解读2005《信访条例》

　　随着国务院新的《信访条例》的颁布，如何进行信访改革的讨论暂告一段落，认为新条例充分体现全面保护信访人权利的意见占据了主流。与即将被废止和替代的１９９５年国务院颁布的第一部《信访条例》相比，新的《信访条例》体例和内容有很大的变化。概括地看，这部法规的体例由原来的六章增加为七章，字数由原来全文近３５００字增加到近７０００字。新《信访条例》的基调凸显了“规范”，对信访人合法权益的保护主要是通过规范各级政府机关的信访工作，规范信访活动各方行为，明确信访事项和信访工作职责来体现的。

　　属地管理信访工作的新思路

　　新条例总则中将多年来实行的“分级负责，归口办理”信访工作原则，修改为“属地管理、分级负责”（第四条），强调了信访事项属地管理的优先原则，明确了地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用。信访工作实践中，“归口”的含义一般是指对办理信访事项的责任归属部门或单位的认定，遇到“条”“块”交叉时如何归口办理，容易产生认定困难和矛盾，也为一些地方政府部门间相互推诿责任提供了客观条件，损害了信访人的合法权益。属地管理并不排斥“归口办理”信访事项，就信访工作而言，属地管理的内涵应当更加丰富，即无论是属“条”还是属“块”的信访事项，其所在地的政府都应承担起管理职责，尽快明确办理部门并督促解决。至于属地管理原则究竟是指信访事项的属地管理，还是信访人的属地管理，实践中有可能被误读，笔者认为，综观新条例全文内容，应当理解为对信访事项的属地管理，才有利于及时、有效地化解跨地或越级信访产生的矛盾。

　　畅通信访渠道成为各级政府重要职责

　　原条例第二章“信访人”被新条例第二章“信访渠道”取而代之，意味着国家将畅通信访渠道作为各级政府及其工作部门处理信访事项的重要职责，并力图通过规定各级政府及其部门信访机构的工作方式、工作制度、工作机制等，确保信访渠道的畅通无阻，为信访人信访活动提供便利，及时化解矛盾和纠纷。其中，由信息化带来信访形式的变化，构筑全国信访信息系统将成为畅通信访渠道的重要举措之一。新条例规定，利用现有各级政府政务网络信息系统建立全国信访信息系统，并实现上下级政府互联互通，既有利于信访人查询信访信息，也有利于上级政府信访机构及时了解、指导和督办重要信访事项。

　　此外，新条例还将政府主导之下的社会团体参与信访机制写入第二章，开始重视发挥社会团体如法律援助机构、专业人员、社会志愿者等在解决信访事项中的作用。此前，已有不少地方政府信访机构开始尝试社会参与处理信访的机制，如上海一些城区的居委会代理信访，律师参与政府信访接待并提供咨询等，在拓宽信访渠道的同时也收到一定实效。

　　全面规范信访工作和信访活动

　　新条例第六条第一次明确了县级以上政府信访工作机构的性质和职责范围，即县级以上政府信访机构是本级政府负责信访工作的行政机构，赋予各级政府信访工作机构受理、交办、转送、承办、协调、督查、调研和指导等职权，使得各级政府及其相关部门信访工作的职责更为公开明晰，这与我国新一届政府提出的法治、责任、透明目标相吻合。新条例第七条还规定将信访工作绩效考核纳入公务员考核体系，使各级行政机关及其工作人员在办理信访事项时，切实履行其应当承担的法定职责，保护信访人的合法权益。

　　同时，根据权利义务相一致的原则，新条例规定信访人进行信访活动时也应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序；
取消了原条例中内容较为虚泛和难以操作的奖惩与处罚一章，增加第六章为法律责任，即明确政府部门、信访工作机构和信访活动各方的法律责任，包括依据公务员管理条例、治安管理处罚条例及刑法中的相关条款，追究行政机关及其工作人员违法处理信访事项和信访人违法进行信访行为应当承担的行政和刑事责任。

　　依法行政和理性信访的改革

　　１９９５年颁布的《信访条例》第八条规定：“信访人对下列信访事项，可以向有关行政机关提出：（一）对行政机关及其工作人员的批评、建议和要求；
（二）检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；
（三）控告侵害自己合法权益的行为；
（四）其他信访事项。”从信访工作实践来看，这一条对于信访人可以提出信访事项的范围规定得过于宽泛，难以区分哪些信访事项属于“法律、行政法规对处理程序另有规定”的事项，最后一项兜底条款更易造成信访人对提出信访事项的误解。

