郭正林：村民直选后的村委会与党支部——现状与调适

　　2001年6月14日，陕西省西安市马军寨村的村主任彭自然被人谋杀了。雇凶杀人的竟然是村支书谢国维。[1]值得注意的是，近几年来国内报刊也常有类似报道。[2]值得思考的是，为什么一些农村在实行村民直选后，村委会与党支部、村主任与村支书的关系会变得紧张起来？这种状况是否普遍？如何理顺村支两委的关系？这就是本文要探讨的主要问题。

　　一、村委会与党支部的关系现状

　　为了保住手中的权力，马军寨的村支书不惜雇凶人，这样的恶性事件是村支两委矛盾尖锐化的极端表现。毫无疑问，在全国73万多个村委会中，马军寨事件只是极个别的现象，但也要引起有关部门的警觉。如果我们对村支两委关系的现状与实际问题缺乏清醒的认识，如果我们不能从制度上理顺村支两委关系，那么，马军寨这样恶性事件就难以杜绝。

　　目前，由于缺乏全国性的调查统计资料，我们还难以准确判断全国农村到底有多少村支两委关系处于紧张的状态。而从各地不系统的情况反映来看，我们大致上可以说，各地村支两委关系处于“两头小、中间大”的状况。所谓“两头小”，就是村支两委关系明显紧张和关系比较好的两类，这两类所占的比重都不大，分别约占5-10%之间；
所谓“中间大”，就是处于一般状况的占多数，大约在75%左右。

　　从1988年到1998年，是我国村民自治制度试运行的十年。有人认为，这十年是村民自治和传统基层体制和平共处、相安无事的十年。而在1998年国家正式颁布《村委会组织法》以来，村支两委关系矛盾就变得日益突出了。[3]换句话说，1998年是村支两委矛盾外露或关系紧张化的一个“分水岭”。在这个分水岭以前，村委会选举所依据的只是试行法，法律的约束力自然有限，地方党委政府可以以条件不成熟等理由延缓法律的执行，固守原有的由村党支部决策村中一切大事的习惯做法，如1998以前的广东、云南等省就是这样。在旧的权力分配格局中，村长或村委会主任的角色其实是村支书的助手或执行人，因此，村支两委之间不存在什么紧张不紧张的问题。即使村支书、村主任之间存在矛盾，那也是只是个人之间的疙疙瘩瘩，不是体制问题。

　　1998年以后，村支两委关系的制度环境发生了很大的变化，而制度环境的变化必然导致原来看起来相安无事的村支两委关系倒真的有事了。一方面，各地党政部门已经没有任何理由拖延或不执行这个法律，否则就破坏了国家的法制统一。另一方面，新《村委会组织法》对村委会产生方式、职责、职权以及运行机制都规定得比试行法要具体得多，并明确要求村党支部“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”也就是说，按照党章进行工作的村党支部，在发挥核心领导作用的同时，必须把属于村委会的职权交还给村委会。矛盾由此而生。

　　对于那些习惯了大事小事一把抓的村支书们，他们很难想象，如果依照《村委会组织法》把财权、事权、用人权等具体职权统统交了出去，他们还会有什么权力资源来发挥党支部的核心领导作用？要知道，在过去，村支书说话响亮，除了有上级党委撑腰以外，更重要的是村支书的权力地位差不多是自然形成的，村党支部对农村社会经济发展是有贡献的。因此，村级组织的权力资源也就主要由村支书掌握。可以说，这是中国农村几十年的政治实践所形成的运行惯例。然而，推行村民自治也就是必定要打破这种政治惯例。毫无疑问，任何习惯势力都是根深蒂固，对变革都会采取这样或那样的对立态度，在中国乡村社会更是如此。可以说，习惯了过去那套做法的村支书们，对移交职权这种制度变革要求的抵制情绪几乎是一种本能。这就是部分农村在实行村民直选后两委关系紧张起来的深层动机。马军寨村所发生的事件不过是这种深层动机的爆发而已。

