张勤：论地方政府在构建和谐社会中的主导作用

　　[摘要]构建和谐社会是一个长期的、逐渐的过程。和谐社会是一个以人为本的社会。地方政府作为构建和谐社会的主体，承担着更为繁重的任务。构建社会主义和谐社会，地方政府必须调动一切积极因素，增强全社会的创造活力；
发挥引导、协调和支持的作用，广泛调动社会各方面的积极性，调整好各方面的利益关系，维护和实现社会公平；
营造良好的社会氛围，形成和谐相处的人际环境；
加强社会建设和管理，切实维护社会稳定。必须深化各项改革，形成一个促进地区经济社会协调发展的体制机制，为构建社会主义和谐社会提供有力的体制保障。

　　[关键词] 和谐社会 地方政府 主导作用

　　党的十六届四中通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了建设和谐社会的思想，指明了中国社会发展和建设的方向。建设和谐社会是我们时代发展的要求，也是时代发展的必然，它需要我们从更深的层次去研究和把握。《决定》指出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。”《决定》还指出：“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力。”建设和谐社会要从各个方面入手。自从中央提出“构建和谐社会”后，各级地方政府已纷纷从自身实际出发，践行这一新理念。

　　一、构建和谐社会是地方政府面临的一项紧迫而艰巨的课题

　　和谐首先是公平与公正。和谐意味着社会成员之间的友好相处和和平共处，它的基础就是公平与公正，包括文化公平、经济公平、政治平等和社会公正。如何实现建设和谐社会？和谐社会的标准是什么？根据国际经验和我国当前发展的实际，我认为和谐社会的目标是实现国家总体发展的协调性和可持续性，而公平和公正应当成为是否实现和谐社会目标的评判标准。建设和谐社会就是能够使全体社会成员能够共同分享经济增长成果，实现社会公平，和平相处，友好相邻。首先，公平是一个价值判断。在国际上，公平（Equity）可以通过不同的变量来进行判断，包括收入（Incomes）、财富（Wealth）、公用设施（Utilities）、资源和基本物品（Resources and primary goods）、自由（Liberties）、权力（Rights）、生活质量（Qualities if life）、能力(Capabilities)，等等。平等具有时空特征，这也可以解释为什么存在中国地区差异、城乡差异。人们生活于不同的自然环境和社会环境，有的自然环境和社会环境优于其它环境，这也就造成了人类社会发展的多样性。不同的社会和社区提供不同的机会。还有，个人自身的能力也非常重要，如性别、年龄、身体状况和心理能力，等等，也是人们在相同的自然和社会环境下表现不同，造成不平等。

　　其次，必须高度重视公平在社会发展中的重要地位和作用。社会公平是衡量社会全面进步的重要尺度，维护和实现社会公平，涉及到社会生活的各个领域，关系到最广大人民的根本利益。分配的公平属于生产关系领域的问题，权利平等和司法公正主要属于上层建筑领域的问题。历史唯物主义认为，生产关系与上层建筑适应生产力发展的要求就能促进生产力的发展，反之，就会阻碍生产力的发展。因此，一个社会的公平状况如何对生产力的发展具有巨大的反作用。当然，社会公平又具有其相对独立的价值，它是社会广大成员普遍能够接受的价值目标，能够为整合社会各种力量提供强大的道义动力，是一个政权具有合理性和合法性的重要体现。因此，地方政府一定要把促进社会公平作为制定各项政策、开展各项工作的一个重要指导原则。这是坚持立党为公，执政为民的必然要求。

　　再次，地方政府要树立科学的公平观，切实促进社会公平与正义，正确处理效率与公平的关系。改革开放以来，我们把“效率优先，兼顾公平”作为我们在分配领域中的基本方针，对促进我国的经济发展起到了重要作用。但现在看，这样一个口号对公平的重视存在明显不足。“兼顾”给人一种“顾得上就顾，顾不上就不顾”、“可以顾也可以不顾”的感觉，因此，对“效率优先，兼顾公平”的提法进行反思，是很有必要的。但对那种认为我国社会之所以出现不公的现象，与坚持“效率优先，兼顾公平”有着直接关系，进而主张把“效率优先，兼顾公平”颠倒过来，主张把公平摆到最重要地位的观点，却不免又失之片面。社会公平决不是也不应该牺牲市场中的效率原则，更不能改变20多年的市场取向改革的方向。但同时，政府过多承担经济职能的现象则应当发生根本的改变。这意味着要建立一个具有超越性的、以公共服务为基本职能的政府。也就是说，地方政府在坚持以经济建设为中心的同时，要将促进社会公平作为自己的一项基本职能。