　　新的《信访条例》明确规定，信访人针对或不服几类组织及其工作人员（成员）的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。这几类组织及其工作人员（成员）主要是指国家各级行政机关及其工作人员、依法被授权具有管理公共事务的组织及其工作人员、提供公共服务的企事业单位及其工作人员等。信访人针对这些组织或人员的职务行为反映情况、提出建议意见或不服的，属于行政机关信访的受理范围。这既与现行的行政复议、行政诉讼制度相衔接，也与政府在公共管理和服务领域提供服务的定位相一致，具有十分重要的法治意义。将处理、化解民间纠纷等功能从行政机关信访受理范围与信访功能中分离出来，符合我国信访制度渐进改革的总体思路，也是引导信访人依法、理性信访来维护自己合法权益的途径之一。

　　第一部《信访条例》经过１０年的施行已近结束其历史使命，严峻信访形势考验下出台的第二部《信访条例》难以完全革除现行信访制度的诸多弊端，但毕竟朝着法治的方向迈进了一大步。对于即将在今年５月１日起施行的这部新《信访条例》，过多的赞誉与过度的担忧都不可能完全改变中国信访的客观现实，一部好的法规需要付诸实践才能产生预期效果。同时，实现信访法治化需要政府、社会和民众各方的共同努力，惟有过程与时间，才能换来制度变革的更大空间。(半月谈)

　　新《信访条例》今年施行

　　打击报复信访人者将受严惩 不准穿“冤衣”写入草案又删除

　　“保护信访人的合法权益是一个宪法原则，特别是将‘任何组织和个人不得打击报复信访人’从十年前旧《信访条例》中的普通条款提升至总则位置，这是从未有过的，是一大亮点。”

　　新版《信访条例》第六章第四十六条规定：打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。可以预见，这些条款将成为今后信访群众紧握于掌中的一柄维权利剑。

　　据透露，原来新《信访条例》草案中曾有不准信访人穿“冤衣”（写有“冤”字的服装）的规定，后来国务院法制办采纳了于建嵘等有关专家的建议，删除了这一不太妥当的条款。

　　■ 半月谈记者 贺大为 周清印

　　十年前，国务院颁布第一部《信访条例》；
十年后，新版《信访条例》应急亮相。

　　２００５年１月５日，国务院第７６次常务会议审议并原则通过了新的《信访条例》（修正草案）。５天后，总理温家宝签署了中华人民共和国国务院第４３１号令。有心人注意到，这是新年伊始出台的第一部法规。

　　弹指十年间，新版《信访条例》较之旧版《信访条例》出台的背景，已发生了诸多颇费思量的深刻变化──

　　十年间，全国信访数量连续数年一路高涨，几成“信访洪峰”态势；

　　信访警示的社会矛盾日趋突出、尖锐而复杂，一些地方政府部门视若“烫手的山芋”，矛盾焦点向中央聚集；

　　信访之路漫长、崎岖、艰辛，众多信访人视若畏途而又欲罢不能；

　　信“访”不信“法”，信访对司法权威的消解遭到诘问，信访机构的存废和信访制度的改革引发学界和信访界针锋相对的讨论……

　　承载着如此密集的社会矛盾，如此过高的社会期许，这部自５月１日起就要施行的２００５新版《信访条例》，究竟能否给民众一个比较满意的应答？能否有助于纾解“信访结扣”，构建和谐社会？

　　“不得打击报复信访人”被提升到信访总则的突出位置

　　去年１０月１９日，中国社会科学院信息专报刊印的一篇《关于我国信访制度的调查》，上报后受到中央高层的重视。今年元月２１日上午，在中国社会科学院大楼１３３０室，该文的作者于建嵘研究员在刚刚送走多名上访群众后，拨冗接受了半月谈记者的专访。而就在一个星期前，于建嵘研究员应约到中南海北门旁的国务院法制办公室，同主持新《信访条例》修改工作的一位负责人就该条例的修改与宣传交换了意见。

