周慧：矿难后的深思——对资源整合中一些新情况新问题的认识

　　最近，山西省连续发生六起重特大煤矿事故，导致135人死亡。矿难发生原因的激烈讨论也陆续见诸报端：生产技术手段落后、安全监管失控、执法不严、整顿不力、官煤勾结、地方保护主义、黑心矿主惟利是图，死得起伤不起、视矿工生命为草芥等。国务院安委会办公室发出的通报称，这几起事故的发生，暴露出山西省一些地方和单位存在严重麻痹松懈思想，在煤矿安全生产管理中存在着突出问题。近两年，笔者先后走访了20多个产煤县，采访了近百名在安全生产一线的国家安监局官员、地方各级官员和各种身份的矿主，也多次到井下工作面采访煤矿工人，感触颇深，发现了一些问题，同时也对煤炭资源整合过程中新近出现的情况做了一些理性的思考。

　　一、山西乡镇煤炭工业发展回顾及目前概况

　　改革开放以来，山西乡镇煤炭工业总的来说经历了三个发展阶段，第一阶段是上世纪八十年代初到八十年代中后期，在“有水快流”政策引导下，山西乡镇煤炭工业经历了无序发展阶段，可以说是遍地开花。第二阶段自上世纪八十年代末到九十年代中期，搞得好的地区煤炭工业逐步纳入有序管理的阶段，煤矿总数逐步减少，煤矿的基础工作逐渐得到加强。第三阶段即上世纪九十年代中后期至今，也就是煤炭行业由计划经济走向市场经济，煤炭工业逐步步入了规范化、法制化的管理。如山西乡宁全县共有煤矿105座，年生产能力约1500万吨，是名副其实的产煤大县，但该县已连续十年没有发生重特大事故了，他们已成功走完三个阶段。但由于种种原因，有的地区现在才进入第二阶段，事故也多发生在这些地区。从数量上来看，山西省目前有8000多个煤矿，非法煤矿、合法煤矿各占4000多个，而世界上几大产煤国，如美国、俄罗斯、澳大利亚，都只有几百个煤矿。可以算一笔账，假如一个矿二三十年出一次事故，那么平均一年就会发生事故三四百起，就山西省而言，基本上是一天一起了。所以，治理矿难频发，必须坚决关掉四千多个非法矿井（多是乡镇煤矿），同时加快四千多个合法矿井的整合、改造、提升进度，也就是全省煤矿都尽快走完第二阶段。

　　今年２月６日，山西省煤炭资源整合和有偿使用工作领导组下发了《关于限期上报主要产煤县（市）〈煤炭资源整合和有偿使用工作方案〉的紧急通知》，拉开了山西省煤炭资源整合的序幕。通过资源整合,可大幅度减少小煤矿数量，提高办矿规模和安全、装备、技术管理水平，从源头上减少和控制煤矿事故。目前，煤炭资源整合工作进展比较顺利。但在资源整合过程中，一些旧的管理体制方面的负面效应进一步显现，同时也出现了一些新情况、新问题，不仅严重影响了工作进度，有的甚至引发了较大的社会负面影响，这些都应当引起相关部门的高度关注和认真思考。

　　二、对问题的思考及建议

　　1、政策制定应注重科学性

　　在调研中，基层干部对政策制定缺乏一定科学性、操作性不强等怨言较多。从调查中，我们也发现，政策缺乏科学性的一个表现是政策一刀切，与实际情况不符，执行有难度。如年产30万吨，这个要求对山西很多乡镇煤矿来说，即使整合，也根本无法实现。对很多县来说，甚至可能一个矿都留不下。在太行山某资源小县调研时发现，作为沁水煤田的边缘地区，该县煤矿条件一般，整合难度自然很大，1-7月只有两家煤矿完成换证工作，其它几十个矿全部停产。没有充分考虑资源储藏特色、地方财政状况、群众生活水平等因素，导致另一种形式的资源浪费，地方财政相当吃紧，有的甚至影响到了干群关系及社会稳定，有的地方盗伐林木现象加剧，破坏已有绿化成果，而在一些煤层较浅的地区，由于农民本身收入有限，燃煤价格又高，只好冒着危险私挖乱采，私挖乱采现象出现反弹。总之，一刀切的整合方式将会对当地特别是贫困县的就业和社会带来不稳定因素，给环境和绿化也会带来压力。是否应留些空间，比如贫矿地区可适当放宽年产吨位数，否则不仅不能充分利用资源，还会造成新的浪费，也给当地经济、生活造成不便。

