郑长忠:在民主与控制之间：基层党组织主导下的居委会“直选”

　　纵观改革开放以来中国政治和社会的发展，我们可以看出这么一个逻辑过程：中国共产党通过实施改革开放政策，推动了社会发展与转型。在这个过程中，党与政府除了运用政权力量之外，还积极发挥各种既有的政治与社会组织的作用，来保证政策的实施并化解社会转型过程中出现的各类问题。在现实过程中，任何组织要实现转型，都要在各种相关力量的互动与博弈下才能得以实现。城市社区居委会的发展，也同样受上述政治逻辑的支配。本文通过对居委会“直选”中各种力量互动情况的分析，透视居委会转型中的具体逻辑，以期为进一步推进居委会发展以及基层民主政治发展提供一些理论思考。

　　一、改造传统居委会：社会转型条件下党与政府的诉求

　　随着改革开放政策的实施以及社会主义市场经济体制的建立，中国社会开始发生转型。作为城市最基本社会空间的城市社区内部发生了人口密度增大、人口结构复杂化、居民利益多元化等重大变化，（注：中国城市社区建设课题组：《社区再造：中国城市现代化的未来和希望》，载“全国城市社区建设工作专业网站”（http://www.cn-social.com）。）社区在社会管理和社会服务系统中的地位比以往任何时候都更突出，并且逐渐成为中国政治建设的战略性空间。（注：林尚立：《社区：中国政治建设的战略性空间》，载《毛泽东邓小平理论研究》2002年第2期。）

　　面对这种变化，作为执政党的中国共产党以及中国政府，存在着以下两方面诉求：一是管理诉求，二是民主诉求。马克思主义政治学认为，任何政府都有一个重要职能，就是对社会的管理职能，因此，面对社会转型导致城市社区发生新的变化以及由此可能带来的社会问题乃至影响社会稳定时，对于政府以及执政党来说，必定产生管理的冲动和诉求。然而城市社区中新出现的问题，是社会转型条件下的问题，其中许多问题是党与政府传统统合社会机制失效的结果。因此，在社会力量不断成长以及民众权利意识日益增强的背景下，利用传统行政和政治办法来解决新出现问题的效果肯定是不佳的。现实的困境要求党与政府必须推进民主建设，通过扩大群众参与以及与日益成长的社会合作的方式来解决发展了的社会中的问题。

　　在现代社会中，政府必须通过与社会合作的方式来解决社会问题，但由于中国公民社会还只是处于初步发育阶段，在中国城市社区中各类新兴社会自治组织以及中介组织还十分弱小，甚至在有的社区中还不存在，因此，有过自治历史并长期在社区中起着十分重要作用的居委会就成为党与政府首选的对象。但是，由于在计划经济条件下，居委会已经被严重行政化了，因此，要让居委会成为适应社会转型条件下社区建设需要的基层群众自治组织，就需要对传统的居委会进行改造，其中一个关键环节就是要实现居委会成员由居民直接选举产生，即居委会“直选”。一份关于上海市居委会“直选”的观察报告发现：“从这次的居委会‘直选’形式的许多改变来看，‘居民直接选举’、‘属地化’、‘议行分开制度’、‘居委会干部不拿政府工资’等等，似乎都试图改变居委会作为‘政府行政末梢’的形象，将‘群众自治性组织’的性质赋予居委会，希望通过‘民主’这样一种新形式让居委会组织在居民中焕发新的功能和活力。”（注：刘春燕：《传统——现代双层结构中的居委会直选》（未刊稿）。）

　　二、转型社会中的民主诉求：居委会“直选”的社会动力

　　当分析党与政府在推进居委会“直选”的民主诉求时，我们会发现党与政府的民主诉求其实包含两种类型：一是作为价值理性的民主诉求，二是作为工具理性的民主诉求。诚然，包括居委会“直选”在内的基层民主建设，从根本上来说是为了实现价值理性层面的民主，但是，在现实中起直接作用的更多是工具理性的民主诉求，是现实管理中的困境或潜在的困境与压力使党与政府认为必须采取包括居委会“直选”在内的民主方式，以实现管理的目的。这也是党与政府内在的民主诉求与管理诉求之间张力的一种表现。导致党与政府认为不采取民主方式就会遇到困境的压力，来自转型社会中存在的民主诉求。具体到居委会“直选”，转型社会中的民主诉求主要来自以下几个方面：