　　我们看到，在那些村支两委关系紧张的农村，矛盾公开化的导火线就是村支书及原班子拖延、抵制甚至公开拒绝向新当选的村委会移交村务和村集体财务。在这种情况下，如果乡镇党委又明显地偏袒村支书而看低村主任，就会进一步打击村委会的士气，使村委会的工作难以开展。例如，2001年3月21日《人民日报》记者崔士鑫报道，山东栖霞市有4个镇57名村委会成员集体要求辞职，其根源就是当选“村官”不能从村支书手中接管村里的财务和公章，使村委会形同虚设。[4]粤西某市一个农村，原管理区支书拒绝交出村委会办公室的钥匙，使得村委会在一个废弃的猪圈里办了一年的公。存在这些问题的农村还有不少。[5]从这些暴露的问题来看，村支两委关系紧张矛盾的主要方面，应该说是有问题的党支部特别是村支书。他们的问题主要是什么呢？说来说去，主要是经济帐不好算的问题。

　　对于那些经济上有问题、作风不民主甚至违法乱纪的村支书来说，村委会选举是道难过的坎。村民可以通过直选的法定程序，合理合法地把这些村支书及其追随者赶下台。这样的结果，无论对加强农村基层党组织建设，还是对完善村民自治制度建设，都是有百利而无一害的好事情。显然，严格依法进行村民选举与切实加强党对农村工作的领导是相互促进的，村支两委之间不存在不可调和的利益矛盾，两委之间没有互相撤台的任何理由。在村委会选举中及选举之后村支两委出现的紧张局面，既不是村民选举的过错，也不是党的领导制度不好，而是具体履行村支两委职能的村干部们，还没有真正意识到群众才是村民自治的主体，而是自觉或不自觉把村民自治但当成村里一小撮人的特权。这一小撮人，既可能是长期把持村政的原班人马，也可能是在村民选举中竞争上台的那么几个人。在这些村庄，民主的观念无影无踪，党的群众路线的观念也忘得差不多了，因此，村支两委的矛盾就变成了赤裸裸的权力之争。

　　党支部建设得比较好的农村，村支两委的关系一般比较顺畅，村民自治工作开展得也就有声有色。只要我们不戴有色眼镜来看农村党组织，这样的好典型也是不胜枚举的。从本质上看，这样的党支部以实际行动体现和落实了江总书记“三个代表”的原则要求。在这些村庄，党员队伍的素质比较高，党支部办事比较公道，村支书有发展经济、协调上下关系和调解农村各种矛盾纠纷的实际工作能力，因此村民群众信得过。有了这样的群众基础，党支部成员就不怕村民选举的考验。例如，广东顺德在第一次村委会选举中，村支书及支委其他成员大胆地参与村委会选举，结果成功当选村主任的占90%多。为什么顺德的村支书们敢于冒被选下台的风险呢？因为他们对本村社会经济发展的贡献明摆在那里！确实，顺德农村经济的发展离不开一批有作为的党的基层干部的努力。而农村经济发展了，农民不仅减轻了负担，还可以享受免费入幼入托入学、养老保险、合作医疗等社区集体福利。在这些农村，村民的物质福利比城市居民要好得多。不用党的宣传部门去教育，农民自然就会“饮水思源”，他们就是从这些实实在在的利益来评价他们村里的党支部以及村干部所作所为的。就整个广东农村来看，1998-1999的村委会选举结果，全省10多万当选村干部中，党员占了77%；
党支部书记成功当选为村主任的占53%.[6]要知道，这些当选的党员，绝大部分是经受了“海选”的考验。换句话说，如果不是“海选”，那么村委会成员中党员再多也说明不了什么问题。这么党员通过“海选”进入村委会，这本身就说明，农村大部分党员及干部得到了村民信任。而现在不少基层干部抱怨，一些新闻媒介报道有失公道，造成了社会对基层党员干部的偏见，好象一提到基层党员干部，就是横行乡里的“土皇帝”，就是恶贯满盈的地痞流氓。这种社会印象当然不符合现实情况，但又反映了一个社会效应，就是“一颗老鼠屎坏了一锅汤”。

　　表1反映了部分省市自治区村委会成员中党员比例的情况。

　　 （表略）

　　数据来源：乡镇论坛杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处：《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》，2000年2月，北京。

