欧盟反思:开弓没有回头箭|开弓没有回头箭

　　2011年是欧盟的多事之秋，欧债危机与欧元危机愈演愈烈。这对欧元和欧盟到底意味着什么？国际社会高度关注欧元区危机，不仅是因为危机本身极其严重和深刻，更是因为危机的应对成败直接关系到欧盟的前途与未来，同时也将影响21世纪国际格局的塑造。中国历来支持欧洲的一体化进程，致力于发展同欧盟的全面战略伙伴关系。准确把握当前欧盟形势及其未来走向，对中国制定对欧盟的政策及发展中欧关系至关重要。
　　
　　欧盟大势总体依然向好
　　欧元区危机是与欧洲一体化进程联系在一起的。因此，解析这场危机及其对欧盟的影响必须首先把握当前欧洲一体化的总体趋势与特征。回溯历史，二战后兴起的欧洲一体化本质上是一项旨在实现欧洲和平与发展的宏大政治工程，虽然在战后大部分时间里一体化的发展主要表现在贸易、货币等领域内的一体化，但政治目的始终是发展核心。欧共体委员会首任主席哈尔斯坦明言：“我们不是做买卖的，我们是搞政治的。”[1]冷战结束、欧盟成立后，欧洲一体化的重心逐渐从经济领域转向政治领域。20世纪90年代，欧盟内部市场与货币联盟的相继建立标志着欧洲经济一体化任务基本完成。此后，政治整合成为欧盟建设的主流趋势和中心任务。
　　2001年底制宪进程的启动对欧盟的政治发展具有重大意义。制宪旨在通过改革为建设中的欧洲政治联盟提供体制与制度保障，同时也是使欧盟成为一个重要政治行为体的一项重大举措。成员国经过谈判达成了《欧盟宪法条约》，但该约不幸被法国和荷兰民众否决，后来又经过谈判，成员国就替代欧宪条约的《里斯本条约》（以下简称“里约”）达成一致，但此后新条约再遭“批约”危机。在经历了一波三折后，“里约”最终于2009年12月1日正式生效，历时八年的欧洲一体化历史上首次制宪改革暂时告一段落。尽管“里约”仅是实质意义上的欧盟宪法动态生成过程中的一个阶段性成果，但是其对于欧盟政治整合的意义仍不容低估。尤其重要的是，欧盟取代欧共体并被赋予法律人格，意味着它将在经济事务之外拥有代表权，例如应具有联合国观察员的资格。这至少在名义上增强了欧盟共同外交与安全政策的国际合法性与有效性。[2]同时，“里约”也对欧盟外交与安全政策的机构安排和决策机制进行了调整。设立了新的拥有更大对外权限的外交与安全政策高级代表（相当于“欧盟外长”），以确保欧盟外交政策（声明、制裁、外交倡议等）、防务政策（军事使命及有关危机管理的民事任务）和对外援助之间更大的一致性，同时这也是欧盟作为一个单一政策行为体的象征。此外，高级代表还将领导一个具有相当规模的“对外行动署”，这实际上意味着形成了一个“外交部”的雏形。“对外行动署”可能会最终改变欧洲国家传统的外交方式，从长远看，将促进成员国与欧盟机构之间形成统一的外交文化。[3]另一个重要革新是设置常任的欧洲理事会主席。常任主席在涉及共同外交与安全政策的问题上也享有对外代表权，即在首脑一级代表欧盟。还有，“里约”正式引入了“共同安全与防务政策”，并决定成立一个“欧洲防务署”。同时进一步规范了“强化合作”机制的实施程序，这些举措将使欧盟在处理一些外交、安全与防务事务时具有更大的灵活性和机动性，增强欧盟在这些领域的行动能力。
　　总之，当前欧盟处于建设政治联盟的新时期，正在从一个经济实体决定性地向经济政治乃至防务实体的目标迈进。尽管过去十年里欧盟政治一体化经历了一波三折式的曲折发展，制宪改革与欧盟外交安全政策机制的改革都带有局限性，但是改革本身所产生的积极意义与影响远胜过其局限性。换言之，欧洲一体化大势总体依然向好。而这构成了我们理解当前欧元区危机的欧洲一体化背景，认清欧盟大势有助于把握欧元区危机的实质。由是而论，应将欧元区危机纳入欧洲一体化范畴进行立体解析，不应仅对其进行纯粹的经济学与金融学的解读，而更应从欧洲一体化进程与欧盟政治发展的高度解析其原因、影响与后果。归根结底，欧元区危机实质上是对欧盟政治一体化进程的挑战与考验。
　　
　　政治动力促更深一体化
　　从某种意义上讲，欧洲一体化进程是由内部和外部压力驱动的。再回溯历史，外部压力一直是促使欧洲一体化发展的一个重要因素。战后美苏“两超”的崛起与东西方冷战是欧洲一体化运动的催化剂，虽然这一外部压力已随冷战的终结而消失，但后冷战时期经济全球化、政治多极化的全球趋势又使欧盟面临新的压力。同时，欧盟的成功曾起到示范作用，鼓励了世界其他地区的一体化发展，而如今这些区域的发展反过来又对欧盟形成了压力和挑战。为回应外部的竞争与挑战，欧盟加快了一体化深化与扩大的步伐，力争在21世纪国际新格局中占据有利的地位。
