何家栋：宪政三元：自由、自治、民主

　　我和吴稼祥认识快二十年了。在1980年代后期，稼祥一方面在体制内当着高官，一方面和学界、新闻出版界频频互动，不断发表他的标新立异的文章。这是当时政治上、理论上生动活泼的一种体现，进入1990年代后就很难看到类似的情形了。稼祥宣扬新权威主义，我是不赞同的，当时曾在《经济学周报》上组织文章批评他的观点。

　　但是，这里需要指出的是，1980年代末的新权威主义与1990年代的新威权主义，表面上看有一种相似性和连续性，在精神实质上却是南辕北辙的。稼祥当时心目中的典范是伏尔泰，在绝对王权主义的庇护下反对封建制度、贵族阶层和宗教不宽容，首先确立信仰自由、言论自由和经济自由，为实行主权在民、政治民主化打好基础。由于在“新权威”的外衣里面有一颗追求自由民主的心在跳动，三年面壁后从新权威主义者转变为联邦主义者，就不难理解了。以何新为代表的新威权主义则不同，他们明确反对自由主义，鼓吹国家主义；
他们要的不是支持自由化的“新权威”，而是能够使中国在世界上称王称霸的“秦皇汉武”、“一代天骄”；
他们对发挥中国劳动力资源禀赋优势的市场经济不感兴趣，却看好统制经济、军备竞赛；
他们厌恶不利于“统一意志”、“凝聚国力”的种种“噪音”，要求用“镇制力量”来保障民族主义、国家主义的“主旋律”，谁不赞成他们就给谁扣上“汉奸”、“卖国贼”的屎盆子；
他们所谓的“新”威权主义，旨在用一种国家主义（乃至法西斯主义）的“新”意识形态来取代一种国际主义的“旧”意识形态，“镇制”的功能则维持不变。1989年事件对当代中国思想史的演变的影响是巨大的，不仅1980年代末的新权威主义不同于1990年代的新威权主义，1980年代末的激进主义、保守主义、中庸主义的涵义也不同于1990年代的激进主义、保守主义、中庸主义。

　　稼祥在本书中用清新易读的语言着重阐述了两个概念：联邦主义和联邦制。这种文体自然限制了对学术严谨性的要求，在稼祥对联邦主义的众多解说中，我比较赞成下面的说法：“联邦主义的核心思想是自治”。联邦制则是根据联邦主义原则实行地方自治制度中的一种特定的制度安排。“逐级自治的国家虽然不都是联邦国家，但联邦国家一定是逐级自治的。”

　　联邦主义即地方自治原则是普适的，除了像新加坡这样的岛国和城市国家；
联邦制则是特殊的，虽然在大国中比较普遍。在当今世界约200个国家中只有28个联邦制国家，但它们占了世界二分之一的土地和三分之一的人口。世界领土面积排名前7位的国家（俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度），除中国外都是联邦制国家。世界人口排名前7位的国家（中国、印度、美国、印度尼西亚、俄罗斯、巴西），有5个是联邦制国家，印度尼西亚也正在考虑是否改为联邦制。此外，非洲面积最大的国家（苏丹）和人口最多的国家（尼日利亚），欧洲人口最多的国家（德国），也都是联邦制国家。托克维尔说：小国总是要自愿联合起来，或者被人联合起来而成为大国，创立联邦制就是“为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来”。

　　联邦制国家与单一制国家，在过去一个世纪中出现了明显的趋同。前者由分散走向集中，后者由集权走向分权，演变的结果是实同名异、大同小异的合作与平衡型的地方自治格局。喻希来在《中国地方自治论》中指出：美国的“竞争型联邦制”，德国的“合作型联邦制”，英国的“完全的地方自治”，法国和日本的“不完全的地方自治”，经过历史的演变，已经成为在实质上同类的地方政府制度，用美国学者奥斯特罗姆的说法，可称之为“复合共和制”的地方政府制度。这一制度的基本特征：一是分权，即中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并且在各自事务范围内，享有充分自主权；
二是制衡，即地方政府有足够的宪政保障或政治实力，可以反制中央的随意干预，使之不能单方面削减地方政府的自主权；
三是合作，中央政府和地方政府在某些事项上联合作业或混合财政。因此，如果中国今后放弃单一制而选择联邦制，必然是出于某种特殊的需要。

　　按照王丽萍《联邦制与世界秩序》一书中的观点：联邦制作为一种意识形态以建立统一的民族国家为目的，是在特殊条件下形成的特殊的民族主义；
与此同时，它又是一种从分散到集中的制度，由于受到历史（四分之三的联邦国家有殖民地的历史）、自然、民族、政治文化、经济和阶级结构等因素的影响，有些时候以意识形态的联邦制为基础的制度形态的联邦制成为民族国家构建中惟一可行的选择。中国与那些“先邦后国”、“先国后邦”实行联邦制的国家都不同，它有根深蒂固的文化民族主义传统，也曾长期是一个单一制大国，如果中国实行联邦制，惟一的理由是出于海峡两边和平统一的需要。大陆与台湾在联邦制基础上实现“一个中国”，并不意味大陆本身先要实行联邦制；
如果大陆本身不实行完全民主化，仅有“闽粤自治”也不足以解开“台湾死结”。台湾的联邦制度、港澳的准联邦制度、西藏新疆等地的民族区域自治制度，大陆其他省份的州府自治制度，各种不同的地方制度可以并行不悖，但都要遵循联邦主义的基本原则，这将是一种符合中国具体国情的特殊政治制度。

　　从某种意义上说，宪政就是限政，尤其是限制中央政府的权力。宪政的施行可以分为三个不同的领域。仅与个人有关的事，由个人自己作出选择，这就是自由的原则。仅与一个社团、社区、地方（统称为人群）有关的事，由该人群自行决定，这就是自治的原则。与一个国家所有人有关的事，由全体选民及其选出的代表决定，这就是民主的原则。上述三个领域的边界是不清晰的，因此需要有一个处于权威地位的宪法解释和审查机构，就事论事地不断审核与界定上述三原则的各自有效范围。

　　邓小平在1979年的“理论工作务虚会”上提出了现行体制的“四项基本原则”：“第一，必须坚持社会主义道路；
第二，必须坚持无产阶级专政；
第三，必须坚持共产党的领导；
第四，必须坚持马列主义、毛泽东思想。”我在这里要提出未来中国宪政体制的“四项基本原则”，即：第一，自由原则；
第二，自治原则；
第三，民主原则；
第四，以上三项原则的位序原则：可以在个人自由范畴内解决的问题，不诉诸于社区自治或地方自治，可以在自治范畴内解决的问题，不诉诸于全民民主和中央治理。宪法解释和审查机构（法院、宪法法院或宪法委员会）应根据位序原则来处理涉及人权与主权、地方与中央关系的立法、行政与司法纠纷。

　　上述第四原则关注的是自由、自治、民主在广义民主价值体系中的相对权重与优位次序，而不是在实行政治转型中的时间先后顺序。我注意到，作为一个新权威主义者的稼祥提出了“先自由化，后民主化”的战略，作为联邦主义者的稼祥则提出“先联邦化，后民主化”的战略，稼祥似乎对当下就实行民主存有一种深切的忧虑。我不赞成“唯民主论”和“（民主）制度决定（一切）论”，也不赞成作为实行民主前提条件的“经济决定论”、“文化决定论”和“（教育）素质决定论”，但尊重体制内外所有提出负责任和具有建设性的民主化战略的人士。我期待稼祥在下一本书中，能够奉献他长期以来对中国民主化系统思考的结晶，并与不同意见展开积极与深入的对话。

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