　　第一，社会转型导致社区现状变化所带来的现实驱动力量。对于城市社区来说，社会转型主要带来了以下几个方面的变化：一是旧城区改造、新城区开发和产业结构的调整等等，使社区的空间分布结构发生了显著变化，越来越多的低矮平房住宅区被高楼林立的居民小区所取代。据有关调查资料显示，全国城镇社区住楼房的居民达到了大约2/3，这也就意味着社区的人口密度明显增大。二是经济体制改革深入，城市中的房屋产权私有化程度越来越高，许多社区的房屋产权已经100%为个人所有。三是经济类型的多元化、大规模的“民工潮”和公有企业改革，以及人口老龄化等等，使社区的人口结构发生了显著变化，老年人口尤其是离退休人员显著增多，许多社区变成了老龄化社区；
成千上万离土又离乡的进城农民遍布我国城市的各个角落，如今已成为社区人口的重要组成部分；
下岗失业人员急剧增加，且有进一步增多的趋势，他们中有些人已与原单位脱离了关系，有些人虽然属于在册职工，但除了领取少量的生活费以外，几乎与单位无更多的联系；
至于越来越多的个体、私营从业人员，一开始就是游离于“单位体制”以外的群体，但却从属于家庭所在地的社区。四是小康型生活方式的来临和收入差距的拉大等等，使社区居民需求多元化。在许多社区，富裕型、小康型、温饱型乃至贫困型家庭同时并存，彼此之间基于收入不同而带来的需求差别，进一步强化了社区居民生活需求的多元化趋势。五是市场经济机制的形成和“单位体制”逐渐衰落，使社区在社会管理和社会服务系统中的地位比以往任何时候都更突出。（注：中国城市社区建设课题组：《中国城市微型社区组织：居民委员会建设研究报告》，载“全国城市社区建设工作专业网站”（http://www.cn-social.com）。）上述变化为社区中居民民主诉求的增强奠定了现实基础：一是“单位体制”衰微等社会转型结果密切了居民与社区的关系，强化了居民对社区的认同感。（注：中国城市社区建设课题组：《社区再造：中国城市现代化的未来和希望》，载“全国城市社区建设工作专业网站”（http：www.cn-social.com ）。）随着社区内部事务越来越受到居民们的关注，社区已不单是一般的生活空间，同时也逐渐成为公共事务空间。二是多元的人口结构与需求结构使居民对社区管理与服务的需求存在着多元化的倾向，社区工作必须建立居民利益表达的渠道，听取居民的意见。三是住房私有化，意味着居民除了有一般性针对管理与服务的利益表达愿望，而且还有着强烈的维权需要。

　　第二，市场经济和全球化导致民众民主意识增强的观念力量。经济体制改革首先带来了经济民主化，随着社会主义市场经济体制的建立与发展，经济领域中的自由化与民主化程度越来高。由于经济民主与人们的物质利益有着直接的关系，这就使民主逐渐成为人们经济活动和日常生活中的一种行为方式。对外开放以及各类媒体的迅猛发展使世界上各国民主化观念以及具体内容对中国民众、特别是城市居民产生着较大影响，同时，随着中国加入WTO ，经济领域的自由化与民主化程度也因此被推到更高一个层面。经济体制改革与市场经济体制的建立以及对外开放都导致中国城市居民的民主意识增强，这就在观念上与行为习惯上为社区民主建设以及居委会直选奠定了基础。

　　第三，村民自治所带来的示范效应力量。村民自治作为社会民主的典型模式，是在经济民主化的过程中首先在农村中被催生出来的。村民自治这一社会民主模式在农村成功发育与成长，使村民自治具有了一种元创新的示范效应和推动力量。村民自治直接影响到城市社区民主化建设，不单在技术上对城市社区民主建设提供了一个参照系，而且也为推动社区民主建设、特别是居委会“直选”的各种力量提供了一个理由。

　　第四，社会舆论与学者研究所产生的推广与促进作用。在推进居委会直选的过程中，有两种社会力量是不能忽视的：一是媒介的社会舆论力量；
二是学者的研究力量。上一世纪90年代特别是90年代后期以来，随着村民自治发展进程的加速，特别是村委会“海选”出现之后，基层民主就一直成为媒体报道的一个热点。在这个过程中，媒体除了报道村民自治情况外，城市社区建设也逐渐成为它们关注的对象。媒体对基层民主建设的关注，促使城市居民重视自己所在社区的民主建设情况。同时媒体的报道也对各级党组织与政府部门产生影响，引起他们对所在城市以及其他城市的社区建设中民主建设情况的关注。另外，上一世纪90年代后期以来，社区问题逐渐成为学界研究的一个热点问题，有许多著作与论文问世。同时还有一批学者直接到一线去进行调研，甚至参与居委会直选的设计或作为观察员参与居委会“直选”的全过程。学者的作用具体表现为：一是推动作用，即通过学者研究或参与，宣传与推进社区民主化建设；
二是提供合理性支持作用，即通过学者研究或参与，为社区民主建设的组织者们开展这项工作提供了理论上的合理性依据。三是深化作用，即通过学者的研究或参与，发现其中不足，并提出改进意见与对策，从而深化社区民主建设。

