陆学艺：走出“城乡分治，一国两策”的困境

　　几年来，我国经济出现了市场疲软，增长速度下降，物价连续下跌，通货紧缩。虽然已经采取了积极的财政政策，降低存款利息，增发职工工资，提高城镇居民收入，以求扩大内需，启动经济，但效果总不显著，原因当然是多方面的。但1997年以来占总人口70％的农民的购买力在逐年下降，农村市场不仅没有开拓，反而在逐年萎缩，使城市和工业的发展失去了基础，这乃是当今经济发展遇到问题的主要症结所在。可以说，我们现在患的是城乡综合症，单就城市论城市，就工业论工业，而且有些措施还损及农村的发展，问题就更难以解决。

　　目前在中国经济社会生活中有两个非良性循环在困扰着我们：一是工农业主要商品普遍过剩，销售困难，市场疲软，使企业投资积极性下降，不再上新的项目，加上银行惜贷，国内总投资减少；
企业不景气，开工率不足，工资性支出减少，一部分企业不得不裁减职工甚至关厂停业，使大量职工下岗，最终导致居民购买力下降，消费减少，出现了生产与消费之间的非良性循环。二是城市经济不景气，商品积压，企业压缩生产，工人下岗，当地政府排斥外地民工回农村，好安排本地下岗者再就业；
同时农业增产不增收，乡镇企业滑坡，外出农民工回流，税负加重，使农村经济陷入困境。农村不景气，农民没有钱购买生产资料和生活用品，购买力下降，农村市场萎缩，农民无钱进城购物消费，又使城市经济不景气更加严重，出现了城乡关系的非良性循环。

　　当然这两个非良性循环是互相联系的，本质也可归纳为一个，就是在经济发展新阶段，出现了农业和工业的生产能力大量过剩，而城乡的投资需求和居民消费需求不足，形成了非良性循环的状况；
这里要强调的是，我国因为长期实行“城乡分治，一国两策”，使农村的剩余劳动力特别多，使农村的资金特别短缺，使城乡的差别特别大，在现阶段，三个农民的消费只抵上一个市民。

　　50年代以后，我国逐步建立了一套城乡分割的二元体制。这一体制的理论基础是所有制的不同：城市以全民所有制为主，农村以集体所有制为主。这一体制的运行，在诸多方面是两套政策：对城市是一套政策，对农村是另一套政策。几十年下来，逐渐固定化，加上有户籍、身份制作划分标准，就形成了“城乡分治，一国两策”的格局。

　　在经济层面，在所有制及其流通一交换、分配、就业、税赋等方面，对城市居民和农民的政策是不同的。例如就业，政府对城市劳动力，在改革前是完全包下来统一分配和安排工作，而对农村劳动力则认为有地种自然就是就业，政府就不作安排；
政府的劳动部门只管城市劳动力的就业，而没有管理和安排农村劳力就业的职能。

　　在社会层面，在教育、医疗、劳动保护、社会保障、养老、福利等方面，对城市居民和农民的政策也是不同的。如教育，同是实行义务教育，城市中小学的教育设施是由政府拨款建设的，而农村的中小学则要乡村筹集资金来建设，所以教育集资成为农民的一大负担。有一阶段，考大中专学校城市居民子弟和农民子弟的录取分数线都不同，城乡居民子弟的录取分数线低，农民子弟的录取分数线高。现在在校的大学生中，城镇居民的子女约占70％，农民子弟约占30％。这同全国总人口中，农民占70％、城市居民占30％的格局正好倒置。

　　“城乡分治，一国两策”是在当时实行集权的计划经济体制下逐步形成的，当时要集中力量进行国家工业化建设，是不得已而为之的，适应当时的短缺经济，前提是牺牲了农民的利益，把农民限制在农村，后果是压抑打击了农民的积极性，使农业生产长期徘徊，“8亿农民搞饭吃，饭还不够吃”，使短缺经济更加短缺，越短缺就越加强“城乡分治，一国两策”的体制，形成恶性循环。