　　从表1所反映的情况来看，1998-1999年全国各地农村村委会选举的结果，村民参选率大部分都在90%以上，村委会中党员所占比例平均为57.35%.这说明，大多数村民还是信任农村基层党组织的，那些得到了村民信任的党员在海选中大量被选入了村委会，这就为理顺村支两委的关系奠定了政治基础。

　　然而，并不是说，村委会中党员占的比重越大，村支两委的矛盾就越小，即使村委会成员都是党员，村支两委的关系也不会自动理顺。前面的分析指出，中间状态的农村占大头。处于这种状态下的村支两委关系时好时坏，关键是缺乏制度化的分工合作机制。也就是说，两委关系的好坏基本上维系于村支书与村主任的个人交情。这样一来，如果村支两委遇到村支书-村主任是“哥俩好”的情形，则什么事情都好商量，好解决，两委关系也就好协调。如果村民选举出来的村主任，无论是不是党员，恰好与村支书处于“老死不相往来”的状态，那么村支两委关系就不好处理了。实际上，人际关系是变动不拘的，由此导致村支两委关系的情况复杂，不能一概而论。

　　二、村支两委不协调的表现与原因

　　尽管村支两委不存在不可调和的利益矛盾，但村支两委关系不协调的问题深刻地影响着农村社会政治稳定、经济发展和村民自治工作的开展。从全国各地党政部门反映的情况来看，村支两委的协调与否是1998-1999年村委会选举后所面临的一个突出问题。

　　村支两委不协调的表现主要是：

　　第一，一些新当选的村主任，不服从党支部的领导，导致村民自治工作难开展，党的领导也难发挥作用。河北省民政厅副厅长程鸿飞说到：“有些村委会主任没有当过干部，对村委会工作比较生疏，处理不好与党支部、乡镇政府的关系，认为自己是村民选的，有权处理村里的任何事务，个人说了算，不愿意接受党支部的领导，不愿意接乡（镇）政府的指导，搞‘独立天地’”。[7]例如，广州白云区某村，村主任原先是个私企小老板，当选后自行其是，另搞一套，根本不买村支书的帐，也不注意同支部其他成员和乡镇领导沟通，一遇到棘手的问题就想撂挡子，竞选承诺一条也没有落实，令村民失望，而村支部又怕越权，怕“剪不断，理还乱”，所以也没有什么作为。[8]

　　第二，一些村书记习惯于大包大揽，习惯了个人说算的老一套工作方法，不尊重村委会的权力地位，把本来属于村委会的职责范围的工作，却由党支部包办代替，认为村委会依法行使职权就是在太岁上动土，因此处处为难村委会，给村委会主任穿小鞋。例如，云南陆良县马街村，村支书包揽一切，新当选的村委会主任不能召开村委会会议，村委会决定的事被宣布无效，有的落选干部被强行拉进村委会，村委会主任连办公室的钥匙都拿不到，导致村委会主任到处告状，强行辞职。[9]在这些农村，由于党支部不拿《村委会组织法》当回事，不把村委会主任放在眼里，使村委会成了一种纯粹的摆设。

　　第三，村支两委之间没有分工或职能划分不明确，导致村书记、村主任在具体职权方面纷争不断，影响农村经济发展和社会稳定。例如，天津市东丽区无暇街道办事处所属的杨家泊村就是一个典型。2000年1月，本村进行了该村历史上第一次村民直选。然而，选举出来村委会上班三天后，就陷入了与村党支部就签字权、用人权、用车权、水电管理等事权纠纷和矛盾的漩涡之中。这个村的村支书认为，村委会成员素质差，村民代表的素质也差，他们都不服从党支部的领导，并且总是怀疑支部有经济问题。而村主任则说：“我们认为支书一支笔不符合党的各项方针政策，践踏了《村委会组织法》，剥夺了村委会的权利和义务。整个街道党委都说我不干事，但我什么权力都没有，什么事情都不知道，我怎么干？什么都是支部说了算，民主选举的村委会和村民代表会议以及理财小组，完全成了摆设。我们怎能没意见。”[10]