　　最后，社会发展相对滞后，公共资源分布不均衡，构建和谐社会问题较多，任务紧迫。经过20多年的改革开放，我国的经济高速发展，ＧＤＰ总量增长了10倍，平均发展速度为9．4％，是世界上发展速度最快的国家之一。这是世界经济史上的一个奇迹。但与此同时，我国的社会发展相对滞后，这种滞后在2003非典考验中暴露得更加充分。城乡差距、地区差距仍在扩大，分配不公矛盾凸显。有学者分析，从城乡收入来看差距不断拉大，城镇居民人均可支配收入占农村居民人均纯收入的比例，1984年为1.71：1，2003年达到了3.23：1。如果仅考虑货币收入，剔除农民收入中的实物部分，目前城乡收入差距将扩大为4倍多。如果考虑到城市社会福利、社会保障、基础设施等因素的差异，城乡实际收入差距将进一步扩大到6倍左右。从地区差距来看，尽管相继实施了西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等战略，但是东中西部的相对差距仍呈扩大趋势。目前收入差距拉大的问题，是前进中存在的问题，但是如果不能够予以正确解决，也会危及稳定。比如社会群体之间收入差距拉大。社会财富呈现向少数人转移的态势。一方面因经济迅速发展而产生了极端的富裕阶层,一方面贫富差距拉大,而且价值观也越来越多样化。随着工业化和城市化步伐加快，农村大量富余劳动力向非农领域转移，未来几年人口总量仍将保持增长，劳动就业压力越来越大。农村贫困人口、城镇下岗失业人员和贫困居民等社会困难群体的问题急待解决，人口、资源、环境压力进一步加大。在政治方面，完善社会主义市场经济的立法工作还跟不上社会主义市场经济现实发展的要求，有的地方立法还在一定程度上存在着片面反映部门利益的不正常现象。在执法上，有法不依、执法不严的问题还有待于解决。一些领导干部以言代法、以权代法的现象还仍然存在。在决策中缺乏科学化、民主化程序，不深入调查研究，不广泛听取意见，不经专家论证，决策随意性比较大。有的地方群众对干部腐败、渎职的不满情绪增大。地方政府同农民的冲突也时有发生。这些问题如不能尽快解决，将严重影响社会主义和谐社会的发展。　

　　二、地方政府转型是调整社会利益关系，促进和谐社会的关键

　　构建社会主义和谐社会，是从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面出发提出的一项重大任务。构建和谐社会是一个长期的、逐渐的过程。和谐社会是一个以人为本的社会。一切活动的根本目的，都是为了人的生存、享受和发展。和谐社会就是一个政通人和、经济繁荣、人民安居乐业、社会福利不断提高的社会。建设和谐社会是一种行动，建设和谐社会必须要有主体，就是由谁来建设和谐社会的问题。建设和谐社会必须建立由政府、社区居民、私营部门以及非政府部门共同实施的机制。但政府作为构建和谐社会的主体，承担着更为繁重的任务。

　　当前我国正处在从计划经济向市场经济转变之中，计划经济的弊端仍然没有完全消失，市场经济还不成熟、不完善，仍未形成有序的运作机制，社会上还存在着不少矛盾和不稳定因素。部分社会成员收入差距过大、三农问题日益突出、土地流失相当严重、就业压力巨大、社会保障不普遍，这都是十分现实的难题影响是社会稳定的重要因素，政府在对于科学发展观的接受、对于自身与其周围环境关系的重新界定和对于社会各类因素深入理解的基础之上，必须理顺各方面的关系，维护社会经济的有序发展。目前我国社会经济已发展到关键时刻。改革开放以来，我国经济迅速发展，现在已达到人均GDP1000美元。从国际经验看，人均GDP从1000美元到3000美元阶段，是社会经济激烈变动时期。从国内看，城市化迅速发展，收入差距不断扩大，社会矛盾复杂；
从国际看，由于工资成本提高而竞争力降低。这个时期各种关系如果处理得当，经济就会顺利发展；
如果处理不当，就会出现社会动荡、资源浪费、生态失衡、经济徘徊。我们构建和谐社会，就是要统筹和理顺各方面关系，维护经济持续快速发展。