　　改革开放以后，农村率先改革实行家庭承包责任制，解散人民公社，把土地的使用权和经营权还给农民，使农民得到了自主和实惠，调动了农民生产的积极性，促进农业生产大发展，农业连年丰收，粮食等主要农产品已经由长期短缺转变为丰年有余，解决了农产品的供给问题。乡镇企业的发展，改变了农村的经济结构，农民生活有了极大改善。

　　但是近几年，农产品销售不畅，市场疲软，价格下跌，乡镇企业滑坡。虽然1996年以来，农业连年丰收，但农民收入下降，农村市场难以启动。自1996年冬季以后，粮、棉等农产品就出现卖难，价格下降，到1999年夏季以后，不仅是粮棉，几乎所有的主要农产品都出现了销售困难，市场疲软，价格连续下跌，由短缺变为过剩，由卖方市场变为买方市场。农产品价格全面连续大幅度下跌，使农民收入成了问题。农民的年人均纯收入中的粮食收入部分在1999年要比1996年下降300多元。同时棉花也连年降价。1996年农民人均从棉花得到的收入为68.07元，1999年农民从棉花得到的收入人均只有36.68元。当今中国农民的收入结构中，农业收入还是主要来源。1996年，农民人均纯收入中来自农牧业的收入占55%.而在农牧业的收入中，粮棉收入又占绝对多数，特别在中西部地区，粮棉的收入更是主要的收入，有相当多地区，要占农民人均纯收入的60%以上。这三年，粮食棉花的价格下降30-40%，农民的实际收入下降很多。

　　1996-1999年这几年，乡镇企业也不景气。在国内市场竞争的压力下，又受到亚洲金融风暴的冲击，出口下滑，产品销售困难，贷款难度加大，发展相当困难，并出现了吸纳劳力能力减弱，速度回落，效益下降，约40%的乡镇企业处于停产半停产状态。乡镇企业困难，使整个农村经济发展受到阻碍，使农民的经营性收入和工资性收入大量减少。

　　在城里国家机构改革、国有企业改革的同时，城市里大量辞退外地民工，有些城市还制定了不少限制外地民工就业的规定。农民在城里打工越来越困难，许多已在城里工作多年的农民也不得不又返回农村。据有关部门测算，民工最多的年份为1995年，达8000多万人，近几年逐年减少。以平均每个农民工一年在城里净赚2000元计，农村就要减少600多亿元的现金收入。

　　从这几个方面看，农民，特别是以农业收入为主的中西部地区的农民，这三年实际收入不是增加，而是逐年减少。改革以来这样的状况还是第一次。政府从1997年就提出要开拓农村市场，两年过去了，农村市场并没有扩大。据各部门多方调查，最重要的原因就是广大农民没有钱，而不是农民不需要这些商品。

　　农村发展遇到障碍，是农村第二步改革没有能进一步冲破计划经济体制、城乡二元社会束缚的结果，90年代以来，城乡差别扩大，农村问题日益严重。本来农村率先改革，实行家庭承包责任制，解散了人民公社，促进了生产力大发展。与农产品大量增产的同时，大量农业剩余劳动力涌现出来。迫于城乡分隔户口制度的限制，农民创办了乡镇企业，“离土不离乡”。但中国的农民数量巨大，农村实在容纳不了这么多劳动力。到80年代后期，就有大量的农民工进城打工，城市也需要他们，到90年代中期达到高峰，但因户籍制度的限制，他们的职业改变了，农民身份未改。所以，这许多民工有的已在城里工作了十多年，还是农民户口，众多的农民工像候鸟一样，春来冬去，形成了所谓“民工潮”。实质的问题在于，计划经济体制下形成的城乡二元社会结构格局及其户籍制度，至今没有改革。于是出现了这样的怪现象，20年来，我国进行了大规模的工业化建设，经济突飞猛进。要换了别的国家，在工业化高速发展阶段，必然是农民大量进城，农民身份的人大量减少。我国则不然，1978年我国有农业人口79014万人，而到了1998年，农业人口反而增为86868万人。20年增加7854万人，平均每年纯增392.7万人。据国家的统计数字显示，1994-1998年我国城镇人口占全国总人口中的比重只增加了一个多百分点！就工业产值在国民总产值中的比例来说，我国已是工业化国家，而从人口—劳力的比重看，却还是农民为主体的社会，以致于出现了城市化严重滞后于工业化、社会结构与经济结构不协调的城乡失衡局面。这是目前产生很多经济社会问题的重要原因。