　　导致上述矛盾的原因何在？表层来看，一是民选的村主任缺乏组织观念，不听话；
二是村支书独断专行，大包大揽；
三是对上负责与对下负责的责任动机存在冲突。深层来看，主要是实行村民直选后，农村权力结构发生了根本性的变化，这就是从一元权力结构向二元权力结构的转型。[11]这种转型导致了四个基本方面的变化：

　　一是权力资源的分配模型发生了变化。这里所指的权力资源主要包括经济资源和权威资源。(点击此处阅读下一页)

　　在村民直选之前，这两项资源都毫无质疑地控制在村党支部手中，而实行村委会选举后，按照《村委会组织法》的规定，村委会要掌握经济资源和一部分的权威资源。落实在村级组织的层面，就会出现村支两委的权力资源之争。如上述的杨家泊村就是这样。

　　二是村委会权力的合法性来源发生了变化。全国许多省市都承认，1998年新的《村委会组织法》颁布后，本地农村才实现了村委会直接选举，之前的村委会选举大多是走走过场而已。这时的村委会其实不是由村民树起来的，而是由村党支部和乡镇党委搭班子搭出来的，村委会主任及其成员理所当然地要服从村支部和及其上级的领导。直选之后的情形就不同了，一是村委会必须依法由村民直选产生，因此村委会的权力来源于村民自下而上地授权；
二是村委会权威的树立，主要依赖村民群众对村委会工作的绩效评估，而不是本村的党支部或乡镇政府的检查评估。因此，如果村委会不能卓有成效地开展工作，它的权威就树立不起来，村主任的竞选承诺就成了空话，这当然不会让人舒服。

　　三是权力的影响力发生了变化。就党支部来说，必须看到，有些农村党支部的实际工作能力确实在弱化。这些党支部的书记们长期以来就忽视了自身组织建设，导致本村的党员队伍老化、文化知识退化以及能力弱化等问题变得十分突出，而村民选举不过提供了暴露这些深层危机的机会。再来看杨家泊村，老支书说：“如果不是党委、如果不是党支部，杨家泊村能闹成今天这样的地步？你看看杨家泊党支部都是发展什么样的党员？发展流氓党员。有人嫖娼被抓住，罚款1000元后，放出来就能入党！”村理财小组长则说：“现在我们村，党支部说话还有人听吗？还有什么威信？这都是他们的所作所为造成的。”[12]广东也有典型例子。惠来县港口镇大澳村，1998年推行村民选举时，原来的村领导班子全部落选。原因就是连续两任的村支书都是败家仔，村里200多亩上千万元的耕地征地款被原班子折腾得不知去向，完成把党支部置于了农民群众的对立面，还美其明曰“坚持党的领导”。对于执政党来说，没有什么比以实际行动来“打着红旗反红旗”更危险的了。

　　就村委会来看，不可否定，村民直选首先提升的是村委会的权力地位。各地在建立和推行村民选举、村民代表会议制度的过程中，不断地、深入浅出地向农民讲解“多数民主”的原则。如果农民真的接受了这样的规则，那么他们自然会用这个规则来权衡村支两委的权力地位。许多省市的报告都承认，在他们那里，农民普遍存在这样想法，即“多数村民选举出来的村委会，应该比少数党员选出来的党支部要有权力”。当然，官方的报告一般都判定这个想法不正确。那我们反问一句，农民为什么会产生这种“不正确”的想法，他们的这种想法是脑袋里固有的还是被灌输进去的？

　　四是权力的制度规范的变化。从宏观方面看，《村委会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》是村委会和党支部运行的基本依据。在两个条例在大的原则规定方面是一致的，但有关村支两委职权的具体划分和运行机制的规定则过于原则化，操作性不够。在这种情况下，村支两委就可能各取所需地援引制度条文，使村支两委就某些具体职权上争执不下。从微观方面看，有些村的村支两委在制定本村的规章制度及落实措施方面，往往各搞一套，互相拆台，使具体执行人员不知道怎么办。有的农村斗争得更激烈，一方面，党支部宣布村民代表会议及村委会制定的规章制度，不经党支部或者党支部书记点头的，一律无效；
另一方面，党支部做出的决定特别是党支部依照“党管干部”原则做出的人事安排，村委会也不认可，不给这些人员发补贴、记工分。