　　“在我看来，新《信访条例》最大的变化，就是突出保护信访人的合法权益，将其确定为信访工作的重要原则。”采访一开始，于建嵘研究员就向半月谈记者开宗明义地强调。“保护信访人的合法权益是一个宪法原则，特别是将‘任何组织和个人不得打击报复信访人’从十年前旧《信访条例》中的普通条款提升至总则位置，这是从未有过的，是一大亮点。”

　　这位有影响的学者在进行过大量社会调查后认为，目前信访成了相当一部分群众在权益受到侵害后，与基层政府抗争的主要手段。申诉、控告本是宪法赋予人民群众的权利，然而，老百姓的这种维权尝试却往往激起一些基层官员的打击报复。

　　于建嵘和他的６人课题组曾于２００４年５月至１０月展开过迄今国内最大规模的针对上访人群的专项调查。对６３２位进京上访农民的调查结果显示，５５．４％的上访者因上访被抄家或没收财物，５３．６％的上访者因上访被一些受干部指使的人打击报复。新版《信访条例》正视了这一现实矛盾的普遍存在，在第六章第四十六条规定：打击报复信访人，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。

　　可以预见，这些条款将成为今后信访群众紧握于掌中的一柄维权利剑。

　　据透露，原来新《信访条例》草案中曾有不准信访人穿“冤衣”（写有“冤”字的服装）的规定，后来国务院法制办采纳了于建嵘等有关专家的建议，删除了这一不太妥当的条款。

　　当然，新版《信访条例》并没有无节制地扩张信访主体的诉求权利，而是在强化中又有规范。新条例针对当前在信访秩序方面存在的突出问题，对围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，堵塞、阻断交通，携带危险物品或者管制器具等六类行为作了禁止性规定，并与刑法等法律作了衔接，规定由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。显然，在一个法治社会，任何权利行使和保护都不能偏离法律航线和理性尺度。

　　强化问责制，将化解信访矛盾下移到基层

　　有两组数据颇令记者深思：２００３年国家信访局受理群众信访量上升１４％，省级只上升０．３％，县级反而下降了２．４％；
中央和国家机关受理群众信访量上升４６％，而省、地、县直属部门增幅较小，有的还是负增长。

　　于建嵘等对６３２位进京上访农民的调查结果显示，他们走访的部门平均在６个以上，最多的达到１８个。其中，国家信访局、全国人大常委会、最高人民法院、中纪委、公安部、最高人民检察院、国土资源部、农业部、民政部成为九大热访部门。

　　信访升级，矛盾焦点向中央聚集，中央机关信访量过大，成为新版《信访条例》起草修改之初就需要着手解决的一大难题。于是，将信访问题解决在基层，解决在一线，解决在萌芽状态，成为加强党的构建和谐社会能力的一大路径。

　　在新《信访条例》总则中，实行多年的“分级负责，归口办理”信访工作原则，被修改为“属地管理、分级负责”，被引申为“谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”。与此同时，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门的一系列职责被强化，半月谈记者注意到，有三个“应当”条目尤为醒目：应当畅通信访渠道；
应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷；
应当建立各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。

　　透过严峻的“信访洪峰”，我们看到的是目前一些地方行政机关或其工作人员违法行政，侵害群众合法权益；
一些机关对发生的信访事项，推诿塞责、敷衍了事、久拖不决。为此，新《信访条例》规定各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格追究有关责任人员的责任，(点击此处阅读下一页)

　　并在一定范围内予以通报；
各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。

　　在该条例第六章第四十条，行政机关超越或者滥用职权，应当作为而不作为等四种情形之一导致信访事项发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分；
构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　于建嵘研究员提醒记者注意，这里的责任主要指向政府及其有关部门，各级政府要依法行政，重视和解决基层问题，不能一推了之，最终把所有矛盾引向信访机构。早在２００３年，时任国家信访局局长周占顺在接受半月谈专访时第一次公开披露“四个８０％”，后为学界和媒体广泛引用：据调查分析，在当时群众信访特别是群众集体访反映的问题中，８０％以上反映的是改革和发展过程中的问题；
８０％以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；
８０％以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；
８０％以上是基层应该解决也可以解决的问题。

　　细读新《信访条例》中这些措辞严厉、饱含问责要义的约束性条目，新一届中央领导集体打造责任政府的力度清晰可鉴。事实上，解决信访突出问题一直在新一届中央领导集体张扬执政为民的视野之中。在胡锦涛总书记的批示下，中央最近建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，２８个部门和单位联袂齐抓。