　　80年代中期以来，乡（镇）村两级党政机构日益庞大，干部队伍恶性膨胀，权力越来越大，但又没有财政支撑，官多扰民，这是农民负担越减越重，农村社会冲突频发的主要原因。人民公社时期，政社合一，一个公社党委和管委会只有20多个干部，大一点的有30多人。每个大队干部只4-5个人。实行家庭承包制后，解散人民公社，成立乡（镇）政府，大队改为村委会，干部的名称改了，人数并未变。农村实行大包干以后，在大约5-6年的时间里，乡村两级干部（特别是村干部）原来组织集体生产经营的职能没有了，一时无所适从，村干部也多数回家种承包田去了。“土地包到户，还要什么村干部”是这一阶段的写照。上面县（市）的干部下乡，很难找到村干部，农村出现了所谓瘫痪、半瘫痪的问题。但恰恰是这段时间，农民负担是最轻的，农民负担并没有成为农村的社会问题。

　　到了80年代中期以后，再次强调在农村要加强领导，强调要做好农业生产的社会化服务。特别是在1985年取消统购实行合同定购之后，市场粮价猛涨，定购价低于市场价很多，政府通过乡村干部动员农民完成定购任务。农村基层组织、乡村两级干部，又在新的形势下逐步加强，逐步增多。这一段时间，县（市）以上领导的注意力都主要集中到发展工业化，发展城市经济，解决城市问题。对农村实行承包责任制之后，农村基层政权应该怎么建设，机构需怎样配置，人员编制多大规模，编制外可以容纳多少名额，等等，都没有明确的安排和规定。在这样的状况下，就在10多年间，农村乡（镇）村两级干部队伍迅速膨胀起来，机构越来越大，达到了空前的规模。这几年乡（镇）级干部大量增加，党委书记、乡（镇）长外，又增加了若干副书记、副乡（镇）长，增设人大主席（还有人大办公室）。现在一个乡（镇）仅副乡级以上干部就有近10个或10多个。在一些经济比较发达的乡（镇），因为乡镇企业赚了钱，有了财力支撑，机构越设越多，例如设置了经济委员会、工业办公室，等等。一些欠发达、不发达地区也逐步仿效。还把原来乡政府里的八个助理，逐个升格为七所八站，如财政助理升为财政所，公安助理升为派出所，水利助理升为水管站，文教助理升为文教办公室，计划生育助理升为计生办，还新增了土地管理所，交通管理站，电力管理所，等等。由于任用农民身份的干部和工作人员没有编制限制，乡（镇）主要负责人可以任意安排和调用，所以这些年，乡（镇）政府里的各种办公室人员、办事人员以及司机、服务员、炊事员大量增加。现在一个乡（镇）政府，少则数十个，多则百余人，甚至有200-300人的，超过正式编制几倍乃至10多倍，比50年代一个县政府的机构还大。在村级组织，行政村里有党支部、村委会，除几个主要负责人外，还设有第一副村长，工业副村长，牧业副村长……还有人数不等的支委、村委、民兵连长、团支部书记、妇联主任、治保主任、调解主任，此外，还有计划生育员、电工、水管员等等，一个村里，少则十多人，多则数十人。而凡是有个头衔的，都要拿补贴，都比农民有权，都要比农民生活好。乡（镇）村两级有这么多官，有这么多管事的人，有这么多人拿钱，国家又没有对这些人的财政开支，只能从农民那里用各种名目收取，农民负担又怎么能减轻呢？