　　上述四个方面力量的合力就形成了推动城市社区民主建设的社会压力。但是，我们还必须看到，事实上，这些民主诉求不一定就要求居委会进行“直选”，因为这些社会压力在城市中只是一种泛民主化的诉求，而不是一种针对性明确的力量。之所以最终会成为推进居委会直选的力量，正如上一点中所分析的那样，其实是党与政府将这种力量引导到居委会“直选”上。对于党与政府来说，实行居委会“直选”，既能达到释放社会民主化压力的效果，也能达到改造传统居委会的目的。因此，居委会“直选”可以说是社会与政府两方面共同作用的结果，是党与政府回应社会民主化诉求的产物。

　　三、在民主与控制之间：居委会“直选”组织者的诉求

　　转型社会中党与政府的民主诉求与管理诉求之间的张力，落实到居委会“直选”的具体组织者身上时，就转变成民主诉求与控制诉求的张力。在实际运作过程中，直接参与居委会“直选”的组织工作主要是以下三者：一是街道党工委，二是街道办事处，三是社区党支部或党总支（为行文方便，下文中一律称为社区党支部）。参与居委会“直选”的不同组织者所处的位置以及职责的差异，导致各自产生民主诉求与控制诉求的动机存在着差异。

　　（一）街道党工委

　　1.作为基层党组织，当上级党委要求在其辖区的社区内进行居委会“直选”时，街道党工委就必须将之作为一项政治任务来完成，并希望能够顺利完成。因此，为了保证任务完成，街道就会做大量前期准备工作，如在试点单位确定上，他们就会选择群众基础较好、居委会以及党支部干部素质较强、威信较高的社区作为试点单位。在选举工作的整个过程中，党工委都会密切注视甚至必要时还会通过组织途径进行必要的干预，确保选举工作的成功。

　　2.作为一个辖区的政治领导核心，街道党工委也存在着民主诉求与管理诉求之间的张力。一是街道党工委领导们在理智上也十分清楚，随着社会转型加速，管理社会的工作方式确实需要改变，对于社区建设来说，通过“直选”来改造居委会是必要的。同时，他们也希望通过“直选”方式进一步提高居委会干部在民众中的合法性与威望，并使居委会干部受到群众的监督；
二是随着单位制衰微，从原有单位中抛出的本应该由社会承接的大量事务，由于目前社会各类中介组织等发育程度仍然较低，只好由政府以及社区中的居委会等组织来承担。如果居委会实现完全的群众自治性，那么其中大量的事务就需要剥离，这样就可能造成管理真空现象。因此，对于负有一方领导与管理责任的街道党工委来说，仍然希望在这一过渡期内能够保证管理工作不出现空档与危机，希望居委会仍然能够承担起大量政府事务。这样，对居委会成员人选的控制就成为一件现实且重要的工作。

　　3.作为转型中的基层党组织，政党传统“惯习”导致街道党工委存在着对居委会干部人选控制的冲动。虽然根据《居民委员会组织法》规定，居委会成员必须由居民自主产生。但是，在传统体制下，党管干部原则也同样适用于居委会一级。居委会成员特别是正副主任人选，原则上需要由街道党工委组织部门考核并经党工委研究通过后再交由居民代表进行确认式选举。这样就使基层党组织在“直选”条件下也存在着对居委会成员人选控制的习惯与冲动。各地关于居委会“直选”的报道中都有这方面的反映，(点击此处阅读下一页)

　　甚至一些地方党组织还将是否做到对人选成功控制作为衡量“直选”成功与否的重要标准。

　　（二）街道办事处

　　1.从职责来看，作为政府派出机构的街道办事处在逻辑上与现实上都存在着民主诉求与管理诉求冲突的困境。推进社区民主自治建设，存在着双重政治发展过程：一是社会力量的发展，即社会进；
二是政府减少对社区的干预，即政府退。这就意味着政府减少对社区建设的干预与管理是推进居委会改造的逻辑要求。但是在现实中，政府又有着管理与干预社区建设的必要。这就导致了民主诉求与管理诉求在逻辑层面上的冲突。二是在街道办事处内部，民政部门在职能上以及认识上都希望推进居委会自治的工作，但是其他管理部门在现实管理需要、部门利益以及政府惯性作用下，却反对提高居委会自治的速度。这样，民主诉求与管理诉求之间的冲突就从逻辑层面落实到现实层面。

　　2.作为政府代表，街道办事处在角色扮演中存在着民主诉求与管理诉求冲突的困境。作为基层政府，街道办事处有责任来推进和完成包括居委会直选在内的社区民主自治建设任务，并且作为一线管理者，街道办事处也希望通过直选方式提高居委会的整体素质以及其在居民中的威信，从而更好地完成各项任务。但是现实管理诉求使街道办事处更希望所谓能够与其“一条心”的人来担任居委会成员和主要领导，这就使居委会产生了控制对居委会直选中的人选以及结果的冲动与愿望。但是，根据法律与职责要求，这时候街道办事处中能够出面代表街道办事处直接参与具体工作的是街道办事处中的民政部门，法律与职责都要求他们扮演技术指导者甚至是选举监督者的角色。这样对于街道办事处来说，他们就处于尴尬与矛盾之中，于是只能借助传统的干部控制系统即党的组织系统来实现其意图。