　　在重视发展教育，尤其是要保障义务教育上地方政府责任重大。中央政府已决定到2007年全国592个贫困县的贫困家庭学生义务教育阶段，实行“两免一补”，要把大得人心的政策实施好要靠地方政府的推动。在理顺分配关系上，提高低收入者的收入水平，扩大中等收入者的比重。为了避免两极分化、激化社会矛盾，必须逐步缩小收入和生活差距。要在不降低高收入者收入水平的同时，提高低收入者的收入水平。这里关键也要靠地方政府的推动，扶贫帮困是政府义不容辞的责任。要加大扶贫力度，加大扶贫的财政投入，切实改善贫困家庭的状况。同时，要提高中等收入阶层的比重，逐渐使中等收入阶层占人口的大多数，这对构建和谐社会意义重大。和谐社会还表现为法制逐步健全、社会管理规范有序。和谐社会是法治社会，地方政府要切实履行依法治国，构建和谐社会的法律体制。要按照宪法关于保护合法私有财产的精神，毫不动摇地支持、鼓励和引导非公有制经济的发展，给予非公有制经济以国民待遇；
团结一切可以团结的力量，共同为构建和谐社会作出贡献。形成市场竞争有序、管理严格、行为规范。地方政府在这方面还有很多工作要做。

　　构建社会主义和谐社会，地方政府必须调动一切积极因素，增强全社会的创造活力；
发挥引导、协调和支持的作用，广泛调动社会各方面的积极性，调整好各方面的利益关系，维护和实现社会公平；
营造良好的社会氛围，形成和谐相处的人际环境；
加强社会建设和管理，切实维护社会稳定。随着市场经济发展，我国原有的利益格局发生了深刻的变化，出现了新的社会阶层和日益多样化的利益体系，从而使社会关系更为复杂。要认真考虑和兼顾不同社会阶层的利益。当前关键是应处理好以下几个关系：

　　民主政治建设与经济发展的关系。社会的发展首先决定于经济的发展，经济的发展必定推动整个社会的发展。市场经济的发展极大地提高了广大人民群众的生活水平，提升了我国的综合国力。因此，要构建社会主义和谐社会，就必须加强社会主义民主政治建设，通过创新制度来根除腐败。

　　公平与效率的关系。目前我国的贫富差距有扩大的趋势，这是地方政府必须面对解决的重大课题。维护和实现社会公平是我们党立党为公、执政为民的本质要求，离开了社会公平，我们党就会失去执政的依据，就谈不上建设社会主义。因此，从法律、制度、政策上努力营造公平的社会环境，进一步增强全社会的创造活力。构建和谐社会，要正确处理公平与效率的关系，初次分配注重效率，再分配注重公平；
这些年来，国家财政用于社会福利和社会保障的资金比重较小，大量的资金用在政府直接投资、改善投资环境和行政支出上。据统计1990－2001年间，我国行政管理费用年均增速为29.2％，12年间增长了7.3倍。在90年代末，全国有350万辆公务车，一年耗费3000亿人民币。而在2001年，用于低保的费用只有100亿元，失业保险额只有190亿元。因此，建立市场经济条件下的利益均衡机制首先是要改善国家的再分配。在最近的两年中，国家再分配有向农村和城市弱势群体倾斜的迹象，但力度仍然有限。在经济生活中把效率放在第一位，在社会生活领域把公平放在第一位。市场经济不会自发带来社会公平，政府干预是维护和实现社会公平的基本手段。在实践中要积极创造既有利于生产力发展，又有利于实现人的全面发展的体制和机制，让经济增长和社会发展的成果惠及社会全体成员。

　　发展与稳定的关系。人类社会发展的历史表明，经济的持续高增长期，往往也是社会矛盾的高发期。我国长达20多年的经济持续高速增长，不仅使原来的社会阶层结构发生变化，而且使各种深层次社会矛盾逐渐显露，原来相对稳定的社会格局发生了巨大变革。(点击此处阅读下一页)

　　应当看到，我们原来的稳定是建立在贫穷与落后基础上，而旧格局的逐步解体会带来新的不平衡因素，这是经济社会发展的必然。社会稳定的基础是人心稳定，人心稳定的基础是人民生活水平的不断提高，而人民生活水平的提高则必须依赖生产的发展和物质的丰富。因此，地方政府要正确处理改革、发展、稳定的关系。

　　政府与社会的关系。建设和谐社会更需强调处理好政府和社会的关系，地方政府要围绕如何进一步转变职能，建立法治政府是依法执政的内在要求，是行政体制改革的一个基本方向。实行依法管理，最大限度地提高行政效率、降低行政成本，做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。政府、市场和社会组织三者之间是互补、互动的关系，是优势互补、良性互动的关系。从治理国家来讲，政府是主导；
从管理社会来讲，社会组织是主力。政府应当大力扶持社会组织，社会组织是政府与人民群众之间的桥梁和纽带。如何正确处理政府与社会关系，已成为检验各级党委和政府执政能力的一项重要标准。必须认真考虑和兼顾不同社会阶层的利益。这是因为社会不同阶层、不同群众之间既存在着共同利益，又有着各自特殊的具体利益要求。为此，要调动一切积极因素，增强全社会的创造活力。　