　　90年代以后，各地陆续建起乡（镇）级财政，普遍建立财政所。乡（镇）财政所统管乡（镇）干部、中小学教员、卫生院医务人员，以及大群不在编人员的工资、医疗、旅差、福利以及日常经费等的开支。这类财政支出是刚性的，但财政收入却无固定来源和固定数量。特别是1994年财税改革之后，实行分税制，较稳定和较好的税收都由地（市）级以上一个一个逐个收上去了，所以，这些年，地（市）以上的财政状况，一般都是很好和较好的。但县以下多数不行，因为好的财源、税源，到县（市）以下就所剩无几，县（市）再留下一些，到乡（镇）一级则多数财政困难，几乎就没有什么税源和稳定的收入。在这样的条件下，乡（镇）长们要维持政府运转的功能，日常开支，一是举债渡日，向各方面、各渠道去借钱，有的是借银行、信用社的，有的是挪用的，有的则是借高利贷；
二是用各种方式向农民和乡镇企业摊派，乱收费、乱罚款、乱集资就这样逼出来了。

　　在计划经济体制下形成的城乡二元结构、户籍制度，保留的时间太长了，几乎很少改革。由此带来两个问题，一是阻碍了社会流动，使城市化严重滞后于工业化，经济结构和社会结构不协调；
二是阻碍了社会主义市场经济体制的孕育和成长。(点击此处阅读下一页)

　　20年来的实践表明，把8亿多农民限制在农村，农民富不起来，农村也现代化不了。农业容纳不了5亿多劳动力，也不需要这么多劳动力，按我国现有的农业生产水平，有1.5亿劳动力就可以保证农产品的生产和供给，满足国民经济发展和全社会的需求。办乡镇企业是成功的，转移了1亿多劳动力，但完全靠“离土不离乡”不行，长期搞亦工亦农并不好，不利于专业化，不利于工人队伍素质的提高。乡镇企业主要是二、三产业，发展到一定阶段要向小城镇乃至城市集中。

　　打开镇门、城门，放心大胆地让农民进来，这是经济发展到今天的必然要求，现在的农村不仅是农产品全面过剩，主要是农业劳动力大量过剩，在农村范围里调整经济结构、产品结构，怎么调整也不行。要跳出农村、农业的领域，进行战略性的社会结构调整，让相当多的农民转变为居民，转变为二、三产业的职工，改变目前我国工业化国家、农民社会的现状。

　　80年代后期，特别是在1992年以后，经济大发展的潮流下，为适应城市经济发展的需要，同时农村的剩余劳力要求寻找出路，有大批农民工涌进城里来打工、拾荒、经商，他们干的是最重最累最危险的活，而工资和劳保福利是很低的，为输入地创造了大量的财富，为当地的繁荣作出了很大贡献。但因为户籍制度的限制，在城里打了10多年工的民工，工作再努力，表现再好，也还是民工。他们得不到输入地政府的认同，打工多年，也融入不了当地的社会，付出了极高的代价，有些用民工单位，对他们进行超经济的剥夺，待遇非常苛刻。就整个国家来说，只要有政治上经济上的风吹草动，首先裁减的是外地民工，这几年经济调整，全国的民工已降到5000万人以下。这样大的工人队伍，因为是这种用工方式，招之即来，挥之即去，培养不出训练有素的、有技术、有纪律的工人队伍来，产生不出相应的干部和管理人员来，而且由于民工过着候鸟式的生活，无序、无规则、无组织的流动，产生种种难免的社会问题，给交通运输、公安、民政等部门造成很大的压力，付出了极高的社会成本。

　　从民工潮的涌动这个侧面，也说明户籍制度是到了不改不可的时候了。

　　有学者提出，现在的农业问题，在农业以外；
现在的农村问题，在农村以外。要解决目前的农村农业问题，必须跳出农村农业的圈子；
同样，研究城市、工业发展，不能就城市论城市，就工业论工业，而要考虑农村、农业的状况和问题。

　　现在，农村发展到了一个新阶段，需要深化改革，进一步把农民从计划经济体制的束缚中解放出来，改革城乡二元社会结构，大力推进城镇化，形成城乡一体的社会主义市场经济体制，促进二、三产业发展，使更多的农业剩余劳力到城镇就业，使农民更加富裕起来。

　　我们到了必须走出“城乡分治，一国两策”的格局的时候了。

　　（原文题为“农村发展新阶段的新形势和新任务——关于开展以发展小城镇为中心的建设社会主义新农村运动的建议”，刊载于《中国农村经济》2000年第6期，原文约12000字；
2000年第6期《读书》摘要转载，改为现标题。作者系中国社会科学院社会学研究所研究员）

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