　　（三）社区党支部

　　1.街道党工委所存在的民主诉求与管理诉求的张力，通过党内组织运作机制，传递给了社区党支部。作为党的基层组织，社区党支部在现实运作上必须创造性地实现上级组织的意图。这样，党的基层组织身份就决定了社区党支部在居委会“直选”问题上存在着民主诉求与管理诉求的冲突。

　　2.作为社区建设的政治领导核心，现实的工作处境以及组织惯习等也导致了社区党支部存在着民主诉求与管理诉求的冲突。作为一线党的社会工作者，社区党务工作者深切体会到转型条件下推进居委会转型的现实必要性。但是，作为社区建设的第一责任人，负有对社区管理的责任，这时在现实责任压力之下，党支部的主要领导就希望“直选”后产生的居委会主要领导和成员是一批能够配合他们工作的人，再加上传统体制下党组织对居委会成员人选居于支配地位的惯习，进一步加强了社区党支部对居委会成员的人选进行控制的愿望。

　　四、资源禀赋、资源运用与组织者诉求的实现

　　作为居委会“直选”的直接组织者，街道党工委、街道办事处以及社区党支部由于所处的位置与职责差异导致了各自所拥有的可控资源不同，在居委会“直选”的政治过程中，各个组织者正是通过控制所拥有的不同资源方式保证民主诉求与控制诉求得以演绎，同时也正是这些组织者的角色以及所拥有资源的差异，使基层党组织在居委会“直选”过程中起到主导作用成为可能。

　　（一）街道党工委

　　1.政策资源。从政策资源来看，街道党工委对居委会“直选”可以在以下方面拥有决定权：

　　（1）开展居委会“直选”试点工作以及确定具体试点单位的决定权。目前居委会“直选”对于全国绝大多数城市来说，都还处于试点阶段，因此，是否要在本街道居委会中进行试点，其决定权自然归街道党工委。即使上一级党委或政府已决定在该街道实行居委会“直选”的试点，但在哪个或哪些居委会中进行试点，其决定权依然在街道党工委手里。一般情况下，街道党工委都会将试点放在原有居委会、社区党组织等组织状况较好以及社区居民内部矛盾或其他问题较少的社区中进行。笔者在调查中曾经了解到，上海某一街道原定将居委会“直选”的试点放在长期被评为文明小区的某一社区中进行，但是由于这一小区在这之前涉及到拆迁问题，居民以及居委会和社区党组织干部们在情绪上存在着一定程度的波动，因此，最后决定将试点放在另一个社区进行。同时，有的街道党工委领导只是为了完成任务而开展一两个试点。但是，我们也看到有些街道却希望在更大的范围内进行试点，从而推动本辖区的社区民主建设，这种现象与具体领导者的认识或追求政绩心理有关，同时也与“城市政府之间以及城市内部各城区甚至各街道办事处的竞争”有关。（注：陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版第85页。）

　　（2）居委会“直选”方式的决定权。目前居委会“直选”工作仍处于试点阶段，因此，试点具体方式一般是由各地自行决定，即使在同一城市中，民政部门一般也会提出若干种模式供各区县或街道进行选择，如候选人提名方式。“在目前的各地选举制度中，对于如何提名有非常大的差异。有的地方将提名权交给了选民，由选民直接提名或者由候选人报名、选民联名支持的方式提名候选人的产生，另外很多地方采取的方式是选举委员会提名或是街道提名，这样选民的提名权就交给了上级街道。也有的采取混合的、传统的和协商的方式产生候选人的提名，并且还有几上几下反复酝酿。”（注：李凡主编：《中国城市社区直接选举改革》，西北大学出版社2003年版第128页。）在2003年的上海居委会“直选”试点中，民政部门也提出了若干种模式供基层选择。具体到某一居委会“直选”的方式自然是由街道党工委决定的，至少也是由上级政府中的民政部门与街道党工委协商确定，最终的决定权还是归街道党工委。

　　2.组织资源。从组织资源来看，街道党工委在居委会“直选”中主要发挥两方面作用：

　　（1）利用组织手段在不同社区内调动党内干部或在社区内培养素质较强干部，保证在“直选”中对居委会负责人选举结果的控制。如在宁波市月湖街道的居委会直选总结中：“有的同志担心社区直选后街道的指导作用可能会失控，党组织的领导权威可能会被削弱，这个问题的确是我们在直选中必须高度重视和在直选前充分考虑的问题。为此，我们街道在直选前三个月就着手考察、调研如何配好一把手，按照区里原则上书记主任一肩挑的要求，……让有一定群众基础、综合素质好、相对年富力强的社区干部担任社区党总支书记，提名社区居委会主任候选人，并在具体选举程序中作了严密的安排，确保组织考察人选当选。”（注：李凡主编：《中国城市社区直接选举改革》，西北大学出版社2003年版，第332-333页。）

