徐勇：村民自治、政府任务及税费改革

　　内容提要：经过十多年的发展，农村村民自治内部制度和运行机制已基本建立，但由于政府任务所形成的行政压力过大，村民自治在行政“紧约束”下运行，其成效受到影响。本文以政府任务中的计划生产、计划生育和税费收取作为变量，认为农村改革以来，政府任务的内容和比重不断变化。进入1990年代，税费收取成为政府任务中的头等大事和难事。在强大的行政压力下，村民委员会不可避免趋于行政化。随着新世纪开始的农村税费改革，不仅为农民减负，也将为村民自治“减负”，促使村民自治从强大的行政压力下解脱出来，向“本我”复归，同时也村民自治的进一步发展提出了更高的要求。

　　中国农村村民自治发展已有十多年。继村民自治之后，随着社区建设，城市社区自治也得以迅速生长。根据笔者的调查和体验，经过十多年的发展，农村村民自治内部的制度和运行机制已基本建立，“四个民主”理念已开始深入人心，但与城市社区自治相比，外部环境面临的行政压力较大，村民自治在政府任务的“紧约束”下运行，总体效果尚不尽人意；
城市社区自治虽然起步不久，其内部的制度与运行机制与自治原则相距较大，但外部环境较村民自治更为宽松，自治性成长迅速。而在现阶段，农村村民自治面临的最主要的行政压力是税费收取。新世纪开始的农村税费改革，不仅为农民减负，同时也将为村民自治“减负”，促使村民自治向“本我”回归，并对村民自治提出了更高的要求。本文将结合农村实地调查，从村民自治的外部环境出发，就村民自治、政府任务与税费改革的关联性作一探讨。

　　村民自治的成长与政府任务的“紧约束”

　　中国农村村民自治是在人民公社体制被废除的过程中形成的，它是国家下放权力，在通过家庭承包制给予农民经济自主权的同时，以村民自治体制赋予农民政治自主权，在新的历史条件下对农村进行整合和再组织的一种民主化治理方式。根据村民自治的起源及其1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的法律精神，村民自治的范围最初主要是承接农村人民公社体制废除后基层社会管理的一定职能，如办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。①村民委员会不直接从事生产经营和政府管理等职能。这是村民委员会与“政社合一”的人民公社组织的主要区别所在。但是，人民公社体制废除后，乡镇以下建立的村民委员会尽管属于群众性自治组织，却仍然属于乡镇管辖下的行政村，也就是说，政府工作最终要落实和延伸到村。国家的体制性权力虽然上收至乡镇，而功能性权力仍然会下沉到村。因此，政府行政管理与农村村民自治之间的关系便成为村民自治生长发展最重要的变量因素。政府任务过重，或者仍然将村作为自己的下属组织对待，村民自治所承受的行政压力过大，作为村民自治载体的村民委员会的行政化倾向就愈突出，村民自治的原则精神就愈难体现。六届全国人大委员会长彭真在主持通过《村民委员会组织法（试行）》时，就对此提出了警告，认为在实行村民自治过程中有二大危险，其中之一就是政府“给村民委员会头上压的任务太多，‘上面千条线，底下一根针’，这样就会把它压垮。”② 在1987年以后实施《村民委员会组织法（试行）》的过程中，彭真委员会长的警告不幸而言中。其重要原因就是由乡镇政府承担的经济和政府管理职能必然会延伸到村，本来只是村民委员会给予协助的政府工作，却以政府任务的方式要求村民委员会加以执行，由此势必导致村民委员会的行政化。非常有意思的是，进入1990年代以后，一方面，随着《村民委员会组织法》的实施和修订完善，以“四个民主”为标志的村民自治运行机制日益完备，村庄内部民主迅速生长；
另一方面，现代化进程和赶超发展战略导致政府任务日益增多，并以强有力的行政方式进入乡村，从而导致即使是以非常民主的方式选举出来的村民委员会也不可避免的趋于行政化，即不得不直接完成许多村民委员会难以承载的政府任务。村民委员会的行政负担过重，必然使其在一种政府任务的“紧约束”状态下运行，由此会大大影响村民自治的应有成效。