　　上述变化及其伴随的村支两委的矛盾，其实质就是在村民直选所贯彻的民主原则，同农村几十年来所形成的党的一元化领导式的运行惯例的不协调以及这些不协调所引发的一系列矛盾冲突。因此，只要村民自治的总方针不变，那么村支两委关系的协调机制就必须在这个制度的平台上去寻找。

　　三、理顺村支两委关系的制度创新

　　无论是坚持村主任-村支书“一肩挑”的人，还反对这个主张的人，大多都接受这样的观点，即村支两委之间不存在根本利益冲突。倡导“一肩挑”的人，相信村支两委由此能够更加协调一致；
而坚持“党政分开”的人，则认为更多地发挥村委会的作用，对加强党支部的自身建设有利，这样，党支部就可以集中精力抓大事。

　　农村的村支两委关系是国家层面的党政关系体制在农村社会的延伸。处于这种制度背景下的农村，如果以党代政，就会使村民自治变成摆设；
如果以政代党，党的领导就会迷失在繁杂的具体事务之中。这看起来似乎是一个二律背反，而各地党政部门正在摸索解决这个矛盾的有效方式。这些经验或模式真不少，例如，广东廉江市的经验是，尽可能让村书记和村主任“一肩挑”，在1999年首届村委会直选中，本市实现“一肩挑”的农村占80%；
云南怒牟定县的做法是，以文件的形式规定“共产党领导下的村民自治”，要求“一肩挑”必须达到80%以上，对个别党支部书记难以产生的村，由乡镇下派合适的人选担任村支书；
山东平度市的办法是，对新当选的村主任进行强化培训，以制度条文的形式明确村支两委的工作分工；
河南永城市的经验是，明确在村级两个文明建设中，党支部说了算，有最终决定权；
在村民自治职责范围的事情，严格遵守《村委会组织法》，保证村委会有职有权；
宁夏陶乐县的措施是，两块牌子、一套人马，对于没有党员的村，由乡政府下派村支书并兼任村长。[13]

　　在这些模式的共同特征就是主张村支两委交叉兼职和“一肩挑”。目前这种声音似乎越来越响亮了。不少省市领导，还有一些学者，都在为这种党政合一的体制击节叫好。然而，无论我们何种进行这样的制度创新，都应该明白这种制度创新的大舞台就是以村民直接民主为基础的村民自治。要在村民自治这个时代大舞台上把理顺村支两委这出戏剧唱好，就要把村民直接选举的制度机制一同纳入党支部和村委会建设。

　　民政部党组对1999年全国的村委会换届选举结果有个评价：村委会成员的构成比例出现了“三高一低”现象（党员比例高、致富能手高、文化程度高、平均年龄低）。[14]前面表1数据表明这个判断符合事实。目前，各地把实现“一肩挑”作为解决村支两委矛盾的首选措施，而全国“一肩挑”的比例是不平衡的。比较高的如广东的顺德、高州和郁南等市县，“一肩挑”的比例高达90%，[15]在山东省威海市，村支书当选为村主任的比例是65%.[16]在河北省隆化县，在村委会第五届换届选举中，村主任是村支书的比例为4.7%（村主任兼任副支书或支委），而村主任是党员的占57.2%.[17]在下一次村委会换届选举中，“一肩挑”的农村会多起来，因为不少地方党政部门在他们的工作计划中已经对“一肩挑”比重提出了明确的要求。例如，广东增城市的要求是80%以上，顺德市的一些乡镇甚至要求达到90%以上。

　　那么，应该任何看待“一肩挑”的权力布局呢？如果我们把村民选举的制度同时导入村委会与党支部的干部选择，那么“一肩挑”是结果，而不是出发点。如果采取一刀切的方法硬性要求实现“一肩挑”的农村数量，那么就有可能为难那些具体负责指导村民直选的基层干部。假如这些基层干部面临完不成这种任务的局面，他们就有可能容忍选举中的各种违法违规行为。

