求解权力寻租:权力寻租什么意思

　　在我国当前改革开放和市场经济深入发展的过程中，权力寻租问题比较严重，各种贪污贿赂、“权钱交易”、“买官卖官”之类的案件不断爆发，而且往往是窝案。除了被查处的大案要案之外，在社会生活各个角落里，权力寻租现象层出不穷，似乎还正成为一种被人们普遍容忍的、正常的、心照不宣的“潜规则”，危害严重，亟需有效治理。
　　
　　由民航腐败案看权力寻租
　　
　　“寻租”(Rent Seeking)一词由西方经济学家克鲁格、塔洛克等人提出，主要说的是一些人或企业为获取由政府创立或保护的垄断带来的好处而进行的活动。“租”即租金，也就是利润、利益，这种好处来自于政府权力的运用。在我国，“权力寻租”的表现形式多种多样。有的直接利用自己掌握的权力来获取某种好处，比如贪污、贿赂、“权钱交易”等；有的是把权力本身作为一种商品来进行交易和投资，比如“买官卖官”；有的是谋求扩张自己的权力，获取或扩大寻租的空间，即“争权”、“设租”；有的是利用与掌权者的关系(所谓“人脉”)，以中介的形式，围绕相关的公共权力从事经营活动，损公肥私；有的是相互利用自己掌握的权力为对方服务，编织“裙带关系网”等等。但它们的实质都是一样的，就是把权力变成私人的东西，像土地、房屋那样来获取“租金”。
　　权力寻租的最直接弊病是造成了社会资源的不公平分配。掌权者从受其权力影响的人那里获取一定的好处，是一种“不劳而获”的财富转移，有障于社会公平。而受权力影响的人之所以愿意支付一定的好处给掌权者，目的在于获取更大的好处。“一个愿打，一个愿挨”的“双赢”背后，是其他人的利益和社会公共利益的损失。
　　最近被揭出的民航“航线时刻”腐败案就是一个典型例子。被审计署查处的南方航空公司巨额“航权协调费”将民航寻租灰色链条揭开。一些航空公司通过正规渠道难以获得所需的重要航线和时刻，于是求助于“潜规则”，给民航管理者或与其有特殊关系的人士送上各种所谓的“航权协调费”，由此衍生出像庞汉章、魏景波这样的专门靠此赚钱的神通广大人物及其寻租产业。所谓“羊毛出在羊身上”，这些输送给民航管理者或与其有特殊关系的人士的利益，最终无疑要由广大消费者和股票投资者来承担。就像某业内人士所说的，“别看航空公司不赚钱，有些人天天赚钱”，“亏企业不亏个人”。
　　权力寻租的更深层次危害是造成了社会资源配置的低效率。仍以民航腐败案为例，除了争夺航线和时刻中发生的寻租之外，重大建设项目、采购是另一个易发多发腐败的“高危地带”，由此也导致近年来的一个怪现象：一方面是中国民航业的营业收入高速发展，另一方面却是全行业的亏损。
　　权力寻租导致社会资源配置低效率的原因在于掌握权力者的双重身份带来的利益扭曲和决策扭曲。由于存在寻租的动机，掌握权力的人在进行决策时，首先考虑的是自己或小集团的私利。比如一些地方官员为了自己职位的升迁或捞取其他好处，盲目招商引资、乱上项目、违法征地拆迁，而视生态环境、民生、可持续发展等于不顾。这一问题在当前中国可以说尤为严重，以公有制为主体的中国具有庞大的公有资源，并且走的是一条政府主导型的发展道路，政府的经济管理职权比较大，因此公有资源的运营效率对社会健康发展非常关键。
　　权力寻租不仅使人民群众的利益、社会公共利益、长远利益被一些人的私利所扭曲和侵害，而且具有很大的麻痹性和腐蚀性，已经成为影响我国社会发展和人民生活的一大毒瘤。
　　
　　权力是这样被出租的
　　
　　权力寻租问题的核心在于权力具有寻租的倾向。权力是一种对其他人利益具有影响的力量，权力越大，影响的深度、广度也越大，由此，也就很容易导致掌握权力的人利用这种影响来寻租。那些“买官卖官”者深谙此道，他们知道权力所具有的巨大效用，买官的投入可以运用所获得的权力来收回，更有甚者，有的不惜借钱来买官，如湖南郴州“买官卖官”窝案中所揭露出的“买官卖官”者的众生相就是如此。