当然，在不同历史时期，村民委员会的行政负担内容有所不同，其成效及反映也不一样。根据本人及其同行的实地调查，自1980年代农村改革以来，村民委员会所承载的行政任务主要有三个方面：一是计划生产，二是计划生育，三是税费收取（即通常所说的“要粮、要钱、要‘命’”）。这三个方面的任务在不同时期所占的份量有所不同。如果以百分比加以分割，其序列和比重大致为：
序列 比重 序列 比重 序列 比重

　　第一位 第二位 第三位

　　1980年代初中期 计划生产 60% 计划生育 35% 税费收取 5%

　　1980年代后期到90年代初期 计划生育 60% 计划生产 30% 税费收取 10%

　　1990年代中后期 税费收取 70% 计划生育 20% 计划生产 10%

　　计划生产主要指政府的经济活动安排，包括中央政府下达的农业生产指标和地方及基层政府确定的经济任务。在1980年代初中期，国家经济体制仍然实行的是计划经济体制，具体到农村主要表现为国家为各地区下达农业生产指标。在“政社合一”的人民公社体制下，国家的生产指标可以轻而易举地落实。作为政府组织系统的一个生产单位是没有与上级政府讨价还价的任何可能和要求的。随着家庭承包制的推行，农民在理论和政策上有了种什么或不种什么的可能，从而出现了许多乡镇干部所说的农民不再像以前“听话了”、农民“不好管了”的现象。为此，基层政府必须以前所未有的力量来落实国家的农业生产指标。完成政府生产任务成为当时考核基层干部的主要指标。尽管从1970年代，国家就开始实行计划生育政策，但是一直到1980年代初中期，在农村的计划生育措施主要还是教育与引导，还没有提出严格的行政指标和实施相应的行政奖惩。③在人民公社体制下，农村实行先向国家上交公余粮后再在内部进行分配的制度，农民负担处于隐性状态。④1980年代初中期实行家庭承包制，家庭成为经营分配主体的同时，也成为税费收取的对象。但自1950年代以来，国家在农村一直实行“稳定负担，增产不增税”的政策。特别是农村改革初期，国家对农村实行“休养生息”政策，农民承受的负担较轻。如仅以农牧业税而言，1985年全国为42.1亿元，占全国财政总收入的20%。当年乡村人口为80757万人。平均每乡村人口承受的农业税为5元左右。⑤这一“轻徭薄赋”的政府行为显然沿不足以成为基层政府及其基层组织的行政负担。

　　面对以上政府任务，农民的态度较为积极。当时的头等任务是计划生产。对于农民来说，由于长期的计划经济体制，完成政府的生产指标已成习惯，且由于国家通过提高农产品价格调动农业生产积极性，农民可以从计划生产中获得一定好处，农村社会矛盾较为缓和。这种状况为村民自治的生长发育提供了较为宽松的行政环境。村民自治也因此作为国家废除人民公社体制后治理农村的一种新的制度性选择。

　　然而，正是在《村民委员会组织法（试行）》通过和实施之际，村民自治面临的外部环境发生了快速的变化。首先，随着农村改革的深化，特别是长期困扰国家的农产品“短缺”状态得以改变，国家对农业生产的任务性指标逐渐减少，允许部分农产品进入市场自由流通，这意味着农民的生产自主权愈来愈大，基层政府及基层组织所要承担的计划生产的任务迅速减轻。与此同时，计划生育成为国策，并很快上升为政府的主要任务。在农村，推行计划生育是一件十分困难的事情。一则千百年伴随农耕文明的“多子多福”观念根深蒂固。更重要的是，人民公社体制废除后，家庭重新成为生产经营单位。在主要依靠手工劳动和缺乏社会保障机制的条件下，男性在生产和生活中仍然占有重要地位。所以，计划生育政策在农村的推行相当困难，被视之为“天下第一难”。面对亿万分散的农民，仅仅依靠政府的力量来实施这一政策显然是不可能的。于是，基层政府将上级下达的计划生育指标再分解到村，要求刚刚建立的村民委员会作为一项政府任务完成，并与其报酬和待遇相联系。为了完成包括计划生育在内的日益增多的政府任务，基层管理成本逐渐增大。在废除人民公社体制恢复建立乡政府时确立的乡镇财政包干制，致使基层管理成本不得不主要由农民承担（尤其是在工商业不发达的中西部地区农村）。与此同时，国家的农业税收比例也有所提高。如1990年国家农牧业税达87.9亿元，比1985年增加1倍，占全国财政总收入的33%。当年乡村人口84141万人，人均承担国家税10元多。⑥而农民收入的增长速度却迅速减缓。1989—1991年农民人均纯收入年均仅增加0.7%。农民负担因此开始加重。1992年甚至出现因农民负担加重导致农民非正常死亡的现象。向农民收取税费在政府任务中的比重中有所上升。