　　一个负责任的政府，必然也要肩起效能政府的天职。新《信访条例》以提高效能为“牛鼻子”，创新一系列信访工作机制。新机制中有一大亮点特别引人注目，就是第一次要求建立信访信息网络系统。据透露，这是中央领导人亲自提出来的。国家信访工作机构建立全国信访信息系统，县级以上地方人民政府建立或确定本地区的信访信息系统，并与上、下级政府及其部门的信访信息系统实现互联互通。建成后，人民群众在当地提出和查询信访事项就像在省城或者北京提出和查询一样，其方便、高效、透明、便于监督的好处显而易见。

　　信访并非权利救济和保障的独木桥，信“访”更应信“法”

　　“我上访了这么多年，越来越感到好像是条死胡同，还是要靠国家的法律。如果法院公正审判，而且不收老百姓的费，按时处理问题，那还用什么上访啊？”就在接受半月谈记者采访的前两天，于建嵘研究员与来自河南驻马店的进京上访农民刘成进行过一番访谈，这番话就是刘成倾吐出来的，也传达了上访群众的共识和典型心态。

　　 事实上，旧版《信访条例》实施十年来，关于信“访”与信“法”的争议一直未断。不可否认，中国信访制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声，实现社会正义等方面起到很大的权利救济作用。但它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，另一方面又为对一些司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道，运行过程中直接或间接形成一股对司法权威和法治建设的抵消力。中国现行信访制度承载了太多的不合理责任，已感力不从心。

　　正如众多专家呼吁的那样，社会成员的正当参与和权利保障并不只有信访活动一条独木桥可走，信访不可能也不应当“包罗万象”、“包打天下”；
公民权利的保障更多的应通过国家法律的渠道来实现。

　　新版《信访条例》显然在一定程度上认可了这一发展方向。第十四条、第十五条和第二十一条规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访机构不予受理，但应当告知信访人依法向有关机关提出。信访人对各级人大及人大常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向上述机关提出。

　　将一部分本不属于信访功能范围的内容适当剥离出去，为司法预留下合理空间──新版《信访条例》的这一变化可能不太惹人注意，并且也很可能被相当一部分信访群众所不解，但于建嵘研究员强调，“这一点其实意蕴深远，是立法上的一大进步，一个亮点。”

　　这一亮点折射的是“有所为有所不为”的理性思维，和对信访人“道是无情却有情”的深层关怀。作为长期关注信访制度和农村弱势群体的学者，于建嵘研究员认为，“现行信访制度的最大问题是功能错位、越位。信访制度的本质应该是收集和传达民意的制度设计和公民政治参与的重要途径，而一切可以通过法律途径解决的问题，都应该走司法之路。”

　　但现状是，老百姓长期将信访当作“最后的依赖”，很少把司法视为维护社会正义的最后一道防线。在接受于建嵘等人问卷调查的６３２位进京上访农民中，有４０１位在上访前到法院起诉过，其中法院不予立案的占到４２．９％，认为法院不依法判决导致自己败诉的占５４．９％。

　　访谈中，于建嵘对半月谈记者多次强调，信访改革之后，司法领域的改革必须及时跟进。他甚至认为，“尽管推进司法改革同样任重道远，但克服司法腐败，还是要比克服信访造成的危害相对容易得多。与其投入人力、物力扩张信访机构的权力，不如拿这些精力去加强司法。我们最终需要的是法治。”

　　往深层次探究，信“访”不信“法”行为的背后，无疑是传统文化观念和情结的奇怪作用。“寄希望于上级领导，认为政府万能，这实际上是一种传统的‘青天意识’和浓厚的官本位思想。就本质而言，这仍然是人治的思维模式。”

　　更为关键的是，不少领导干部仍然习惯于对具体案件进行批示，而下级官员则习惯于按批示办事。这种以人治为线索，贯穿上级官员、下级官员和老百姓的政治逻辑，形成了内在的循环，进一步加剧了群众对信访的依赖。

　　从这一意义上说，要走出当前的信访迷局，首先要从官员着手，切实贯彻依法行政的法治理念。新《信访条例》公布前，有关负责部门把宣传的重点放在普通群众身上，后来采纳了于建嵘研究员的建议，着重对官员做好《信访条例》的宣传工作。（半月谈杂志社编辑：许小丹 王新亚 黄海燕）

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