　　全国许多地方在推行村民自治的过程中，已经意识到了把村民选举的制度机制纳入党支部建设的重要性。他们采取的制度措施，可概括为二种模式，一是“两票制”选村党支部，二是“两选联动机制”，[18]即“从村支书到村主任”与“从村主任到村支书”来实现“一肩挑”。例如，在广东省首次实行村民选举的实践中，估计以“两选联动”实现村支书-村主任“一肩挑”及交叉兼职的农村，占全省农村的50%以上。[19]这种建立在直接选举基础上的交叉兼职结构，使村支两委避免了权力冲突，增强了村级组织的整体能力。

　　先说“两票制”。最初由山西河曲县摸索出来的“两票制”，实际上已经得到中央的认可，官方文件一般称这种模式为“两推一选”。由于得到了中央的认可，各地在学习推广这种先进经验的时候，也就放了思想包袱。有的地方，象广东深圳龙岗区大鹏镇，还把“两票制”用于选举乡镇长这个层面了。“两票制”的实质，在于支部建设中导入村民选举的制度机制，从而扩大党内民主，使村民群众在支书和支委的人选上开始拥有发言权。如果说这是一种制度创新，那么其本质就是在农村二元权力结构的框架中，在保持党支部权力自上而下性质的同时，为党支部提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道，从而巩固和维新了农村基层党组织的合法性基础。而村民信任投票的多寡就是这种合法性的量化形式。因此，在推行两票制的过程中，越能提高和保证村民信任投票过程的竞争性和公正性，也就越能提高党支部权力的合法性。这就是河曲“两票制”经验被许多省市认同的根本原因。

　　“两票制”使村党支部权力基础发生了变化，简单地说农村基层党组织也能够借助这种制度化的渠道，来提取农民群众的信任资源。而且，这种制度也让村民有了监督村支书和支委成员的权力，即如果凭借村民信任投票上台的村支书不为民谋利甚至蜕化变质，那么村民在下一次的信任投票中就能把他赶下台。

　　在实现“一肩挑”这个问题上，“二选联动机制”更为直接和有效。说它直接，主要表现在两个方面，一是鼓励在职的村支书竞选村主任，如果当选了，在获得群众投票的基础上一身二任，有助于解决村支两委的权力争端。二是如果当选的是一个普通党员，那么由于他的民意基础强于在职的村支书，他也就有理由出任村支书，实现“一肩挑”，这样的制度安排也有助于解决村支两委“两张皮”的问题。我们似乎已经看到，无论是村支书竞选成为村主任的“一肩挑”，还是当选村主任被推选为村支书的“一肩挑”，都是村民直接选举的结果。如果颠倒过来，预先圈定在职村支书为村主任，就不可避免会滋生操纵选举等违法行为。

　　两选联动机制已经被不少省市重视和推行，比较典型的是广东和山东。广东在1998-1999年撤消农村管理区、建立村民村委会、实行村民直选的理顺农村管理体制的改革实践中，就把村委会直选和党支部换届选举联系起来，统筹安排。

　　广东省委书记李长春历来重视抓村民自治工作。广东省委的政治支持，使广东省农村转制工作少了许多阻力。1999年5月18日，广东省委常委、副省长欧广源在全省村民自治工作会议上，清楚地阐述了省委、省政府领导对如何理顺村支两委的原则性意见，他说：“加强党对农村工作的领导，就要把党的基层组织建设好。在村民自治过程中，要把大多数群众拥护的优秀党员选进党支部委员会，并通过村委会选举把他们选进村委会担任干部，实现村党支部成员村委会成员交叉任职，两块牌子，一班人马，减轻农民负担，提供工作效率。村委会主任不是党支部书记的，而是由副书记或其他支委兼任的，如果条件成熟，在改选支部时，应尽可能选举村委会主任担任党支部书记。对于非党员的村委会主任、副主任、委员，要积极做好他们中间发展党员的工作。”[20]这个讲话的重要性，在于明确要求把村里的“第一把手”——村支书的人选置于村民投票选举的基础之上。

　　由此我们不难看出实现“一肩挑”的二种途径：一是鼓励才能支书参加村委会主任竞选，竞选成功则直选实现了“一肩挑”。二是通过支部改选，把竞选成功的党员村主任推选为村支书，从而间接地实现“一肩挑”。针对当选村主任不是党员的情形，则积极培养和争取这样的村主任入党，通过这样的组织措施，理顺村支两委的工作关系。这也就是说，广东各地农村采取的“两选联动机制”，其实得到了省委、省政府领导认同并积极倡导的一种理顺村支两委的制度化形式。