面对政府任务的变化，农民及村民自治的反应也相应发生变化。一是与计划生产相比，农民对计划生育的接受较为困难，对逐渐增加的税费也有所不满。这就增加了完成政府任务的难度。为此，基层政府自觉不自觉地将村民委员会作为自己工作的“一条腿”，直接向村民委员会下达任务指标，要求完成。刚刚建立的村民委员会便具有明显的行政化倾向。二则随着《村民委员会组织法（试行）》的实施，村民委员会普遍开始由村民群众直接选举产生，普通村民参与公共事务管理的民主意识逐渐萌生。村民委员会完成政府任务“理所当然”的合法性受到挑战。村民开始以“跟上”或“跟下”来区分村干部。⑦尽管他们对村干部只“跟上”的行为往往无能为力，但由于村干部生活在农村，使他们在贯彻政府指令时不得不适当顾及村民的利益。而这更进一步增加了完成政府任务的难度，促使基层政府进一步采取行政措施强化村民委员会的行政化倾向。这使得村民自治从一起步就不能不在行政“紧约束”下运行。这与城市社区建设中社区自治的发育和运行有很大区别。

进入90年代中后期，农村面临的行政环境又发生重要变化。首先，随着计划生育政策的贯彻，计划生育作为一项必须实施的国策已为大多数农民所接受，“天下第一难”的难度有所缓和。其次，随着1993年国家确立建立社会主义市场经济体制，农村经济的市场化导向更为明显，计划生产的任务比重进一步减少。与此同时，税费收取的任务迅速突出，成为基层政府的主要任务。在这一时期，国家的农牧业税的比重有所减少。1998年的农牧业税只占国家财政总收入的25%。⑧但农民的负担却大幅增长。其主要原因一是随着现代化进程的加速，各级政府规定的目标任务迅速增加。1993年5月仅国务院授权农业部宣布取消的农村达标升级活动便达42项。从中央政府到乡镇政府，各个层级政府的达标活动更是不胜枚举。这些达标升级活动所需要经费绝大多数由村民负担。特别是农村教育达标所需经费数量极大。二是自1992年以后，地方政府实施经济“赶超战略”，以行政推动的方式发展经济。如内地向沿海地区学习，不顾客观条件发展乡镇企业，甚至提出“超常规，大跨度”的口号，要求“乡乡点火，村村冒烟”。结果是乡村企业的成功率极低。90年代后期一些地方政府通过行政手段调整农业经济结构，由于违背市场规律导致失败。行政失败所产生的结果就是出现了前所未有的乡村负债现象。更多地方的干部为谋取政绩多报农民的纯收入。三是实行财政包干制度使一些本应由政府承担的经济责任转而由农民承担。如教育本应属于公共产品，但在民办学校转为公办学校的过程中，(点击此处阅读下一页)迅速增加的公办学校费用却由基层政府所承担。而在没有多少工商业基础的内地农村，其费用主要由农民承担。90年代中期实行分税体制，好的税源逐级上收，地方政府可支配的财力更少。在这一背景下，基层政府用于公共管理的成本迅速增加，特别是管理机构、人员及相应的费用急剧膨胀。为了实现“赶超战略”和满足迅速增加的公共管理成本的需要，地方政府将收取税费作为头等大事。2000年河北省灵寿县县委下属文件强征提留统筹，包括公安、检察、法院在内的万名干部进村“讨债”，引起各方面强烈反响。⑨而地方政府向农民收取各种费用的一个重要特点就是非规范性和随意性。即通常所说的“国税轻，二税重，各种摊派无底洞”。中央每年都要下发减轻农民负担的文件，但收效甚微。

