陆一：用政府治理和公共治理来恢复社会公信力

　　2004年12月，OECD在其网站上公布了一个新的公司治理指引——《OECD国有企业公司治理指引（草案）》。春节前后，我花了许多业余时间将这个文件逐字逐句翻译成中文，在翻译过程中感慨良多。

　　2004年底、2005年初，中国证券市场成了现今中国口水最多的是非之地。政府用心良苦、辗转反侧、掏尽了肺腑，但仍然里外不落个好，不仅市场不见好起色、股民也不给好脸色。政府想尽办法给市场政策、给市场趋动资金、给市场密集利好；
但市场上关注的是股权分置、国有股流通、券商的成批倒下、股民利益的长期伤害惨重；
建言者谈论的是证券产品创新、资本市场外包、本土市场窒息……

　　落实“国九条”成了争相推赶各类资金和机构入世、成了争相推出新的市场产品上市、成了争相提出各种成熟不成熟的规章制度、成了争相发表意见建议观点积怨……等等这一切的最最时髦的金字招牌。南腔北调、南辕北撤、南桔北枳、南来北往……说不到一块去、做不到点子上、联不起各自的企盼。

　　为什么中国证券市场的参与者、组成者会在共同磕磕碰碰维持了这个市场十几年以后，会在预期上、认识上和行动上，出现这样紊乱的“布朗运动”？ 有一句西方俗语：足球场是一个社会特征的最好反映。

　　在近十几年的中国，可以套用这句俗语来不尽恰当地概括：中国证券市场是当今中国社会特征的最好反映。——最可笑的是，不管足球城还是证券市场，在2004年底、2005年初，都成了中国口水泛滥的是非之地。“利益冲突、权力寻租、行政干预、无视和损害最基本观众（股民大众）的利益、不保障也不补偿对投资人所造成的损害……”种种的现象，如出一辙。

　　证券市场，按照学术化的语言来定义，就是寄托信用的金融衍生产品市场。现在的中国证券市场所存在的根本问题，说一千道一万，其实并不完全是股权分置的问题、也不完全是产品创新的问题、更不是保险（社保、QFII、年金）资金入市的问题……它是一个长期没有预期、信用寄托失常的问题。政府和国家公信力被政府本身、以及政府行政监管部门长期预支、透支，所产生的社会信用空洞化结果；
从社会层面上讲，也是民众信用寄托失衡，民有资本所信失当、所托非人，而产生的国家失信于民的背离状况。

　　政府和国家公信力的下降，是证券市场诸多问题表象背后的深层原因之一。

　　有人说：政府治理是纲、公司治理是目，纲举才能目张。所言极是。

　　在证券界，证券监管部门对上市公司治理问题要求十分严格，但是对人对己却不是一个标准。所谓公司治理，最核心的就是两条：一是权力要有制衡和监督；
二是充分完全的信息披露和透明度。

　　在《OECD国有企业治理指引（草案）》中关于政府部门，用了这样几个单词：“state body, Ministry or administration”。在这个语境里，这三个单词分别可以定义为“政府（或国家）机关、政府部门（但一般用于和市场没有直接关联、没有直接行政监管权力的部门）和政府行政监管部门（与市场有关联、可能产生利益相关）。

　　我们从改革一开始起就嘈嘈着要政府退出市场、要政府维持公共利益，但改革二十多年以后，可以很清楚地看到“由于国家机构的规模、行政监管部门的惯例和传统，从而导致产生一个新的过分强大的官僚层”（《OECD国有企业治理指引（草案）》注释第42条），这样一个行政官僚层，不管他们是传统的管理部门还是新的经济增长点的监管部门，又由于他们掌控着政府行政监管职能、和市场能够高度关联甚至产生利益相关，所以就可以长期采用“合法的行政干预权”和“规则制定权”来向市场预支国家信用，最终透支政府信用从而造成社会信用失衡。

　　所以时至今日，可以清楚地看出，既然政府行政监管机构可以在经济背景状况没有根本变化的情况下，一年前说股市过热（见1996年12月16日人民日报题为《正确认识当前股票市场》的特约评论员文章）、一年后又说需要一个恢复性的跨世纪行情（见1999年5月19日前后人民日报社论和证监会领导有关言论）；
既然政府行政监管层可以把市场所有的控制手段都收归、垄断在自己手里，把要老百姓掏血汗钱买下的东西的是否值钱的标准都由自己说了算；
既然中国二十多年的改革一直采取没有钱就给政策的习惯做法，在关系到政府公信力的行政监管机构，特别是原来计划经济时代没有的、作为新的经济增长点出现的经济部门的政府行政监管机构，在它们的监管费用来源的制度安排上也貌似公正地采取这种会导致损害政府公信力的做法……那么，要政府彻底退出市场，如果不说是故作天真、那至少是并不十分切合实际的。更为现实的应该是，通过一定的制度安排，让政府、特别是政府行政监管部门接受监管，不仅是他们的权力要受到制约、他们的行为也要受到监督；
不仅要使之受到政府内部不同监察部门的监控，更应该有制度安排使之必须接受外部的、甚至是全社会的监督。要把这视同于政府必须履行的一项重大的公共政策责任或目标。

　　要做到这一条，相辅相成地，就需要让政府、首先是政府行政监管部门采用和他们要求监管对象做到的相同、或更高的信息披露标准。《OECD国有企业治理指引（草案）》中对于非竞争性领域的国有企业、或者是承担着公共社会政策义务的国有企业，要求他们执行比一般国有企业、甚至比私有企业更高的信息披露标准。“因为公众是最终所有者，所以国有企业应该至少像公开交易的企业一样透明。所有的国有企业，无论它具有什么样的法律地位、即使它不上市，也都应该按照最高会计和审计标准进行报告。”国有企业“应该像履行重要的公共政策责任或目标一样，来按照国际上最好的标准披露财务与非财务的信息。”这些要求可以同样引申到政府本身、特别是代表政府直接和市场关联的行政监管部门。他们要求监管对象做到多少，他们自己就应该做到更多。他们更应该“应该像履行重要的公共政策责任或目标一样，来按照国际上最好的标准披露财务与非财务的信息。”

　　《老子》49章曰：“百姓皆属耳目，圣人皆骇之”。如果政府行政监管部门自己首先做到了充分及时的信息披露和透明度的话，政府行政监管部门的权力制衡就做到了一半。

　　政府的功能之一就是防止利益团体剥夺公众利益。如果政府行政监管机构不可避免地因为他们与市场的密切相关而不由自主地表现出利益团体的行为特征，那么，要恢复政府和国家公信力——让政府、特别是政府的行政监管部门“Tie their own hands”（管住自己的双手）、重新代表和维护起公共利益的责任和义务，就应该从政府治理开始做起，从权力的制衡和信息的公开做起。

　　当然，这还仅仅是一个开端，我们这个转型中的社会除了政府治理以外还需要得更多，用OECD所采用的一个词来表达，那就是“Public governance”（公共治理）。用更高的透明度、更强的权力制衡、更公正的利益分布、更和谐的社会形态……来使得公众信有所托、使得社会公信力得以恢复、使得国家信用进入良性循环。

　　如果这样，不知道还有什么市场问题、利益问题不能找到适当的办法来解决！（北京大军经济观察研究中心）

相关热词搜索：治理 公信力 恢复 政府 社会