叶子荣,冯莉：政府、税收与和谐社会建设

　　摘要:和谐社会建设要求我们用更宽阔的视野考察税收。本文通过对近几年来税收与国民经济运行的总量和结构的分析，认为必须按照和谐社会理念加快新一轮税制改革；
运用建设和谐社会的基本理念，对已经启动的新一轮税制改革中的几个重大问题提出了个人的看法及改革构想:降低宏观税负、做优增值税、做强个人所得税。

　　关键词: 和谐社会 税制改革 做优增值税 做强个人所得税

　　经过20多年改革开放后的中国社会，税收可能是一个最能引人关注的问题。税收分配及其调控直接关系到国民收入在民间和政府之间的分配的关系：老百姓个人及家庭的收入多少及其分配格局；
企业的收入多少及其生存发展和吸纳就业能力；
政府公共产品提供和宏观调控能力。这几个方面的问题都牵连着社会经济生活的方方面面。尤其是和谐社会理念的提出,人们更是要戴上“和谐”的显微镜来观察税收。现在,我们很难就税收论税收，税收部门也很难在系统内部关起门来讨论税收，需要走出税收理论小圈子，走出税务部门系统，面向宏观经济运行、面向全社会探讨税收问题。

　　税收制度是连接政府与市场的纽带，政府干预经济运行主要是通过财政税收政策调整来实现的；
政府以税收为经济支撑推动和谐社会建设，税收制度和税收政策反映其制定者----政府的理念与形象。由此推论，税收的和谐与否足见政府理念的和谐与否，并反馈经济运行的和谐与否；
和谐社会建设需要和谐政府也需要和谐税收。

　　我国近几年来的税收运行情况已经牵动着整个社会经济发展的格局。我们可以回顾一下，我国税收收入从1994年的5217亿元起，每年增长增1000亿元。1999年税收收入总额突破1万亿元大关；
2001年突破1.5万亿元大关；
2003年增收3000亿元，达到两万亿元；
2004年增收了5256亿元，达到了2.5万亿元，增长了25%，比9.5%的GDP增长率高出15.5个百分点。如果税务机构切实做到应收尽收的话，其增长幅度和增长额会更加惊人。金人庆2002年组织编写《中国当代税收要论》的时做过这样的预测：2004年中国税收收入将突破2万亿元，预测“十一五”结束的时候中国税收收入将高达3万亿元到3.5万亿元，现在看到这个预测已被打破了。原预测3万亿元是“十一五”末才能实现，现在看来，2005年就有可能突破3万亿元大关。到“十一五”结束的时候，如果税制格局不作大的调整，以年均增长10%的最保守估算，我国税收收入有可能达到5万亿元，其占GDP的比重可能达到25%左右。

　　10年前，我国税收收入占GDP的比重还不到11%；
税收收入总量也不过5000亿元左右,政府为提高“两个比重”费尽心机；
10年后的今天，我国税收收入占GDP的比重已经达到19%，2004年的税收收入达到了2.5万亿元！以至于我们不得不回过头来审视宏观税收负担及其对国民经济持续健康运行的影响，审视现行的税制及其结构的科学性，审视税收分配及其运行与和谐社会建设的吻合度。可以说10年来我国税收状况发生了极其深刻的变化。

　　世界银行1994年随机抽样50个国家、并按人均GDP水平分四个组别的税收统计资料表明，高收入国家税收收入占GDP的比重为35%左右；
中等偏高收入国家为28%左右, 中等偏低收入国家为17%左右，低收入国家为21%左右。我国税收收入占GDP的比重在1996年最低是10.18%， 2004年达到了19%，1.1个百分点的速度在上升。这个态势表明，2005年势必突破20%。这是在我国还没有开征社会保险税、存在大量的非税负担的情况下的水平。如果加上社会保险税因素，加上非税收收入，加上没有纳入预算的其他收入，我国的宏观税负水平很快将达到甚至超过高收入国家的水平。显然,我国税负偏重。特别是和政府提供的公共品相比，纳税人的负担更重。