因此，自1990年中期以来，村民自治面临的政府任务愈来愈重。特别是当收取税费成为政府发展经济和维持公共管理的主要任务时，农民负担不断增加，村民自治的行政“紧约束”运行愈益突出。首先，在以上所述的三项政府任务中，最不为农民所认同的是税费收取（主要是地方政府和村组织的各种摊派收费。由于长期历史传统，农民对所谓的“皇粮国税”的认同率一般较高）。其结果直接导致农民与政府的疏离，甚至于对立和反抗。1999年湖北省浠水县4171名农民状告乡政府，成为《行政诉讼法》颁布以来规模最大的“民告官”案件。⑩税费收取成为新的“天下第一难”。为了完成日益加重且为农民所不满的税费收取任务，地方政府进一步加强对村民委员会的行政约制。村民委员会行政化的重要后果是村民自治制度的运行结果更加偏离开其原则精神，其群众自治性难以生长。据我们的调查，在相当多数的村，村干部70%以上的工作时间用于完成各种政府任务。在湖北省，每年春节刚过，各乡镇就制定出税费收取征缴任务表，下发各村，具体指标分解到各村干部，即所谓“千斤重担万人挑，人人肩上有指标。”⑾安徽省一位县委书记明确说，为完成上级下达的税费任务，乡村干部成了“任务干部”。⑿在我们实地调查的湖北省杨村，自1993年开始形成村组干部星期一例会制度，主要内容是传达和落实“上面的精神”、“上面的要求”，收取上面下派的税费更成为重中之重，由书记直接负责。由于下派税费任务太重，书记自1995至1998年连年提出辞职。⒀湖北省一位担任村干部达16年的村支部书记因实在难以完成税费征收任务被迫服毒自杀。⒁根据法律规定，村干部不脱离生产，只能根据村民会议的意见领取补贴。但村干部事实上成为领取固定工资的“准行政干部”。对于完成政府任务较好的村干部的重要报偿就是提升为政府干部。由于事实上的“准干部”身份，使村民委员会很难按照法律要求向人民政府反映村民的意见、要求和建议。乡村干部与村民的关系趋于紧张化。许多村干部因此说为收取税费到“狗跑熟了，人跑生了，形象黑了”。江苏省北部一个村的村民小组为执行村支部书记收取税费的指示，竟用刀将收费对象刺死。⒂在一些地方因此出现了“减负会”（减轻农民负担会）之类的自发的群众自治组织，取代了村民委员会的部分功能。⒃

　　非常有意思的是，当村民自治外部面临的行政压力愈来愈大之时，村民自治内部却按照法律规定的自身逻辑发展生长，这就是“四个民主”规则及其相应程序的确立。特别是1998年经过修订的《村民委员会组织法》，更加强调依法自治。严密的法定规则和程序强化了村民的主体利益和权利意识，也使得村民委员会行政化倾向的合法性受到进一步挑战。一些村民不再认为村干部为政府办事是天经地义的，反而认为村干部拿村民的钱干政府的事是不合理的。在笔者所调查的村，有村民将进村收取税费的乡镇干部比喻为“鬼子”，将协助乡镇干部的村干部比喻为“汉奸”。内蒙古自治区一个农民向前来收取税费的干部提出要求：一是公布村财务；
二是开出税票。⒃由此形成一种“恶性循环”：农民愈是反对乱收费、乱摊派、乱罚款，政府就愈要强化行政力量，村民委员会的行政化倾向就愈突出；
这又会进一步增加农民负担，农民反应更为强烈，于是进一步增加行政压力┅┅。

当然，面对强大的行政机器，分散的村民力量尚不足于抵制来自于村外的的行政摊派。如就在以“海选”闻名于世的吉林省梨树县，面对政府摊派的本地香烟的任务却无能为力。向干部讨要求村务公开和索要税票的农民却被干部铐上手铐。但这只说明，村民自治要得到顺利发展，必须具备必要的外部环境，主要是由国家权力系统构成的行政环境。而为解决农民负担问题的税费改革将为村民自治的发展提供有利的条件。