　　三、地方政府要深化改革，以科学发展观为指导，为构建和谐社会提供体制保障

　　地方政府要进一步完善公共管理职能，破除传统观念和思维定势，鲜明地确立在社会公共服务中的责无旁贷供给者的理念，以工作效率、服务质量、公共责任和社会公众的满意度作为公共政绩效果的评价指标。要从根本上解决这些问题，必须深化各项改革，形成一个促进地区经济社会协调发展的体制机制，为构建社会主义和谐社会提供有力的体制保障。

　　第一，要转变政府职能，完善制度建设。从现阶段的实际出发，逐步制定和形成不同层次的、系统配套的法律法规体系。通过建章立制，为政府自身行为、社会活动和公共事业的发展提供科学的规则，为公共管理的社会化和公共服务的市场化提供制度安排。在制度的保证之下，应重点提高政府自身提供公共服务的能力和政府引导管理其他组织提供公共服务的能力。一是要强化公共服务能力，健全公共服务体系，理顺中央与地方的财权和事权，加强教育、文化、公共卫生等基础设施建设，增强公共服务质量。二是不断提高社会管理水平的能力，完善人口和就业管理，加强社区管理，改进社会管理方式，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力。三是要加强和改善宏观调控的能力，搞好市场监督和管理，减少和规范行政审批。强化政府对社会秩序特别是市场秩序的监管功能，提高政府约束自身、规范社会和打击不法行为的力度，加强规划制定、政策协调和信息服务。四是加强政府部门的专业化建设，依法行政，科学行政，提高行政效率。五是加快推进决策的科学化、民主化和公开化，提高社会政策制定水平。建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制，建立多种形式的决策咨询制度和信息支持系统。六是改革事业单位管理体制。实行政事分开，这是地方政府改革的一项重要任务。要以推进经营性事业单位改革和机关后勤服务社会化为突破口，加快事业单位体制改革步伐。

　　第二，建立统筹地区城乡发展的体制机制，逐步打破城乡分割的体制，地方政府的定位要建立在有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制上来。社会结构是社会和谐的保证，因此，不断完善社会结构便是社会持久和谐的有力保证。长期以来，中国的社会结构存在两种独立体系，一个是由市民组成的城市社会，另一个则是由农民构成的农村社会，而判断处于哪种结构的依据在于持有户口的类别。这种二元社会结构以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度在内的一系列社会制度体系。这种不合理的分布，从根本上影响着阶层间的协调和社会结构的和谐发展。随着城市化进程的推进，部分处于城市边缘地带的农村、村逐步被划入城市市区管理，农民变身市民。如果城市不能为他们创造就业岗位，他们就会变成城市贫民，这种情况应引起警惕。扩大就业应成为重中之重，据有关部门估算，在宏观经济运行三大指标中，2004年就业指标最不理想，城镇真实的人口失业率从2003年的10.99%上升到了11.45%。因此地方政府应把调控的重点放在创造更多的就业岗位。创造就业岗位的内容不仅包括为城镇居民创造就业岗位，也应当包括农村劳动力安置。这不仅要完善农村土地制度，实行最严格的耕地保护制度，健全农业社会化服务、农产品市场和农业的支持保护体系，深化农村税费改革，还要努力改善农村富余劳动力转移就业的环境。比如，取消农民进城就业的限制性规定；
逐步统一城乡劳动者平等就业的制度；
深化户籍制度改革，完善流动人口管理，引导农村富余劳动力平稳有序转移；
加快城镇化进程等等。

　　第三，推动建立统筹区域协调发展的体制机制。地方政府要不断地发挥各自地区的优势和积极性，逐步扭转地区差距扩大的趋势，实现共同发展。促进区域经济协调互动，优势互补，实现各地区共同发展。实施西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。要积极发挥市场机制在区域发展中的重要作用，充分发挥各地区的比较优势，根据全国统一大市场的要求，地方政府应结合本地经济特色，加强地区之间的经济协作，促进产业在地区之间合理转移。各地区要积极发挥其有市场竞争力和比较优势的产业，逐步形成以市场为纽带、以当地经济为依托、互利互补的发展局面。加快欠发达地区改革开放的步伐和增加对这些地区的财政转移支付等。