　　（2）通过组织渠道就居委会人选要求向社区党支部提出指导性意见，并通过社区党支部努力得以实现。如，2003年上海市居委会“直选”试点中，党委组织部门要求居委会选举结果中党员比例应不少于50%.（注：洪静：《社区政治精英网络和居委会海选》（未刊稿）。）许多地方还就居委会成员的年龄、性别比例等提出许多要求。上级党委的意见和要求，最终都需要通过街道党工委传达到社区党支部中，另外，街道党工委还必须就如何完成这些任务帮助社区党支部提出具体的策略。

　　街道党工委通过调动其所拥有的政策资源以及组织资源，就能够做到既推进本辖区内的社区民主建设发展，又能够实现对居委会选举结果的控制，并且在这个过程中，还要做到符合政策与法律，从而使民主诉求与控制诉求同时得以满足。不过，随着居委会“直选”工作的进一步发展与规范，街道党工委所拥有的政策资源将越来越少，因为“直选”可能在全部居委会中实行，如广西壮族自治区就要求在全区范围内实行居委会“直选”（注：李凡主编：《中国城市社区直接选举改革》，第15页。），甚至“直选”方式也将可能得到统一。由此也给了我们一个启示：随着基层民主建设制度化程度的提高，中国共产党要提高执政能力，除了应该用好制度资源外，很重要一个方面就是要更科学地用好自身所拥有的组织资源。

　　（二）街道办事处

　　1.政策资源与技术资源。从政策资源来看，街道办事处中的民政科是具体负责居委会选举工作的部门，这就使街道办事处掌握了更多政策性知识，并能够清楚地知道其中的一些微妙之处。街道办事处的民政科可以就本辖区内的居委会“直选”工作应采取何种方式提出自己的意见，但是在目前中国政治的运行程序中，决定要采取哪一种方式还是由街道党工委拍板。从技术资源来看，街道办事处中的民政科是居委会“直选”中具体程序的技术诠释者，因此又有着技术资源。由于这些技术主要还是一些关于选举政策的知识性内容，因此技术资源就成为政策资源的一个组成部分。虽然拥有政策资源与技术资源，但是在现实中，街道办事处的民政科作为政策以及法律的执行者，虽然在党工委以及办事处的决策时可以就如何控制的问题起到参谋作用，但是到了具体运作过程中，就必须起到一个“执法者”的作用，在现实中保证选举程序规范运作。

　　2.经济资源。从经济资源来看，居委会“直选”所开销的费用主要是由街道办事处财政拨款，但是这是其工作的一部分，不论结果如何这笔钱都是要出的，因此，在居委会“直选”中，街道办事处的经济资源并不能起到控制性作用。

　　在居委会“直选”中，在街道办事处所拥有的政策资源、技术资源以及经济资源中，对于街道办事处的民主与控制之诉求来说，真正起到作用的主要是政策资源与技术资源。但是，街道办事处本身所处的角色与职责决定着，其所拥有的政策与技术资源从其直接作用来看只会对其民主诉求产生影响。街道办事处的控制诉求只能通过街道党工委的作用间接得以实现，其政策资源与技术资源也只有通过对街道党工委的影响才能发挥控制作用。

　　（三）社区党支部

　　1.政策资源。由中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年12月）规定：“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作。”这就意味着在居委会选举工作中社区党支部也必须起到领导核心作用。除了间接的领导作用外，党支部主要是通过对选举领导小组或依法成立的选举委员会人选的控制，实现对整个选举过程的领导作用。选举委员会原则上是由“居民会议或居民代表会议根据居民意愿推举若干人组成”（注：李凡主编：《中国城市社区直接选举改革》，第369页。），但其成员是由党支部提名的。一般情况下，党支部书记或是党支部委员都会被安排进社区居委会选举工作的领导小组或选举工作委员会中，其中党支部书记一般是担任选举领导小组或选举委员会的主任，“以法定身份对选举工作领导”（注：李凡主编：《中国城市社区直接选举改革》，第76页。）。由于党支部控制了选举领导小组以及选举委员会，这就掌握了整个选举过程中的各方面主动权，特别是可以对选举中的政策性或技术性知识进行垄断，从而达到具体控制的效果。但是，我们必须看到，随着社区民主建设的进一步发展，关于“直选”中的具体技术性知识不断普及，党组织通过选举过程中的政策性以及技术性知识垄断而达到对选举结果控制的可能性将会越来越少，同时，随着选举工作的进一步规范，上级政府中的民政部门以及社会民间观察员的监督力度将会越来越大，这时党组织所拥有的关于选举知识的政策性与知识性资源将从实现控制的功能向保证民主的功能转换。但是，由政策所赋予的党支部领导职能，在这之后仍会继续发挥控制的作用，当然，这种作用可能只是更为间接的。