　　农村税费改革与村民自治回归

　　为了解决日益突出的农民负担问题，自1994年，安徽、河北等省份就开始尝试改革现有的农村税费征收体制。2000年，在安徽全省进行全国农村税费改革的试点。经过2000年一年多的试点后，中央政府确定在全国推行。2001年3月，国务院总理朱镕基在九届全国人大四次会议作的《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中指出：“推进农村税费制度改革，取消乡统筹、村提留和其他面向农民征收的一切行政性收费，同时适当提高现行农业税和农业特产税税率。这是保障农民合法权益，减轻农民负担的治本之策。要在总结安徽省试点经验的基础上，加快改革步伐。”

　　农村税费改革的基本目的是“保障农民的合法权益，减轻农民负担”。根据朱镕基总理在九届全国人大四次会议记者招待会上的讲话，目前从农民收取的税费一年达1200亿元甚至更多。税费改革“就是要把现在收取的300亿元的农业税，提高到500亿元，也就是农业税率从5%提高到8.4%；
与此同时，把乡统筹、村提留的600亿元和各种乱收费一律减掉。”⒄这就意味着农民负担将减少1~2倍。从安徽省第一年改革，人均减负达25%。

　　农村税费改革的基本方式是“并税制”，即将原来收取的各种税费统一归并为单一的农业税，由此从本源上堵住政府部门和基层组织向农民乱收费、乱摊派、乱罚款的口子。农村基层兴办的公益事业，如涉及到收费，要采取“一事一议”的方式进行。即每项公益事业必须获得51%以上的村民认可，且每件事收费人均不得超过一定数额（安徽省为20元）。率先改革的安徽省将农村税费改革的方式归纳为“一正一附”（即正税7%，附加税1.4%）和“一事一议”。

　　农村税费改革不仅为农民减轻负担，也为村民自治减轻行政压力，促使村民自治由行政化向自治性的“本我”复归。

　　其一，“保障农村的合法权益，减轻农民负担”的农村税费改革目的与村民自治的基本原则精神是一致的。1980年代以来，我国农村改革在经济上实行家庭承包制的基础上，为维护农民的经济权益，在政治上实行村民自治。家庭承包和村民自治是保障农民经济自主权和政治自主权的重要制度。但是，家庭承包和村民自治都属于自上而下下放权力的结果。长期形成的强大的行政权力以其巨大的历史惯性和市场经济发育初期的利益驱动，经常性地侵害农民的合法权益。这在收取农村税费方面表现得尤其突出，也最为农民所反感。但面对各种“上面”下派的摊派和收费，村民自治往往是无能为力的。特别是在强大的行政压力下，作为群众性自治组织的村民委员会也不可避免趋于行政化，成为拿村民的钱为政府办事的“准政府”组织，难以担负维护农民合法权益的重任。农村税费改革在减轻农民负担的同时，也将为村民委员会减轻沉重的行政压力。地方政府不能再以政府指令的方式要求村民委员会必须完成收取税费的任务，村民委员会可以从沉重的行政事务中解脱出来，将主要精力和时间用于本村的公共事务，使其更好地发挥维护和保障农民合法权益的职能。

　　其二，“并税”式改革将各种税费合并为税，并由国家税务部门征收，有利于规范政府行为和村民委员会的工作。一是政府部门不能再以各种名目向农民收费和摊派，农民以纳税人的身份直接与税务部门发生交往。如税费改革以来，安徽省许多地方设立了专门的税收交纳地点。在最早进行税费改革的安徽省涡阳县新兴镇1992年下发的有关税费改革的文件中，明确规定“不准任何单位和个人擅自向农民摊派或增加提留款。增加1分，农民有权拒收。”⒅二是村民委员会也没有义务完成“上面”下达的各种摊派和收费任务。相对城市而言，农村居住分散，村民委员会还需要协助政府部门工作，包括农业税的收取，但不承担相应的行政责任。这与《村民委员会组织法》关于“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”的原则精神是相一致的，有助于真正根据村民自治的法律精神重新构造乡与村的关系。如政府需要村民委员会协助工作时，应该根据工作量支付相应的报酬。这类似于现阶段开展城市社区自治过程中一些地方出现的“政府购买服务”的方式。村干部的报酬主要取决于为本村村民服务的情况，并由村民会议决定。这是《村民委员会组织法》关于“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”的原则精神的具体体现，有助于村干部从政府代理人的“准行政干部”向服务于本村村民的“村民当家人”的角色转换。