　　山东的情形又如何呢？1999年11月19日，山东省委省政府联合提出了一个规范性文件——《关于进一步加强和改进以党支部为核心的村级组织建设的意见》（以下简称《山东意见》），其中谈到：“鼓励党支部书记和党支部其他成员经过法定选举程序兼任村委会主任、村民委员会成员；
村民委员会主任和村民委员会其他成员是党员且具备条件的，要按照党内选举的有关规定和程序，及时充实进党支部班子。(点击此处阅读下一页)

　　”[21]山东省威海市的做法是：“如何实现村党组织对村委会的有效领导，避免党支部的领导地位被架空，把党在农村工作中领导核心作用与村民自治地位相统一，我们在市委组织部的支持下，提倡村委会主任、党支部书记两个职务一人兼，党支部成员经济参选，接受广大群众的挑选。一旦支书落选，在选举之后，原则上按照党内选举程序将是党员的新任村委会主任调整为党支部书记，巩固和加强党对农村工作的领导。”[22]

　　比较广东和山东，两省的实际做法其实是相同的。这也说明，“两选联动机制”具有一定的普遍性，能够成为理顺村支两委关系的一种制度化安排。这种制度安排所面临的潜在问题，就是如何防止那个“一肩挑”的人独断专横；
防范措施之一是建立制度化的村支两委联席会议制度；
防范措施之二，是建立和完善党员议事会制度，发挥全体党员的民主监督作用。防范措施之三是充分发挥村民代表会议的民主监督作用，防止少数村干部一手遮天局面的出现；
防范措施之四是建立和完善村务公开制度。这些措施的最终着眼点，真正地把村民自治的大权交给村民，实现以民主治村，以制度束人。

　　在此，山东的经验特别值得一提。如在“一肩挑”的制度安排中，有效地监督这个“一把手”呢？《山东意见》有这样的规定：1）要建立和完善村党支部、村民委员会联席会议制度，规范村级事务决策程序。凡是重要问题，要坚持先党内后党外，先党员后群众和民主集中制的原则，实行民主决策。2）要制定具体的村务管理制度，重大开支、固定资产的使用和处置等，要经过‘两委’联席会议讨论研究，由村民会议或村民代表会议讨论决定。3）村党支部、村民委员会印章，要指定专人严格保管，实行审批和备案制度。重大事项需要盖章的，须由村党支部和村民委员会研究。4）涉及全体村民经济责任和签订数额较大经济合同的，还必须提交村民代表会议或村民会议讨论。5）要从实行出发，建立和完善村党支部定期向党员报告工作、村民委员会向村党支部汇报工作的制度。

　　四、结论

　　1998年正式的《村委会组织法》颁布并实施以来，村支两委的关系矛盾变得突出出来。就村支两委关系状况来看，关系明显紧张并影响村级组织正常运转的农村是少数；
关系特别顺畅的也不多；
大多数农村的村支两委关系处于磨合与调适之中，这就是笔者所谓的“中间状态”。

　　村主任-村支书“一肩挑”，村支两委交叉兼职，“二块牌子、一班人马”是目前各地理顺村支两委的首选方案。在村民自治不断推进的新形势下，在村民直选制度逐步完善的微观制度环境中，各位地方党委和政府，已经不能依靠传统的组织手段来实现这个目标，明智的制度安排就是把村民选举的制度要素一同纳入村支两委的组织建设。

　　就制度机制来看，理顺农村党政关系有三种制度化途径，即“两票制”、“从村支书到村主任”，“从村主任到村支书”。这三种制度化途径的实质就是把村民直选的制度机制纳入了村支两委的组织建设。那么该如何运用这三种制度化机制呢？合理有效的启动次序是：首先启动“从支书到村主任”的机制。这就要求村支书参与村主任竞选，竞选成功者继续保留村支书职位，对于那些不敢参与村民选举的村支书，党内应该撤换。其次启动“从村主任到村支书”的机制，这就要求全体党员大胆参与村委会选举，当选为村主任党员，按照党内民主选举程序使其成员村支书。第三是启动“两票制”，假如当选的不是党员，那么就应该随后实行“两票制”选村支书和村支部，由此提高党支部的民意基础。