　　第四，推动建立统筹地区经济社会发展的体制机制。地方政府要按照中央的统筹方略，结合本地的实情，从根本上解决社会发展滞后于经济发展的问题。构建现代国民教育体系和终身教育体系。在保障基础教育的同时，要不断提高高层次人才的培养能力，加快培育高水平专业技术教育体系。要加强基础研究和高技术研究，普及科学知识，弘扬科学精神。进一步改革公共卫生管理体制，提高地区公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件的应急能力。尽快建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系。注重改善农村医疗卫生条件。深化文化体制改革，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。建立健全社会保障体系，逐步理顺收入分配关系,最大程度地降低社会风险。

　　第五，建立统筹地区人与自然和谐发展的体制机制。全面协调可持续发展战略是地方政府的长远目标，也是调整人与自然关系的必然选择。在发展中优化经济布局，调整产业结构，转变增长方式，是统筹人与自然和谐发展的主要手段。要切实改变区域产业结构趋同现象，形成各具特色、整体协调的产业布局。要不断创新和大力发展节材、节能、节水、节地、环境友好的高新技术，大力发展绿色制造业、服务业和环保产业，逐步形成环境友好的产业结构，推动发展模式从资源依赖和投资驱动为主向资源集约和创新驱动的模式转变。要创建环境资源市场，有效降低治理成本。要积极拓展利用全球资源的空间，有效缓解地区经济社会发展与人口资源环境的矛盾。

　　第六、继续深化企业改革，完善国有资产监督管理体制，形成内外贸一体化的管理机制。加快建立健全现代企业制度，积极推进国有经济布局和结构调整，防止国有资产流失。积极鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，不断提高非公有制经济的产业层次和企业素质。把国际市场与国内市场尤其是本地市场更加紧密地结合起来，加快培育一批内外贸一体化的市场主体，建立统一开放竞争有序的大市场。建立统筹国内发展和对外开放的体制机制。为经济快速稳定发展创造一个良好的宏观环境。

　　第七、建立解决群众反映的问题和处理突发事件的机制，提高解决问题的能力。各项改革的不断深入，使许多社会深层次矛盾逐步显露出来，如土地征用、城市拆迁、国企改革、农村劳动力进城务工等项工作引发的群众信访不断攀升，特别是企业改制和农村“一免两补”两大热点引发信访量大幅度上升。正是在这种背景下，依法及时合理地处理群众反映的问题，切实维护群众的合法权益，已成为地方政府建立稳定、有序、和谐的社会秩序的一项重要政治任务。如何倾听群众呼声，做深、做细、做实群众工作，这是凝聚人心、理顺情绪、化解矛盾的重要途径；
因此地方政府在建立重大决策的群众听证会制度，疏通广大群众和社会各阶层表达意愿、意见、要求的渠道；
应综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题；
加强部门之间、地方之间的沟通与联系，搞好配合与协作。

　　地方政府能否维护社会的稳定和谐，能否构建起和谐社会，非常关键的一点就是是否有果断处理突发事件的能力（政治学上被称为危机管理能力），是否建立了一套有效的社会稳定机制。一段时间以来，由各种社会矛盾引发的群体性事件不仅数量增加、规模扩大，而且有的群体性事件组织化倾向明显。这些问题的存在已经严重影响了社会的安定，如果让那些群众关注的突发事件不断地发生，不仅会严重降低党和政府的威信，也会给群众和社会造成难以弥补的损失。进一步提高地方政府处理突发能力，及时、有效地处理各种应急事件，是构建和谐社会必须解决的重要课题。既要依法维护群众的正当权益，又要坚决维护社会稳定。因此地方政府要建立健全处理群体性事件的协调机制，加强协作配合，形成化解矛盾的合力。

　　主要参考文献：

　　[1]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定，人民日报 [N].2004年9月26日。

　　[2] 李君如主编.社会主义和谐社会论.[M].人民出版社出版。

　　[3] 朱菲娜.调整好城乡关系，构建和谐社会之关键. 中国经济时报[N]2005年3月9日。

　　[4] 《人民日报》评论员文章.努力构建社会主义和谐社会——六论贯彻落实中央经济工作会议精神[N]2004年12月26日 第1版。

　　[5]邓伟志.如何构建一个和谐社会.文汇报[N]2005年2月22日。

　　[6]张勤.提高执政能力与推进政府公共服务创新.重庆社会科学[J]2005年第2期。

　　[作者简介] 张 勤，男，甘肃行政学院公共管理研究所所长，教授，中国行政管理学会理事、甘肃省人民政府行政审批改革制度评审专家，甘肃省行政管理学会秘书长；
（政治学研究网）

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