赵杰：服务型政府的新定位

　　完善社会主义市场经济体制，要求实现政府角色的新转变，确立服务型政府的新定位。

　　在计划经济条件下，政府的职责就是负责人、财、物的分配，而不是提供社会服务；
政府组织是微观经济活动的组织领导者，而不是服务供应者；
政府组织将市场中的企业和个人作为管制对象，而忽视了为社会和民众服务的功能。这种管理模式使政府存在的正当性受到质疑和诘难，并导致官僚主义盛行、服务效率低下。

　　实现政府职能的规范化，是完善社会主义市场经济体制，为全面建设小康社会注入强大动力的重要内容。由于建立社会主义市场经济的实践以商品市场化、生产要素市场化、企业市场化建设为重点，政府改革相对滞后，致使政府规模膨胀，政府职能和角色沿袭并保持着计划经济时代的定位。这为新世纪新阶段完善政府职能留下了亟待破解的难题。

　　十六届三中全会作出的《决定》进一步强调，增强政府服务社会的职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能要从“全能型”转向“服务型”，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度。这与《决定》作出的对国有经济实现投资主体多元化，放宽对非公有资本的市场准入领域，建立健全现代产权制度等完善社会主义基本经济制度的一系列新部署相呼应，是政府在经济管理方式上的重大配套改革。

　　从“全能型政府”转向“服务型政府”

　　提供公共服务是服务政府的重要职责。政府职责的基本领域，是在维护国家机器正常运转的前提下，满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。提供公共服务是服务政府的重要职责，包括为各类市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件，为社会提供安全和公共产品，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。

　　“全能型政府”的职能模式是计划经济的产物，是我国经济体制改革的主要对象。计划经济条件下，政府通过指令性计划和行政手段实施经济管理和社会管理，政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色却被淡化了。

　　社会主义市场经济体制的完善，要求政府把微观主体的经济活动交由市场调节。政府职责从原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体提供服务、为企业生产经营创造良好发展环境上来。这一重大转变是艰难的，却是完善社会主义市场经济体制必须啃掉的“硬骨头”。

　　应当看到，政府对微观经济活动的不当干预，以及在维护市场竞争秩序上的职能“缺位”，加上政府规模的膨胀加剧，影响了市场交易的顺利进行。但随着社会主义市场经济的发展，尤其是国有经济布局的战略性调整和国有资产管理体制的改革，政府公共管理的职能和国有资产出资人的职能逐渐分离；
政府与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变；
非公有制经济的发展迫使政府转变管理经济的方式；
现代产权制度的建立也将使政企不分、政社不分、政事不分的现象有所改观。

　　事实证明，把经济决策权归还给市场主体，同时为各类市场主体提供自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响，政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。这就要求政府减少对市场活动的全面控制，专注于创造良好的市场环境和提供公共服务。

　　从“审批型政府”转向“服务型政府”

　　在市场经济条件下，政府有必要通过制约市场行为和规范市场秩序，来维护市场竞争活动的公平、公正，降低市场经济活动的运行成本，提高市场效率。但政府规制不应成为维护政府部门利益的手段。政府设置过多、过繁的审批或检查项目，大大增加了微观主体的市场运营成本和制度成本，这同深化市场取向改革的要求背道而驰。传统体制下的行政审批还通过设置所有制门槛，对非公有制经济进入领域进行限制。这与新的条件下国家大力支持非公有制经济发展的思路相左，与“非禁即入”的自由竞争理念也格格不入。因此，应当进一步大幅度削减行政审批，减少行政干预中的随意性，促进生产要素的流动，使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰，优化组合。

　　深化行政审批制度改革，是建设服务政府的基础性工作。行政审批制度改革的原则是：对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争，以及实际上难以发挥有效作用的行政审批，坚决予以取消；
可以用市场机制代替的行政审批，尽量通过市场机制进行运作；
对于确需保留的行政审批，建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，行政审批责任追究制得到严格执行。在这方面，《行政许可法》的出台对转变政府职能，改变我国“审批”过多过滥、冗长复杂的现象将产生积极的影响，是我国行政体制改革的一个重要突破口。政府只有切实缩小行政审批的范围，实现审批行为的规范化，才谈得上向“服务型”模式的转变。

　　从“高成本政府”转向“高效率政府”

　　逐步降低政府行政成本，是建设服务政府的前提。政府运作的高成本与政府服务的低效率往往如影随形。通过行政管理体制改革，合理划分中央和地方经济、社会事务的管理责权，明确中央和地方对公共服务的管理责权，有利于降低管理成本，提高工作效率。

　　社会中介服务组织是促进政事分开、降低市场交易成本特别是信息成本的有效途径。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，减少政府规制范围，也有利于降低行政成本。推动行政事业单位编制管理的法制化，严格控制行政事业编制规模，也是逐步降低行政成本的重要基础性工作。

　　在逐步降低政府成本基础上，增强政府的回应性是提高政府服务效率的又一重要环节。政府的回应性是衡量政府服务质量的重要指标。公共管理人员和机构应当定期、主动向公民、企业征询意见，解释政策和回答问题，并对公众提出的问题和要求，及时作出负责任的处置和反应。具有充分回应性的服务型政府模式，有利于政府实现角色转变：政府由原来的公共权力统治者、控制者，转变为市场秩序的监管者和公共服务的提供者。由此也将引起政府决策理念、程序和模式的变化。

　　现代信息技术的发展，为实现服务化管理、扁平化管理创造了条件，拓宽了政府及时获取与掌握服务对象有关信息的渠道，这有利于政府实现从自上而下、单向度的管理与决策机制，向政府与企业共同参与、双向互动的管理与决策机制的转变，从而使政府的决策与服务活动更加符合为市场主体服务的新理念。在对政府职能科学定位的同时，推进政府决策的科学化、民主化、规范化，是通过公共政策的运用，扩大政府服务的公益性影响，提高政府服务质量和效率的制度保证。

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