　　如果把“一肩挑”及村支两委交叉兼职作为村民选举过程的结果，那么由此组建的村级组织其实是建立在民主选举之基础之上的。“一肩挑”也好，村支两委交叉兼职也好，在客观都有利于权力的集中。为了从制度建设上防止权力被滥用，必须建立和完善有效的配套制度，这些制度包括村支两委联席会议制度、村民代表会议、村务公开制度等。

　　作者简介：

　　郭正林，副教授，中山大学行政管理研究中心副主任

　　2001年12月5日

　　[1]民政部主办的《乡镇论坛》详细报道了这一恶性事件。参见李西岭：“反思马军寨村主任被杀案”，《乡镇论坛》总第163期，2001年10月，第7-9页。

　　[2]例如，2000年12月7日《南方周末》记者李玉霄报道的山东省莱阳市城关镇北关村村主任遭暗算，谭格庄镇夏家村的村支书雇凶欲砍断村主任两条腿，等等。

　　[3]参见徐付群：“村支‘两委’关系：不该成为问题的问题”，载民政部《中国村民自治信息网》，2000年11月。

　　[4]崔士鑫：“‘村官’为何要辞职——对山东57名村委会成员集体要求辞职的调查与思考”，《人民日报》2001年3月21日。

　　[5]马军寨村村主任被谋杀、山东莱阳市一些村主任遭暗算等事件的直接原因，就是由村财务帐目、村公章的交接所引发的矛盾。又例如，广东东莞市某村（1998年以前是农村管理区建制），在实行村民选举后，原管理区书记及原班干部，竟然三次殴打新当选的村委会正副主任，以暴力抢夺了村委会印章。参见郭正林：“中国农村二元权力结构论”，《广西民族学院学报》第23卷第6期，2001（11），第53-61页。

　　[6]广东省民政厅厅长许道生：<关于我省村民自治工作的情况汇报>（2000年10月）。

　　[7]程鸿飞：“依法搞好村委会直接民主选举，切实加强基层民主政治建设”，见《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》，第433页。

　　[8]笔者广州调查，2001年11月。

　　[9]“云南省贯彻实施村民委员会组织法情况的调研报告”，见《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》，第185-186页。

　　[10]徐付群周朗：“杨家泊村两委关系问题调查”，张明亮主编《村民自治论丛》，北京：中国社会出版社，2001，第372页。

　　[11]关于二元权力结构的专题分析，可参见笔者“中国农村二元权力结构论”，载《广西民族学院学报》总第23卷第6齐，2001（6），第53-61页。

　　[12]徐付群周朗：“杨家泊村两委关系问题调查”，第385-387.

　　[13]最新的讨论可参见“两驾马车如何走在同一条路上——关于农村‘两委’关系问题的探讨”，载人大报刊复印资料《中国政治》2001年第3期.

　　[14]中共民政部党组：<关于村委会组织法贯彻实施情况的报告>，乡镇论坛杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处编：《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》，第113页。

　　[15]“广东省民政厅关于实施《村委会组织法》的情况报告”，见乡镇论坛杂志社、民政部基层政权和社区建设司农村处编：《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》，第146页。

　　[16]参见《乡镇论坛》2001（3），第8页。

　　[17]河北省隆化县民政局：<只要严格执行《村委会组织法》，才能选出顺民心、得民意的村村委会班子>，昆明：中国城市社区建设体制及农村基层民主建设现存问题研讨会，2001年2月20-24日。

　　[18]“两选联结法”是笔者对这种制度安排的一种抽象概括。

　　[19]参见许道生：<关于我省村民自治工作的情况汇报>（2000年10月）。

　　[20]《1999年度，农村基层民主政治建设资料汇编》，第365页。

　　[21]同上765页。

　　[22]赵香春（山东省威海市民政局局长）：“积极深入开展村委会换届直选工作”，《1999年度农村基层民主政治建设资料汇编》，第457页。

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