　　目前,我国2.5万亿元的税收收入规模对我们要构建的和谐社会究竟能够起到什么积极作用，在多大的程度上能够对宏观经济运行起到良好的调节作用？

　　和谐社会建设要求个人收入分配的和谐。国际上流行的说法是：基尼系数为0.3是比较理想的收入分配状况；
0.4为警戒线；
0.6以上表示收入差距悬殊。对于我国的基尼系数，各种调查有不同的结果。2003年3月份社科院经济研究所收入分配课题组公布的调查报告显示，2002年全国的基尼系数达到0.454；
国家统计局的数据为0.4上下；
南开大学的研究成果是已经超过0.5。不管怎样，这些资料都表明我国的基尼系数处于高位状态，或者说我国个人收入分配处于不和谐状态。而现实生活中出现的诸多社会矛盾已经明白无误地告诉我们，收入分配不公已经产生了较大的社会反响。市场机制调节个人收入的初次分配，突出效率优势；
政府通过再次分配手段调控个人收入分配，体现公平原则。政府的再分配，主要依托两个手段：一个是税收，一个是转移支付。通过税收把富人的一部分收入拿过来，然后通过转移支付补贴给一部分穷人。从目前我国的基尼系数和社会和谐状况来看，政府的作用还不显著，税收的再分配作用有待强化。

　　和谐社会建设要求国民经济运行的和谐。中国经济增长速度2003年是9.3%；
2004年是9.5%；
改革开放20多年来，中国平均经济增长速度是9.4%。统计学上的处理、分析，结果表明，3%是经济增长速度正常波动的范围，即我国经济增长速度只要不超过12.4%就不算过热，不低于6.4%就不算过冷。中国2004年9.5%的经济增长速度是20多年来中国经济增长的平均速度，不算过快。具有宏观调控功能的税收是国民经济和谐运行的 “协调器”（或许类似与国外学者说称的“内在稳定器”）和“晴雨表”。2004年我国税收收入增幅高于GDP这么多，其“晴雨表”所指示的是税收对经济运行将产生紧缩效应。是的，财政把这些收入安排出去了，必然产生一定的扩张效应。从理论研究的角度讲，政府支出具有乘数效应，其扩张效应要大于收入的紧缩效应。但总的说来，在市场经济环境中的生产性领域投资，私人经济部门的效率肯定比政府部门高。政府在生产性领域过多的投资还会产生“挤出效应”，排斥私人经济。我国的市场经济改革尚未完成，政府投资势必削弱了市场机制在资源配置中的基础性作用，因为政府财政支出扩张力对于市场机制而言毕竟是外在的，物理学常识告诉我们, 物体在外力作用下往往会变形。政府在生产性领域过多的投资势必延缓市场化进程。市场经济国家的政府一般都不会直接介入经济领域，政府严守自己的行为边界，给市场一个和谐的空间。而我国在宏观经济并不过热的情况下,税收产生了明显的紧缩效应，另一方面又通过政府支出扩张经济,至少表明税收“协调器”功能不健全。

　　结合经济结构分析，当前的宏观调控是针对过热的行业，如房地产、钢材、水泥、电解铝等行业。2.5万亿元的税收收入规模是来自国民经济整体，并没有体现产业、环节和税种的区别，因此并不一定能对过热的行业直接产生紧缩效应，方而造成经济运行的总体紧缩。虽然有财政支出的扩张效应，但由于政府的着眼点或“抓手”与市场机制是不同的，也就是说，还要看财政支出在哪些方面，是主要用于生产性领域还是公共服务领域。如果是主要用于生产性领域，还要看是哪些产业、哪些环节，多数情况下，市场经济国家的财政收人主要用于公共产品和社会福利支出，不能形成直接的生产性投资。如果是主要用于市政设施等公共服务建设，提升城市形象和功能，穷人和富人的受益程度肯定不一样，这与建设和谐社会的理念是不相符的。更何况政府或多或少地也具有“经济人”的性质。因此，税收负担过重，将减少生产性投资，阻滞经济的长期稳定增长。

　　目前，我国税收总收入和增收额双双实现历史性突破，是近年来增长最快、增收最多的一年。税收高增长，带来税制改革契机。政府大力倡导和谐社会理念，致力于和谐社会建设，面对现实生活中税收及其制度所显露出来的问题，以和谐理念统领我国新一轮税制改革势在必行。通过税收制度上的巧妙安排、不同时期税收政策的相机确定，使税收活动作为一种经济手段和社会文化载体，促使宏观经济的稳定发展，推动和谐社会建设。