　　我国的安全生产状况，具有经济、社会、文化等多方面的深刻背景，充满复杂性、艰巨性和长期性。美国、英国走出事故易发期用了60年和70年，日本用了26年。我们也不可能一日解决所有问题，在政策制定上必须慎之又慎，注意政策的科学性。

　　2、重视后续配套措施的制定

　　从法律上讲，关闭是对一个煤矿企业最严重的处罚。但以新近投资煤矿的外行为例，他们一般采取多人出资或是一人贷款买下煤矿、委托一人管理的形式，入行晚、资金有限，所买矿多是资源少、质量差的矿井，被整合的对象也多是这部分矿井。但出资人大多还没挣到钱就赶上煤矿整顿，现又是被整合对象。这种情况下，如果没有完善的配套措施作保障，执行是很困难的，严重的还会激化矛盾。这涉及到社会安定团结，应该认真对待。不能仅仅简单依靠行政手段，还要有配套措施和经济手段，从实际出发，创造性地想办法解决问题。浙江省采取政府出钱赎买资源的方式来关闭煤矿；
辽宁省对关闭矿井研究制定转产扶持、结构调整、就业培训等经济政策和鼓励政策，尤其强调关闭矿井的剩余采矿权价款由国土资源厅会同财政厅按规定退还。

　　3、统一协调煤矿换证工作，统一证件时限

　　不久前，本人曾呼吁过这一问题，政府相关部门也有四证合一的思路，这里再次呼吁：应尽快统一协调煤矿换证工作，统一证件时限，下放换证权限，缩短换证时间。一个煤矿合法开工要办采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、营业执照、矿长资格证、安全资格证、爆炸物品使用证、储存证、安全基本条件评价核准书等多个证件。证件期限不等，换证部门不同，使企业长期处于换证状态，开工是违法，不开工算停产，工人工资、机器维护、税费等问题不少，而且停停干干，危险极大。以这次出事的灵石县为例，该县共有合法煤矿105座，到出事前，全县全年只有二个煤矿完成验证，其它103座矿都没完成验证，出事即是违法。不管是大矿、小矿，为办齐六个证，至少要配一部车、四个人，快的四个月，慢的一年也下不来，但所有税费是照交的。有矿长痛心的说：为办证花钱无数，但政府只能收到几百元、几十元，如用来投入安全生产也是管点用的。如能将批证权下放到市一级政府，办证手续会加快，省级部门就能多些精力加强宏观管理，加强薄弱的安全生产理论和相关法律法规的研究。现在省里发证，也是基层把关盖章，责任已在基层，权力也应配套。

　　4、舆论要营造一个相对宽松的氛围

　　上任不久的代理区长、代理市长就因矿难被予以免职，和舆论的推波助澜不能不说有一定的关系。公正地说，他们上任才几天，责任有多大，事故尚未定性，已一一免职，至少先调查完再处分也不迟。发生事故后，班子本应团结一致，做好抢险等工作，结果在最需要他们的时候，已不能工作。接替的人，不可能马上进入状态，这会贻误战机。被免职不仅是他们个人的悲哀，也是党的事业的损失，也会使干部们产生畏难情绪，不愿不敢主管安全生产，也造成安监队伍不稳定。煤炭行业本身是高危行业，如果没有一个较为宽松的舆论环境，处理不当的话，导致懂行的受处理，关键岗位受处理，是非常不利于人才稳定和行业发展的。（学习时报）

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