　　2.组织资源。这里的所谓组织资源是指狭义的组织资源，而不包括由于党组织日常工作与努力所能调动的各类资源，我们将这些方面的资源大部分归为随后将提到的党组织的社会资本。从党组织所能调动的组织资源来看，社区党支部主要拥有两块组织资源：一是社区党员，二是在职党员。从居委会“直选”角度来看，社区党支部主要是通过以下方式来使用组织资源的：一是动员党员自荐参加居委会成员选举。由于许多地方党内都对居委会选举结果中党员所占比例有着明确规定，如上海市规定为50%以上，这就使社区党支部动员社区党员或在职党员自荐参加选举成为一项十分重要的工作，因为候选人中党员比例若不能达到50%以上的话，该任务就很难完成。为了实现这一目的，除了社区党支部努力外，从一定意义上说，整个党的组织都给予了配合与支持，这就使在职党员的资源得以调动，一些在职党员因此参加了居委会候选人自荐。二是通过组织渠道要求社区内的党员本人以及发挥其个人作用动员其他人支持党员候选人当选。如一份上海市某一社区居委会“直选”个案观察报告中提到，(点击此处阅读下一页)

　　在该社区居委会选举候选人确定后，党支部“紧接着，在小区的全体党员中统一认识，……要求每位党员8月9日选举当日务必要参加选举，党内的同志自荐参加居委会选举，是一件好事情，大家应该积极支持他们”（注：洪静：《社区政治精英网络和居委会海选》（未刊稿）。）。

　　3.社会资本。罗伯特·D.普特南认为：所谓社会资本“指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”（注：转引自李惠斌、杨雪冬主编的《社会资本与社会发展》，社会科学文献出版社2000年版第31页。）。由此，我们可以将社会资本内容概括为信任、规范与网络三个方面。

　　（1）信任。社区居民对社区党支部产生信任感主要是两个方面的原因：一是对党组织的传统情感因素，现在活动在社区中的积极分子们很多是离退休的老同志，这部分老同志长期受党的教育，内心深处对中国共产党有着较深感情；
二是由于党支部在平常工作中为居民服务的行动，使党支部干部作风以及党员的表现成为居民们产生信任感的最重要根据。信任是社会资本中最为核心的内容，社会资本中其他两个方面的内容离开了信任就无法运行。我们在研究中也发现，对于社区党支部来说，在社会转型过程中居民利益实现与社区党组织之间相关度下降的情况下，之所以包括居委会“直选”等在内的各方面工作能够较顺利开展，很重要的一个方面就在于居民对于基层党组织中的干部以及党员的信任。

　　（2）规范。在“单位制”衰微的条件下，社区党支部对社区居民所产生的规范已经不能起到刚性的制度性或纪律性的制约作用，而主要是通过居民们以下两个层面的共同认知来实现其规范的功能：一是将社区党支部默认为社区公正的代表与象征；
二是习惯于社区党组织运作方式。随着“单位制”的衰微，对于社区居民来说，社区党组织已经不再拥有各种资源配置权了，（注：郑长忠：《基层党组织转型：走出“边缘化”处境的根本出路》，载《马克思主义与现实》2004年第5期。）同时其政治、道德评判权较计划经济时期也小得多。但是，社区党组织毕竟是作为执政党的中国共产党的基层组织，本身拥有着政治资源以及组织资源，在必要时还是能够动用组织力量产生一定影响力与制约力的。随着市场经济发展，社会结构进一步分化，随之而来的是道德观念的多元化以及新的道德问题的产生，这客观上要求社会中必须有一个相对权威的道德评判者或维系者存在。在目前尚无新的角色出现之前，对于党与政府来说，希望基层党组织能够继续扮演起道德评判者或维系者的角色。对于社区居民来说，由于基层党组织长期扮演着政治、道德评判者甚至是裁判者的角色，因此，在无意识中也习惯于社区党组织这一角色，这在许多老社区中更为典型。当涉及到邻里之间的纠纷问题甚至是遇到家庭矛盾或困难时，特别是当出现下岗或家庭变故时，许多人都会求助于社区党支部或是居委会。同时，由于目前社区中40岁以上的居民都曾经历“单位制”时代，许多人自己或家人曾经也担任过党内职务，单位共同体中党组织运作模式对他们来说仍然有着较深记忆，也较为熟悉。因此，当社区党组织按照组织规定模式开展活动时，对于这些人来说并不会产生排斥感。而目前活跃于社区中的积极分子，很大一部分是离退休老同志，他们更是认同和习惯于基层党组织的运作模式。正是由于社区居民对社区党组织存在着上述两方面的认同，才能使社区党组织在社区中能够有着一定威信，其所开展的各项工作和活动才能得到居民的支持。因此，居民对社区党支部角色以及行为模式的认同是社区党支部规范功能得以实现的前提，同时也是其各项工作顺利开展的基础。