　　新一轮税制改革涉及内容很多, 在此仅就人们普遍关注的几个热点问题谈点看法：

　　1.降低宏观税负。如前所述, 虽然我国单纯宏观税负只有19%,但如果加上社会保险费因素、非税收收入、没有纳入预算的其他收入，我国的综合宏观税负水平几乎已经达到发达国家水平，综合宏观税负显然偏重。根据我国现阶段经济发展水平，我国的综合宏观税负控制在25%左右为宜。这是考虑了处于我国经济、社会转型特殊时期的特殊需要，否则还应降低。降低税负既是经济稳定增长的需要，也是社会和谐发展的要求。虽然目前我国经济增长达到9%以上，似乎有点偏热，但股市所反映的情况、微观经济运行状况似乎是另一种情形。正如诸多专家所言，我国经济是结构性过热，总体并不过热。因此，政府的宏观调控只需运用特殊手段盯住过热行业，在税收收入水平的持续上升的背景下，税收的总量调控还是应当以减负为手段刺激经济增长。权威部门论证过，我国经济每增长1个百分点，带来新的就业岗位为100万个左右。我国现阶段面临巨大的就业压力，每增加一个就业机会，就会缓解一分社会压力。从这意义上讲，我国经济每增长1个百分点，就为和谐社会建设奠定了坚实的基础。目前，一些发达国家出现的经济衰退现象，与税收负担的持续上升不无关系。有些国家已经认识到这一点，如日本正在采取措施降低总体税收负担水平，OECD国家也将降低税收负担总水平作为下一步深化税制改革的重要目标。我认为，我国降低宏观税负的着眼点应主要放在增值税、营业税、企业所得税上，通过降低这些税种的税率实现宏观税负的降低，以实现刺激经济增长、扩大就业的目标。

　　2. 做“优”增值税。从税收收入构成可见，我国现行税制结构的缺陷主要体现为流转税太大，其中特别是增值税“一税独大”、“大税不优”给社会经济生活、税制结构的完善、征收管理和带来许多负面影响。增值税自诞生之日起就备受关注。目前世界上仍有美国、日本、澳大利亚、加拿大等发达国家将增值税拒之门外，其原因是值得深思的：管理成本太高，虚报税收抵扣额与伪造发票的潜在漏洞十分严重；
自我监控机制被过分夸大，偷逃税的动机与零售环节的销售税一样大；
纳税人的纳税成本高；
具有累退性；
会成为政府的“造钱机”，引起通货膨胀等等。这些国家所预料到的问题在我国几乎都变为现实。特别是我国是一个经济发展很不平衡、公民税收意识不强的大国，如果把增值税比喻为一块平整的“板”，要实现其与我国经济发展不平衡这一税收环境的平稳结合，必然是这块“板”越小就越容易。客观现实是我国增值税这块“板”很大，根本没有办法把它“放平”。在实现生活中反映出来的是:扭曲增值税机制、形成增值税征管漏洞、在增值税挡不住的诱惑下“前仆后继”严重犯罪、增值税形象低下----有人称增值税为“恶税”（新中国只有因增值税犯罪被判死刑且为数不少）。我国增值税转型的改革已经在东北地区启动，如果不能实现增值税的优化，并在扩大征收范围中进一步放大增值税，其后果将很不乐观----增值税制度及整个税制结构的缺陷将进一步放大，围绕增值税的犯罪将进一步猖獗，税收环境将进一步背离和谐社会理念的要求。做“优”增值税主要是在转型的同时，适当降低税率和实现彻底抵扣，削弱增值税的增长机制，在增值税收入总量低速增长的过程中逐步降低其占税收收入总量的比重。同时运用现代信息工程为增值税的运行保驾护航。这样，就能为其它税种的发展腾出空间，逐步实现我国税制结构的优化，为和谐社会建设创造良好的税收环境。

　　3.做强个人所得税。在我国现阶段，个人所得税的主要功能是对个人收入分配实施再调节，从而直接关系到社会公平与和谐社会建设。近年来，我国在城乡居民收入总量迅速增加、人均收入和生活水平大幅提高的同时，个人收入差距明显扩大，社会成员贫富悬殊矛盾日益尖锐，处于高位状态的基尼系数已经从理论上明示了这一点；
而现实生活中的所见所闻不能不让我们对以失业工人、失地农民为主体的贫困人口和弱势群体的生活境况强烈关注，不得不对其背后所潜伏的社会不稳定因素担忧。鉴于此，在政府履行的公平分配职能，通过财政渠道增加对低收入者和贫困人口的转移支付的同时，做强个人所得税，调节社会成员收入分配是一个非常重要的手段。(点击此处阅读下一页)

　　从1980年我国出台个人所得税、1986年出台个人收入调节税、1994年整合个人所得税，至今已经25年了。25年中的前15年，个人所得税收入增长缓慢，到1994年才达到72.48亿元，占税收总额1.6％的比重；
25年中的后10年，个人所得税的增长逐年加速，2004年已经达到1737.05亿元，占税收总额的比重上升为6.75％。从收入规模上看，目前个人所得税已成为中国第四大税种，是同期增长最快的税种。但权威机构公布的我国个人收入水平状况以及调查所揭露高收入人群的纳税状况表明，个人所得税又是流失最严重的税种，其功能大打折扣，是我国最软弱的税种。

