何包钢：商议式民主与中国的地方经验

　　继自由主义民主之后，“商议式民主”(deliberative democracy)在当代欧美国家流行起来。不仅有大量的论著出版，如较有代表性的著作有Jon Elster主编的《商议性民主》(Deliberative Democracy, Cambridge University Press,1995)、John Dryzek的《商议性民主及其超越》(Deliberative Democracy and Beyond, Oxford University Press,2000)、John Uhr的《商议式民主在澳洲》（Deliberative Democracy in Australia, Cambridge Univer-sity Press,1998)、James Fish kin的《人民之声：公共舆论与民主》 (The Voice of the People: Public Opinion and Democracy, Yale University Press, 1995)等，而且进行了一些实验，例如，曾任美国德克萨斯大学奥斯汀分校政府系教授的James Fish kin，建立了商议性民意调查中心，进行了所谓“deliberative poll”的实验。本文介绍西方的商议式民主之后，以商议式民主的角度来分析发生于中国基层的一些民主政治参与的经验。

　　一、商议式民主的产生与基本要素

　　1、自由主义民主的问题与商议式民主的出现

　　随着国家的职能越来越复杂而政治之规模越来越大，而起源于19世纪的自由主义民主的制度及其技术官僚的行政体制似乎越来越不能适合新形势下所面临着的一些挑战。例如，如何让公民积极参与政治，通过对话取得共识，有效地设计与执行公共政策，保证所有的公民都能享受国家经济发展所带来的好处。总的来说，传统的选举民主在“真正的民主治理”方面做得相当不够的，在这种民主之中，公民是有权选择他们的代理者，即政府官员或议员，但是很少能参与对这些代理者所做的选择进行讨论并加以理解。所以，吉登斯说，民主需要深化。现有公民与管理者生活于同样的信息环境之下，旧的管理体制在这种社会不再效了；
改变一下民主的程序，尤其有助于政治决策更接近选民的日常想法，而网上征求意见、电子投票不会取代原有的决策方式，但是都是很好的补充。而在哈贝马斯那里，民主有两种：制度化民主和商议(deliberative，有译为话语)民主，前者直接表现在议会活动、选举活动、行政管理活动的制度中，而后者则表现于交往行动中，以一种意见和意志的形成过程发生着。哈贝马斯的商议式的民主模式强调了两个最为基本的信念。第一，政治决策最好是通过广泛的商议来作出，而不是通过金钱和权力。第二，在商讨过程中参与者应该尽可能平等而且尽可能广泛。他的商议式民主是对当代民主政治的新诠释。

　　自由主义民主或选举民主的缺失正是商议式民主的起点。当今流行于欧美的“商议式民主” (deliberative democracy)是对自由主义民主或选举民主的一种修正、一种发展。凡是涉及到重大的公共决策，在政策实施之前须由公民进行讨论和争辩，通过不同意见的对话，最后达成妥协和共识。

　　2、商议式民主与公共政策的新发展

　　商议性民主的假定是，公民可以通过对话(discourse)决定他们追求什么样的法律和决策，而对话的成员尊重对方，他们都拥有商议之能力。商议民主认为对话的参与者之间存在多元性：不同的利益、不同信仰与不同的理想，因而通过对话以解决问题或作出决策。商议式民主旨在恢复公民文化，提高公共话语在决策中的作用，产生公共的或政治压力以解决有关问题。商议式民主重在议，在于行动过程本身。由于其本质和特征，商议式民主模式就很快影响到公共政策的发展。

　　公共政策科学向来以专家为导向的，也就是公共政策的制定是专家们的事，因为政策的制定需要专门化的知识与能力，而这是一般民众所不具备的。但是，1980年代以来，这种导向的公共政策科学有了新的变化，其表现是将公民引入到公共政策的制定过程中。这就是公共政策的商议式模式。

　　3、商议过程中的几个主要因素

　　商议过程中包括以下这5个方面。

　　(1)商议与理由(reason)

　　理由是商议性对话中的基石。参与者提出理由并期待那些理由会促成集体的决策之形成。在理想的商议中，“除更好的辩论外没有任何强迫”，即用中国人常用的话语来说就是“摆事实，讲道理”。

　　(2)商议与平等

　　这里平等主要有两个方面，一是决策中的平等。在商议过程中每个成员在议事日程、所要解决的问题、批评等方面应该都是平等的，在作出决策过程中拥有平等的权利。当然任何社会都存在这样那样、程度不一的社会不平等，要在商议过程中做到完全的平等实相当的不易。但是，社会不平等确是不利于商议的一个重要因素。另一个就是信息的自由和公开的交流。

　　(3)商议与身份

　　商议中的身份主要涉及到三个方面：一是平等与匿名。对话参与者之身份能够做到匿名当然最理想了，但是并非每次商议都需要匿名。而有些学认为参与者彼此之间应该有足够的了解，这不仅可以得到彼此的尊重，而且有助于对话本身的进行。第二是作为“资源”身份的差异性。对话中如果参与者能够了解到某一主张者的背景，就会增加理解为什么他或她持有这样的想法。这就是身份的差异性。第三，商议与教育。参与者的教育程度当然对商议过程本身有重要的影响。教育程度会影响与会者对议题的关注程度、对问题的理解、对别人意见的理解、表达自已的意见。有时候因议题的专业性，对话需要专家或教育程度较高的人士参加。