　　（3）网络。一份关于居委会“直选”的观察报告指出：“社区的组织网络结构主要由三重组织网络构成，街道办事处—居委会的操作层的行政权力网络，以小区志愿性组织、各种社团组织、居委会的议事层等组织为代表的社会自治权力网络以及对上述两重网络的渗透而构成的党组织网络。这三种网络都有自己发展的社会空间，而且是互相渗透和互相重合，最终形成一个覆盖全社区的网络。社区精英处于这些网络的中心位置，他们的互动和相互渗透构成了一个社区精英网络。……在社区里，所有的居民可以分为三大块：治理精英、非治理精英和普通居民。……治理精英主要是指政治性精英，包括社区党支部书记、居委会主任、社区工作者（块长）一楼组长、社区内的党支部委员、社区的积极分子和各社团的负责人和积极分子等。……我们在这里所讨论的社区精英主要是指社区中的治理精英，他们手中占有一定的社会资本，主要是权力资源和人际资源，相对于普通民众来说，对社区公共事务比较关心和有一定的主导权。同时，社区缺少产生权威的法律规定和资源控制的基础，难以拥有或形成对社区内的居民，尤其是有工作单位的居民，进行支配的权力。其日常工作的推动，有部分就是靠‘面子’资源的推动。”（注：洪静：《社区政治精英网络和居委会海选》（未刊稿）。）

　　在一系列关于2003年上海居委会“直选”的考察报告中，我们可以看到，在城市社区中，约有20——30%的居民对社区的公共事务比较关注，这类人可以将其定义为社区治理精英，20%的居民的态度是漠然的，中间50——60%是无所谓的，他们是社区治理精英要争取和重点团结的对象。（注：洪静：《社区政治精英网络和居委会海选》（未刊稿）。）而从目前各个社区中的情况来看，对社区的公共事务比较关注的这20-30%的社区治理精英中，除了社区党支部以及居委会专职干部外，很大一部分是那些离退休或曾经在居委会工作过的老同志。当他们受到在位的社区党组织以及居委会干部的尊重与动员时，自然就成为支持社区党组织工作的治理精英网络的成员。同时由于老人们对邻里都较熟悉，这就使他们拥有着丰富的“面子”资源，在社区的公共事务中对那些抱无所谓态度的50-60%的人们有着较大的影响力。社区党支部正是利用自身所拥有的信任、规范以及网络的资源从而使社区各项公共事务得以顺利推进，同时也正是通过社区党组织在社区中所特有的这些社会资本以及自身所拥有的组织资源，从而在社区“直选”中，甚至在无候选人的条件下，仍然能够保证上级党组织的要求得以实现以及社区党支部所中意的人选得以当选。

　　五、居委会“直选”与社区政治逻辑的转换

　　在目前的居委会“直选”中，基层党组织利用自身所拥有的各种资源，使一般情况下党组织所中意的人选大部分能够得以当选，因此，一些观察者认为居委会“直选”只是一种形式，是虚假民主的表现。但是，目前所进行的居委会“直选”，实际上已经使社区中的政治逻辑发生了转换。

　　（一）选举：从形式到实质

　　在相当长时间内，居委会成员是由街道直接任命的。在这样的条件下，“居委会的成员没有任何主动权，由于是完全由街道所任命的，因此也必须完全服从于街道”，（注：李凡主编：《中国城市社区直接选举改革》，第4页。）社区无所谓真正意义上的自治以及民主管理。这种人事制度与管理制度的安排是与计划经济时期整个社会管理模式与体制相吻合的。1989年12月全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确了“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，并规定：“居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；
根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。”《组织法》虽然结束了居委会成员是由街道直接任命的历史，但是绝大部分地方采取的是由街道党工委提名，交由居民代表会议进行选举，而居民代表的产生也基本上是由社区党支部确定的。（注：洪静：《社区政治精英网络和居委会海选》（未刊稿）。）在这种情况下，选举只是起到确认性的作用，从一定意义上说，这种选举只是一种形式选举，因为候选人与选举人都是通过指定而产生的。1998年开始，在国家民政部推动下，开始实行居委会“直选”的试点。虽然居委会“直选”目前仍然存在着许多不足，但是“直选”的做法却使选举的性质发生了根本的变化，使选举由形式走向实质：一是候选人提名权发生变化。居委会“直选”使提名方式由街道党工委单一的组织提名变为组织提名、个人自荐以及居民推荐相结合，有些地方还规定主要由个人自荐、居民推荐为主。二是选举人发生变化。参加选举的人由指定的代表参加选举变为由全体符合条件的居民参加选举。候选人提名权变化以及选举人范围扩大，其意义不仅在于使居委会选举中的民主在量上得以扩大，更重要的是使居委会成员以及居委会的合法性来源发生了根本性的变化，即在程序上实现了居委会权力形式上由居民代表授予而实质合法性却来源于街道党组织向形式与实质的合法性都来源于全体居民转变。