　　权力寻租的空间在很大程度上与掌握权力者的自由裁量权有关。行政许可(审批)是我国腐败案件的高发领域，特别是在诸如固定资产投资批文、药品生产许可、颁发采矿证、证券发行审核等经济领域，其中的很大原因在于这些行政许可对当事人利益具有重大影响，而相关机构和工作人员又具有较大的自由裁量权。
　　比如“航线时刻”分配，在局外人看来似乎很不起眼，但是对航空公司的利益却是影响巨大，而这一权力却集中于少数民航管理者手中，由此产生出巨大的寻租空间。其他存在自由裁量权的领域也是如此。比如近年来被揭出的法院执行腐败案，杨贤才、黄松有等人通过调节执行案件的快慢节奏，控制被执行标的的评估、拍卖、变卖或转让的法律流程，大肆索贿、受贿，其中的寻租空间正是源自那些细小(包括“不作为”)却又对当事人利益具有重大影响的环节。
　　“买官卖官”问题也同样如此。职位的任免、调动、升迁等权力往往集中于上级领导及个别人手中，同时又缺乏明确的标准，产生较大的自由裁量权，而所获取的职位本身又具有巨大效用，在这种情况下，一些人通过“跑官”、“买官”来获取职位也就不足为奇了。
　　正是由于权力寻租的空间与自由裁量权有蓑，一些人或部门热衷于通过各种方式扩张自己的自由裁量权，“争权”、“设租”。比如：在起草或制定法律、法规的过程中故意使用模糊性、原则性的语言，或者为自己争解释权、裁量权等等；在解释法律、法规的过程中，架空或篡改上位法；人为设置一些审批、许可的资格、门槛；不顾实际需要，举办各种形式的评奖活动等等。
　　而且，有些自由裁量权往往又与权力集中结合在一起，权力被集中于一人或少数人手中。杨贤才案就是与广东省高级人民法院推行的执行新举措――“提级、交叉、指定执行”有关，将下级法院难以执行的案件统一“打包”指定执行，这一旨在克服地方保护主义导致的“执行难”、将权力集中在上级法院的制度，客观上却造成身为广东省高级人民法院执行局局长杨贤才的个人集权，为其带来便利的寻租机会。
　　为了避免掌握权力的人滥用自由裁量权，就需要有效的监督制约机制，使受权力影响的人具有维护自己合法权益的渠道。如果缺乏这种机制，国家的法律、法规就会被执行者的自由裁量权架空，让位于寻租和利益交易的潜规则。民航“航线时刻”腐败案就是如此，尽管存在看似完善的《民航航班时刻管理暂行办法》，规定了由航空公司、空管局、机场、民航监管部门派代表组成的国内航线经营许可评审委员会投票决定航班时刻的分配方案，也规定了航线时刻的分配原则，但是在具体操作上，却具有很大的灵活操作空间，结果是很多规则形同虚设，真正发挥作用的却是权力寻租的土政策、潜规则。
　　
　　关注掌权者的自由裁量权
　　
　　从法理上说，自由裁量权是一种个别性 调整，与之相对应的是规范性调整。由于社会生活的复杂性和多变性，完全依靠规范性调整是不可能的，而且，将抽象的规则适用于具体的事项，也需要对规则进行解释、说明，这就需要一定的自由裁量权，“疏而不漏”是一种立法技术。因此，一定的自由裁量权是实际生活需要的。但是，由于自由裁量权的运作离不开掌握权力者的个人决策，所以容易引发寻租。
　　自由裁量权的寻租空间，一方面取决于该权力对别人利益的影响能力，另一方面取决于掌权者个人意志所能决定的方向、范围和尺度。因此，规范自由裁量权，也需要从这几方面来入手。
　　首先，要明确法律服务的方向，一切规定，如权力的配置和行使，都要使之符合法律服务的方向。
　　其次，要合理配置权力。在制定法律及其他管理规则的时候，就应认真考虑是否有必要进行“管”，该不该设置某种权力，该把它给予谁，该有多大的权力。多一层“管”，就多一层“租”，“管”得越宽，“租金”就越高。只要有寻租的空间，无论处罚多严厉，也会有人铤而走险。例如，我们有不少国家机关，特别是被赋予掌握“生杀大权”的机关，往往热衷于“设租”，尤其是县以下的基层机关，几乎什么都管，想管什么就管什么。因此，遏制权力寻租，必须从源头上入手。