　　(4)商议式对话中仲裁者之角色

　　对话中仲裁者的角色当然重要。商议过程中的仲裁者之角色如同法院审案子的法官。对话中有两种仲裁者。一种只是对对话参与者提供技术性的帮助以便对话能顺利而有效地进行，但他或她自已从不参与讨论或争论。另一种就是讨论的“领导者”。这里的“领导者”不是一般意义上的领导如设立议事日程、引导讨论，而是组织讨论者，让他们自已选择他们想讨论的话题并由他们自已选择以何种方式进行讨论。当然，仲裁也需要技巧。

　　(5)参与者须遵循的几个规则

　　一旦参与者选定，讨论之目的和目标定下，那么讨论者就应该遵守一些“谈话规则”以保证对话的有效性。除了遵守一般谈话之规则外，参与者需要遵守这些规则：第一，量的规则，即谈话要有足够的信息；
第二，质的规则，即谈话中所提供的信息要足够的真实性，如“不要说那些缺乏根据的话”，“不要说那些你相信不对的东西”，参与者因此可换个方式来说，如“你真的相信那个吗”，“为什么你相信这个”；
第三，相关性的规则，即谈话要与主题有关，换而言之，就是不要改变谈话主题，谈话要简洁有秩，避免模棱两可，避免表达模糊不清。

　　除以上这些规则外，商议过程中还有一些更具体的要求，如认真听别人的谈话，保持一个开放的心态而不固执已见，友好地对待不同的意见，畅所欲言但不要垄断讨论，努力搞清不赞同你观点的人其立场，当众而不是个别地向领导陈述自已的观点，而幽默、热情的方式有助于别人了解你的观点，要考虑某信息是该当众还是个别私下交流。

　　二、“民主恳谈会”：浙江的经验

　　现不少地方进行民主参与的实验，积累了大量的好经验，从而推进了中国基层民主政治的发展。这里以浙江的“民主恳谈会”的事例来看看其中所蕴函的商议式民主之意义。实际上，类似于“民主恳谈会”的还有“民主理财日”、“民主议政日”、“社区事务民主听证会”、“民主听证会”、“民主议事会”、“民主评议村两委成员”等形式。

　　1、浙江省温岭市的“民主恳谈会”

　　“民主恳谈会”1999年6月诞生于浙江省温岭市松门镇，被当地村民称之为松门的“焦点访谈”。“农业农村现代化教育建设论坛”是“民主恳谈会”的雏形，其目的本来是宣传政策、普及观念，是由上而下的。论坛设计了让群众发言的环节，结果出现了意想不到的情况，老百姓感慨“都20年没有这样说话的机会了！”温岭市和松门镇一批富有眼光、勇于探索的领导干部不仅将这活动坚持下来，而且经过逐步摸索，将这一措施推广到其他的乡镇。

　　温岭市的“民主恳谈会”经历了三个发展阶段：第一阶段的“民主恳谈会”发端于改善干群关系；
第二个阶段为“决策咨询”功能的出现与发展；
第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型。“民主恳谈会实际上是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会”。“民主恳谈会”通常由乡镇、村或乡镇部门党组织主持，由广大的群体或相关的代表参与。它主要有四种形式：一是乡镇、村、部门以及企业的民主恳谈活动；
二是镇民主听证会；
三是村级民主议事制度；
四是“民情恳谈”活动。在温岭市的各种“民主恳谈会”形式中镇的民主听证制度和村的民主议事制度是其重点建设的制度。温岭市委正致力将“民主恳谈会”制度化、规范化。

　　诞生于温岭市松门镇的“民主恳谈会”如今已成为温岭市和整个台州地区乃至浙江省全面推行的民主决策、民主管理模式。2003年发布的“浙江省关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见”指出，“要建立和完善由村党支部书记主持的村党支部、村民委员会联席会议制度，规范村级事务决策程序。要认真实施《村民委员会组织法》，健全村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组等村民自治组织，正确处理相互关系”，而且强调“不断完善民主议事程序，健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是重大的政务和财务，都要依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定。逐步规范农村村级重大事务民主议事、决策的范围、程序和方法。”“民主恳谈会”由村级扩展到机关部门、企事业单位、城市社区，而内容与方式亦不断丰富、深化。

　　2、“民主恳谈会”：商议性的民主决策形式

　　“民主恳谈会”是新的民主决策形式，它具有商议式民主之特点与精神。(1)大众性。商议式民主旨在恢复公民文化，让公民能真正参与决策过程。中国的政府决策过程中往往没有大众的参与。而浙江省温岭的“民主恳谈会”就具有参与的广泛性，广大群体能够有机会与渠道发表意见、提出建议，即“为群众利益表达和政治参与搭建平台”。正如浙江省温岭市新河镇的农民所说的，“自从有了恳谈会，我们不仅知道镇里要干什么，还可以决定该不该干和怎样干，身边的事情我们平头百姓也能说了算”。