　　（二）控制资源：从单一到多元

　　这里所谓的控制资源从单一性到多元性，主要就是指党组织在社区中特别是居委会选举中处理事务以及控制人选所需要动员的资源变化的情况。在传统模式下，基层党组织只要通过垄断与控制组织资源方式，就能够实现对居委会中的人事以及其他事务性工作的控制。从前面的分析中，我们可以知道，实施居委会“直选”之后，基层党组织在社区中处理事务以及控制人事所需要的。资源就从单一的组织资源发展到需要通过调动组织资源、社会资本、经济资源以及政策资源等才能得以实现，这就是基层党组织中的干部所谓“社区工作越来越难做”的原因所在。

　　（三）运作逻辑：从组织原则到社会原则

　　当整个社会结构发生了变化以及居民权利与民主意识增强时，基层党组织在社区中处理事务与控制人事所需的资源也就从单一性变为多元化。随着居委会“直选”的实施，由于选举规则的变换，基层党组织不能像过去那样直接任命居委会成员或通过组织手段直接控制候选人。为了在居委会“直选”中实现党的领导，具体来说就是能够对最终人选进行把握与控制，就必须通过调动上述多元化资源，其中，社会资本的作用得以突显。这就要求基层党组织为了获得选举成功，必须使自身的工作原则从适应单位制特点的政党组织原则向社会原则转变，即使是党内工作，由于社区党员以及在职党员与社区党组织之间的利益实现相关度下降等原因，基层党组织也应该是组织原则与社会原则并重。居委会“直选”使社区党组织控制中所需资源由单一变为多元，工作原则从单一的政党组织原则变为政党组织原则与社会原则并重。这就意味着，居委会“直选”将作为直接原因之一导致社区党组织在工作方式与工作原则等方面发生根本性的转型，将推进社区党组织从刚性的组织性领导转型为弹性的整合性领导，使社区党组织与社区中其他社会组织以及社区居民之间的关系，从简单的直接领导向协商性的合作发展，并在协商性合作中实现领导功能。这些都使社区中的政治逻辑发生了重大变化，为以“被组织”方式推动社区民主自治建设朝协商性的“自组织”目标发展奠定了基础。

　　（四）居委会日常工作：从完成任务到为居民服务

　　居委会“直选”使居委会的合法性由来源于街道党工委以及街道办事处变为来源于社区的居民。这就从理论上决定着居委会的各项工作必须从以完成街道布置的任务为主转变为以服务于居民需要为主。但是在现实中，居委会的功能要实现上述的转型存在着一个困境：“完成任务”与“为居民服务”的矛盾。对于居委会干部来说，由于自己是由全体居民直接选举产生的，这就意味着自己必须要以“为居民服务”为主，否则在日常工作中会感到愧对居民，另外在今后的选举中也可能落选，况且这也是居委会的本职任务。但是《组织法》中也规定：“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”街道办事处在自利性以及管理诉求的作用下，政府任务就自然通过“漏斗效应”落入社区居委会头上，（注：陈伟东：《社区自治：自组织网络与制度设置》，中国社会科学出版社2004年版第218页。作者单位：复旦大学国际关系与公共事务学院。）如果没有某种外部政府力量的强制介入，没有政府系统自身的改革以及社会中介组织的发育与发展，单靠居委会“直选”这一做法是不可能实现居委会的彻底转型的。但是居委会“直选”在逻辑上为社区自治奠定了重要基础，至少居委会“直选”促使居委会从简单的“完成任务”向“完成任务”与“为居民服务”并重转变，或将“完成任务”与“为居民服务”结合起来。

　　六、结论

　　随着改革开放的深入和社会主义市场经济的建立，城市社区居民的民主意识与权利意识不断加强，党与政府在民主诉求与管理诉求的共同作用下，决定将社会中的泛民主化压力引致社区民主建设上，通过推进社区民主建设、特别是实施居委会“直选”来实现缓解民主化压力以及改造传统居委会的目的。作为居委会“直选”主要组织者的街道党工委、街道办事处和社区党支部，在社区建设问题上也存在着民主诉求与管理诉求的内在张力。在居委会“直选”中，这一对张力就转化为民主诉求与控制诉求的张力。在具体政治过程中，组织者们所拥有的资源以及所处位置和职责的差异，在各自民主诉求与控制诉求的作用下，最终导致街道党工委与社区党支部在居委会“直选”上起到了主导性作用。居委会“直选”虽然是在基层党组织主导下进行的，但是这一做法本身在客观上使社区中的政治逻辑发生了根本性变化，从而推动了社区民主的发展，同时也使党与政府改造传统居委会的诉求初步得以实现。

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