　　再次，要明晰权力的内容。当某种权力必须设置时，需要认真考虑执行该权力的机构和个人应该具有多大的自由裁量空间。一般来说，法律、规则的表述越明确，自由裁量的空间就越小；表述越模糊，自由裁量的空间就越大，“显规则”就越容易被“潜规则”架空。对公共管理权来说，由于其对人们的利益影响较大，一般应当奉行“凡是法律所未允许的就是禁止的”原则，而且，对人们的利益影响越大，法律越应当表述明确，比如刑法奉行严格的“罪刑法定”原则。这正是人治与法治的一个重大区别，在人治社会，掌权者的个人意志具有很大的决定权。我国当前的“买官卖官”问题就与干部任免、调动、升迁等权力集中在领导及个别人手中，同时又缺乏明确的标准有很大关系。
　　
　　应设定有效的监督、制约、问责机制
　　
　　在我国现实生活中，有些权力从其源头就已经埋下了寻租的种子，法律及其他规则的起草者、制定者与执行者往往是同一个机构、同一批人，既缺乏外部的监督，也缺乏使利益受影响者提出诉求、维护自己合法利益的渠道，由此导致肆意“设租”。
　　根据我国的《立法法》，能够制定被称之为“法”的规范性文件的机构，限于全国人大及其常委会、国务院、省级人大及其常委会、国务院部委、省级政府、较大的市级人大及其常委会、较大的市的政府等，而更低一级的国家机构，包括省级政府中的职能部门、非较大的市的人大及其常委会、非较大的市的政府及其职能部门、县级人大及其常委会、县级政府及其职能部门、乡镇人大、乡镇政府等，它们所制定的规范性文件则不被认为属于“法”的范畴，相应地也就缺乏对之进行监督的机构和程序。
　　而事实上，那些被称为“法”的规范性文件的规定，往往比较原则、模糊，大量的社会公共事务管理规则，特别是涉及住房、环保、社会保障等民生问题的规定，往往得依靠较大的市以下的机构，如县、乡等基层，去进一步具体化、去落实，所以较大的市以下的国家机关的规范性文件、尤其是县的规范性文件，在实行依法治国、落实宪法、法律和法规的要求方面，有着十分重要的作用。由于这些文件不被认为属于“法”的范畴，其制定和实施也就缺乏有效的监督和程序，更由于这些文件的制定者与执行者往往合一，有些甚至还不公开，由此也就为设租、寻租带来很大便利，反倒使那些被认为是“法”的规范性文件被架空，而使权力寻租的潜规则大行其道。如“买官卖官”现象，大部分发生在较大的市以下的机构，而且往往是窝案。上访问题、群体性事件等也是如此。
　　因此，完善《立法法》，明确较大的市以下的、特别是县一级的规范性文件的法律地位，建立对各级国家机关的规范性文件的有效监督机制，实际上是权力的合理配置和对权力行使进行必要的监督问题，也可以说是遏制权力寻租的重中之重。
　　除了规则的制定之外，在规则的执行过程中，也需要形成有效的监督机制，包括专门机构的监督、社会舆论监督、利益相关人的救济渠道(包括改进对上访者的接待)等。这样不仅可以对寻租者形成制约，还能起到信息沟通、发现漏洞、促进决策科学化等功能。
　　最后，严格追究违法者的责任，做到违法必究，通过问责，以惩罚的形式，把寻租者对社会造成的损失转化为其自己的负担，促使掌权者尽职尽责。使那些所谓“拍脑门决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”官员无处容身。这样才能培植法治文化，抵制人治传统的消极影响，如抵制“领导说了算”，抵制“良性违宪”、“合理违法”等错误概念，形成强有力的抵制权力寻租的法律机制、社会机制和心理机制。

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