　　其三，公益事业“一事一议”的规定促使村民积极参与公共事务，推进基层民主。《村民委员会组织法》开宗明义指出，制定该法是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设”。但是由于政府任务太多太重，致使村民委员会准行政化，村民自治往往成为少数村干部的自治，村民的民主自治权利难以落实。在现阶段，基层民主的最主要内容是经济民主。村民最关心的是与自己经济利益密切相关的事务。为此，1998年修订并通过的《村民委员会组织法》第十九条专门规定，“涉及村民利益的八个方面的事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理。”第二十二条还规定“村民委员会实行村务公开制度”。但是，由于村民委员会的准行政化，需要提交村民会议讨论的事情往往是少数人决定，特别是过重的税费收取也无法经由村民会议讨论。如《村民委员会组织法》第十九条规定需要村民会议讨论决定的八项事宜之首的“乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用”，在绝大多数村都难以办到。因为上面下达的税费收取远远超出农民的承受能力，乡村只能以强力的方式要求村民完成。为了保证税费收取，许多地方实行“村财乡管”，村级财务公开和村民监督也难以落实。农村税费改革取消“乡统筹、村提留”，农民负担中最重的一部分得以减轻且加以规范化。而兴办需要收费的公益事业，村民委员会必须提交村民会议讨论。这就意味着村民拥有预算权和对财务开支的审计权。这有助于促使村民积极参与公共事务管理，使当家作主的权利得以真正落实。

　　正如朱镕基总理所说，农村税费改革是一次很大的革命。随着税费体制改革，国家对农村的治理格局将发生重大变化，一方面，村民自治将获得前所未有的宽松环境，另一方面也要对自身的发展提出更高的要求。

首先，深化农村税费体制改革，建立以公民权为基础的现代公共财政制度，强化村民作为纳税人的现代公民意识。应该看到，长期以来，中国的财政体制是将财政收支视为国家通过超经济强制参与国民收入分配与再分配的过程。现阶段的农村税费体制既有长期历史沿袭性，又与计划经济时代的财政体制密切相关，它是建立在农民只向国家履行义务基础上的，即所谓“皇粮国税”理所当然。至于农民纳税后应该享有什么权利却无相应规定。由此便为政府确定税费标准留下许多随意性的空间，苛捐杂税屡禁不止，农民负担不断加重而不得不极力逃税避税。这正是中国历史上多次税制改革都未能见明显成效的重要原因。(点击此处阅读下一页)⒆我国在改革农村税费体制的过程中，应该吸取历史经验，通过改革的深化，建立以公民权为基础的现代财政制度。公民权首先意味着人人平等。由于传统的城乡二元结构，我国在农村的税费是以产业为线，即所谓农业税，在城市却主要以经营单位和个人的所得收税。从公平性看，所得税更为公正合理。所以，在农村税费改革中，农村的税种和税源应该作相应的调整。公民权更意昧着公民是财产的主人。公民向政府交税，是基于只有政府才能提供公共产品，满足自己某些需要。政府对税收的收取和支出都应该得到公民的同意和监督。只有这样，公民才能形成自觉纳税的习惯，形成作为纳税人的公民意识。我国实行村民自治，规定涉及村民利益的公共事务都必须交由村民讨论决定，实行村务，特别是财务公开制度，便是建立在村民是财产主人的基础上。通过村民自治制度可以培育起村民的现代公民意识。只是由于自上而下的行政压力太大，村民对于来自“上面”的各种税费难以行使同意权和监督权，村民的公民意识受到影响，即所谓“该交的也不交”。在深化税费体制改革中，逐步建立以公民权为基础的现代财政制度，就需要改革政治体制，为农民作为平等的公民参与政治事务的管理提供更多渠道，促使国家民主化与社会民主化相配套。只有这样，农民才能逐步形成权利与义务对等的现代公民意识，村民自治也才能获得更为广阔的发展空间。