　　制约我国个人所得税强化的原因主要有三个方面：一是治税思想的偏差，造成个人所得税制背离实际而形成漏洞。在我国个人收入水平普遍较低且高低悬殊的现状下，力图实现普遍纳税目标是不现实的。而为实现普遍纳税目标采取分类个人所得税税制模式，不但有违税收公平原则，而且刺激低收入者的税收抵触情绪，恶化税收人文环境，增加征管难度和成本，得不偿失。二是初次分配制度不规范，特别是相当部分人的巨额收入来源与初次分配秩序混乱和腐败行为有关，加之个人信用体系没有建立，对高收入者不能实施有效监控。三是受税制和初分配环境的制约，税收征管手段落后，效率低下。鉴于此，做强个人所得税可以从以下几个方面入手：

　　首先，完善个人所得税，建立符合我国现实的个人所得税法。在立法思想上应当根据我国家庭成员组成情况、个人收入水平及其分配现状，以三口之家的“小康”生活水准为基准设计分项扣除额或生计扣除额，将个人所得税的调控对象主要锁定为高收入行业和高收入人群。具体地说，个人所得税的扣除标准----无论是分项扣除额还是生计扣除额，都应综合考虑不同地区纳税人的小康生活水平、赡养人口的多少，子女的教育支出，家庭成员的医疗、保险等支出等等分别制定。

　　其次，超额累进税率的设计应当在低税率段实行“缓进式”，以配合小康目标的实现和培育“中产阶层”；
在高税率段实行“激进式”，以加大对高收入者的调节力度。

　　其三，实行综合与分类相结合、以综合个人所得税制为主的模式。由于高收入人群的偷逃税成本很高，对其实行“生计扣除法、自行申报纳税”的综合个人所得税制模式为主，“源泉扣缴、定额扣除”的分类个人所得税制模式为辅；
一般收入人群则以“源泉扣缴、定额扣除”的分类个人所得税制模式为主。在实施中应当积极鼓励和引导纳税人自行申报纳税，促使我国个人所得税向综合所得税制模式靠近。

　　其四，建立重点纳税人纳税档案及编码制度和扣缴义务人的扣缴档案，强化跟踪管理，增强纳税人和扣缴义务人的法律意识；
建立专门的个人所得税稽查队伍，通过严格追究偷逃税者的法律责任，强化警示教育。

　　其五，通过公司治理、市场秩序的规范、健全反腐机制和加大惩治腐败力度，尽快提高个人收入的合法化程度；
通过完善信用制度、提升和完善储蓄存款实名制度、各银行间和各地区之间的联网，强化银行“社会簿记”功能，尽可能实现个人收入透明化。

　　其六，坚持不懈地以“依法诚信纳税，共建和谐社会”为主题，深入持久地开展个人所得税法宣传，不断提升税收环境。此外，配合个人所得税的改革，调整消费税，扩大其征收范围，增加征管环节，以及健全财产税体系，使税收调控全面覆盖个人收入的取得、个人收入的消费、个人财富的积累领域。

　　目前我国个人所得税的偷逃主要发生在高收入行业和人群，通过将调控对象主要锁定为高收入行业和高收入人群为导向的个人所得税强化，可以肯定，个人所得税收入只会增加不会减少。更为重要的是由此我国个人所得税进入规范化发展通道，真正担负起调节个人收入分配、缓解社会矛盾、优化税收环境、促进和谐社会建设的重任。

　　作者：叶子荣（1956～）,经济学博士,西南交通大学经济管理学院教授,博士生导师,中国财政学会理事。

　　 冯 莉（1963～）, 西南交通大学经济管理学院博士研究生，四川大学经济学院副教授

　　主要参考资料：

　　1. 金人庆 谢旭人 十届全国人大三次会议记者招待会详解财税热点 经济日报2005年3月10日

　　2.高培勇 税收高速增长搅动了中国经济发展格局 中华工商时报 2005年1月18日

　　3.黄格斯 建设和谐社会加强税收调节 证券时报 2005年3月11日

　　4. 安体富 王海勇 促进我国社会协调发展的税收政策取向 中国税务报 　　　2005年3月23日

　　5.叶子荣 增值税切块过大的忧思 四川财政 1997年第10期

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