　　(2)平等性。商议式民主理论家强调公民参与讨论某一公共决策的权利和机会，强调参与对话者都拥有商议之能力。根据宪法，公民享有政治权利，这其中就有参与权，即公民有平等参与重大的公共事务决策的权利。但多年来即使在西方民主政治的社会里，也缺乏相应的制度性渠道，能让公民广泛参与公共决策之活动。过去中国的大众也很少机会参与政府的决策，而“民主恳谈会”为人们平等地参与提供了一种机制，正如上面所引用的农民的一句话“都20年没有这样说话的机会了”。

　　(3)多元性。民主政治过程实为参与各方的权力与利益达成妥协的过程。商议民主承认对话的参与者之间存在多元性，他们有不同的利益、信仰和理想，因而就需要通过对话以解决问题或作出决策，这就是商议机制。随着中国社会阶层的分化及随之而来的利益的多元化，需要我们在决策方式上作出变革以反映这种多元性的格局。而“民主恳谈会”可为各种利益群体就为自已的利益进行讨价还价提供机会或机制，以使利益协调，从而使整体的利益最大化。

　　(3)身份的的不受限制与明确性。从温岭的经验来看，无论参与镇民主听证会，还是村民主议事会，都没有身份限制，就是说任何人只要有时间和兴趣都可以参加。例如，温岭市松门镇渔业发达，但缺乏专业的交易市场。镇政府6虑并将建专业市场的事通过“民主恳谈会”来解决。要不要建这个市场？如要建，建多大的规模？由谁来投资？建在何处？这些议题均交镇里的群众讨论。这个“恳谈会”没有身份限制，任何人无论干部还是村民只有感到有时间均可参加。结果来了100多人，其中不少与会者是与这个项目利益攸关的。另一方面，大多村庄是一个熟人社会，彼此稔熟，有充分的了解，(点击此处阅读下一页)

　　所以参加“民主恳谈会”的身份是相当明确的。

　　(4)决策性。无论是“民主议政日”、“社区事务民主听证会”，还是“民主听证会”、“民主议事会”、从功能上来说，主要是为了决策。这些制度或活动有“民主监督”与“民主管理”等功能，但其最大的特点就是其决策性，“民主决策”，将大众引入到决策的过程之中，而这正是商议式民主所强调的。

　　当然，中国目前基层的各种民主参与经验并不是中国所独有的，实际上世界不少国家都有类似做法与经验。拿基层的公众听证会(Public hearings at the local level)来说，这种听证会是一种推进决策透明性的机制。例如，在1989年，委内瑞拉(Venezuela)出台一个法律，要求地方政府每3个月举行1次公开的会议，至少要有10个公民以书面的形式提出召开会议。例如，市政府要回答事先向其所提出的问题，会议期间，公民可以自由地表达自已的意见、要求与建议。

　　三、有待探索的问题

　　有不少西方学者对商议式民主还心存疑虑。他们认为有这样一些问题需要考虑：

　　(1)商议过程中不平等与支配的问题；

　　(2)是否能长期坚持下去是个问题；

　　(3)商议制度可能会被权势群体所把持；

　　(4)权力下放可能会出现政体与决策的“巴尔干化”的问题。

　　应用西方的“商议式民主”模式来研究中国基层的民主，也需要考虑以下这些问题：(1)是否可能会误用？西方的“商议式民主”概念是否适合于中国的语境？例如，作为一个概念的“商议式民主”是否反映出中国基层经验之实质？

　　(2)从交往行为的角度来看，商议何以可能？提出这个问题自有其现实根据。一方面由于居住方式的变化、社会关系的淡薄、交往的表面化与交往稀小，这样就增加了通过对话解决或作出决策的难度。另一方面，由于社会的阶层分化与多元化，导到达成一致性的不容易，尽管存在多元才有必要进行商议。

　　(3)商议的制度化。总的来说，中国基层的所谓“商议式民主”制度化不够，尤其是商议的程序化缺乏。浙江省温岭市的“民主恳谈会”制度化、程序化、规范化还是远远不够的。而就这方面而言，笔者看到湖北省的杨集镇将温岭的经验推进了一步。杨集镇推出了<<杨集镇村级民主恳谈会制度>>。该制度共计15条，详细地规定了“民主恳谈会”的目的、原则、主要内容及程序。

　　(4)信息的公开性与透明性。以往政府在信息的公开性与透明性做得远远不够的，也往往以保密性等理由拒绝向民众透露有关信息。商议需要足够的信息(包括信息的正确性与准确性)。而信息的公开性与透明性是进行商议的前提。信息的公开性与透明性是深化中国地方商议式民主政治的一个重要环节。

　　还有其他一些需要思考的。例如，某种意义上说，大众参与决策就是走群众路线，而群众路线是中国原有的经验。那么，群众路线是否就是中国式的商议性民主？它与商议式民主有何关系？群体路线对于发展商议性民主有何意义？还有在中国的语境中，公共领域与商议式民主有何关联？如何并以什么的指标来衡量商议过程中话语的质量？这些都需要学者们去探讨的。

　　来源:中国选举与治理网

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