　　其次，在农村税费改革中推进县乡管理体制改革，促使县乡政府依法行政与村民依法自治的有机结合。《村民委员会组织法》明确规定，乡镇政府与村民委员会是指导与协助的关系。但是，由于沉重的政府任务，特别是财政压力，使县乡基层政府更多的是将村民委员会作为自己的“一条腿”，主要依靠行政方式管理农村，乡镇政府与村民委员会的关系事实上是命令与服从的关系。那么，随着农村税费改革，县乡管理体制也需要进行相应改革，特别是转变政府职能和改变领导方式。县乡政府的职能主要是解决村民委员会难以解决的事务和协调村民委员会的关系，着重于提供公共服务；
凡属于村民自治范围的事务应该尽可能交由村民委员会自已办理，充分保障村民委员会自我管理、自我教育、自我服务的法定权利。⒇如果县乡政府仍然沿用传统的治理方式，不适当的干预各种事务，必然导致政府机构扩大，增加管理成本，从而巧立名目向农民伸手。这不仅会使农村税费改革难以取得成效，也会妨碍村民依法行使自治权利。

　　第三，在农村税费改革中顺势而为，推进村民自治的走向新的阶段。税费改革为村民自治发展提供了重要条件，但也提出了更高的要求。应该看到，我国村民自治发展的时间还不长，由于多种原因，发展十分不平衡。在村民自治的“四个民主”方面，民主决策、民主管理和民主监督相对比较薄弱。随着农村税费体制改革中“一事一议”的推行，对民主决策、民主管理和民主监督提出了十分紧迫的要求。在现阶段的农村，还存在大量一家一户农民无法解决而又需要解决的公共性事务和公益事业，如小型水利、道路交通、用电用水、公共卫生等。如果这些事务没有人管，没有钱办，必然会影响农村的经济和社会发展，大大抵消农村税费改革的成效，行政管理的方式也会再度恢复。所以，在全国村民委员会普遍实行村民委员会民主选举之后，必须适应农村税费改革，围绕“一事一议”，加强农村村民自治中的民主决策、民主管理和民主监督的制度建设。

　　① 笔者曾经就村民委员会组织的最早产生问题，在广西宜山（现为宜州）、罗城等地作过数月调查，获得上百万字的资料，基本弄清当时村委会产生的背景情况。可参见《最早的村委会诞生追记》，《炎黄春秋》2000年第9期。

　　② 彭真：《通过群众自治实行基层直接民主》，《彭真文选》，人民出版社1991年版，第611页。

　　③ 到1980年代初，中央中央专门致信给全体共产党员和共青团员，希望带头实行计划生育政策一封信，主要还是提倡和引导。虽然这时开始有了一些指标性要求，但在农村并没有十分严格的实施。

　　④ 本人在1993年发表的《论现阶段农民负担问题的特点及对国家和农民关系的影响》一文中，对人民公社时期及之后的农民负担的特点有较为详细的论述。参见《社会科学》1993年第7期。

　　⑤ 参见国家统计局：《2000中国统计摘要》。中国统计出版社，2000年版，第58、4页。

　　⑥ 同上，第58、4页。

　　⑦ 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理——22个村的调查与比较》。华中师范大学出版社，2000年版，第419—423页。

　　⑧ 参见国家统计局《2000中国统计摘要》。中国统计出版社，2000年版，第58页。

　　⑨ 中央电视台报道。《报刊文摘》2000年7月31日。

　　⑩ 迟宇宙等：《千家诉讼》。《南方周末》1999年12月3日。

　　⑾ 参见《半月谈》2000年第23期。

　　⑿ 参见《半月谈内部版》2000年第9期。

　　⒀ 同（7）第655—672页。

　　⒁ 孙保罗：《村支书之死》。《南方周末》2000年3月21日。

　　⒂ 闵捷等：《要命的农民负担》。《中国青年报》1999年12月7日。

　　⒃ 参见于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》。《中国农村观察》2000年第4期。

　　⒃ 郝连峰等：《农民纳税讨税票 没错 干部生气把人铐 胡来》。《中国青年报》2000年2月28日。

　　⒄ 新华社北京2000年3月15日电。

　　⒅ 何开荫、孙力：《中国农村税费改革初探》。中国致公出版社，2000年版，第250页。

　　⒆ 关于中国历史上税制改革的失败，秦晖先生有较为详尽的论述。参见未刊稿《税费改革、村民自治与强干弱支：历史的经验与现实的选择》。

　　⒇ 笔者认为乡村管理体制应该进行总体结构性改革，并提出了自己的看法。参见《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》。未刊稿。

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