　　另一方面，欧洲一体化也面临内生的压力。一体化过程中超国家主义与政府间主义、欧盟权力与国家权力之间持续的争论与对立，埋下了危机的种子，使危机成为一体化的伴生物。但这种伴生性危机并不可怕，因为其产生的压力能激发出为实现一体化政治与战略目标而克服危机的内生动力。因此我们常能看到这样的情况：欧洲一体化过程中危机不断，但危机通常又转化成克服危机的压力和动力，推动欧盟在退一步进两步的循环中曲折前行，变得日渐成熟和强大。事实为证。20世纪50年代，欧盟遭遇了欧洲防务共同体计划失败的危机，但不久后危机催生了欧洲经济共同体的成立。60年代的“空椅子危机”再使欧共体遭遇挫折，却仍未阻止一体化前进的步伐，共同农业政策与关税同盟的建立是这一时期欧洲一体化取得的两项重大成就。70年代欧洲经济一体化步履艰难，但正是这种艰难促使欧共体建立了欧洲政治合作机制，以维持一体化的势头。80年代初，英国摊款争端一度严重了干扰了欧共体的发展，但之后该争端的解决又为欧洲一体化提供了动力。内部市场战略的实施推动了货币联盟的建设，并最终催生了欧盟的成立。随后开启的欧盟建设进程仍非坦途，时常有危机来袭。1992年欧盟因丹麦人否决“马约”而陷入危机；与此同时，欧洲金融市场的动荡亦令单一货币前景难测。然而困难和危机并不能遏止欧盟的前进步伐，在通过变通措施促使丹麦人接受了“马约”之后，又历经成员国的改革最终于1999年建成了货币联盟，从而将欧洲一体化推至一个崭新高度。过去十年里，欧盟制宪与外交安全政策机制改革进程也遭遇了危机和挫折，但最终经过妥协与平衡解决了危机。从这些事例中我们发现：一场严重的危机过后出现一个反弹，从而推动欧盟朝一个更加紧密的联盟发展，这是欧洲建设过程中的规律。
　　如今欧盟又遭遇了21世纪初最严重的一场危机。欧债危机爆发之初，欧盟内外普遍对危机可能引发的一系列消极后果感到担忧。一些人担心，个别债务“高危”国家会默认欧元解体或者退出欧元区，由此引起的连锁反应将使“欧元和欧盟面临解体的威胁”。[4]成员国之间的分歧给欧盟的经济协调带来了困难，而且随着时间的推移，怀疑主义可能会渗透到所有的共同政策，并侵蚀欧盟的经济和财政纪律。这种趋势与欧盟领导力缺失、成员国之间的相互指责合在一起，有可能导致欧洲的某种解构或欧盟的“软分离”（soft-partition）。[5]世界银行行长佐里克也警告，欧洲面临丧失过去20年中取得的政治成就的风险。[6]进入2011年后，随着欧债危机的蔓延并演化为欧元危机，欧元和欧盟解体论更加甚嚣尘上，俨然成为主流的趋势判断。
　　然而，结合欧盟大势及其应对危机的历史经验冷静地看，作出上述悲观预判似乎并不稳妥。此次欧元区危机的严重程度无疑超过了欧盟历史上的各次危机，但是它本质上仍是欧洲一体化发展过程中出现的问题，因此也仍应通过一体化的途径寻求解决，何况今天的欧盟拥有了远较以往更为强大的危机处理能力。欧盟的经验表明，危机越是严重就越能激发出更强大的政治动力，促进实现更深的一体化。欧元不单纯是统一货币的载体，它更是一个战略设计，旨在对内维护现有一体化成果，并为欧盟一体化的进一步发展提供基础和动力；对外抵御美元霸权，并为欧盟在国际事务中发挥更大影响力提供支撑。对这一集体利益的共同认知构成了欧元生存与发展的重要基础。另一方面，欧元区危机也触发了成员国对欧元与国家利益关系的反省。虽然货币的统一限制了各国制定财政和经济政策的空间，但是一个统一稳定的欧元区却是过去10年里欧洲经济发展的重要因素。德国经济受益最大，而这也解释了为何德国需要承担救助欧元区穷国的主要责任，因为这些国家积累债务的超前消费正是近年德国对欧元区贸易出口大幅度增加的主要因素。难怪默克尔总理面对国内取消欧元的呼声和压力，却还是强调：“欧元是我们繁荣的基石。”债务“高危”成员国为了能继续留在欧元区则不得不进行国内改革，目前压缩财政、缩减福利的进程已经展开，如果能持续下去并取得成效，将为欧元体制的进一步改革提供动力和基础。总之，面对欧元区危机欧盟不进则退，而退意味着利益损失与极大的风险，因此不可能成为欧盟的选项。进是走出危机并获得更大发展的唯一现实的路径。君不见，欧元区的危机压力正在转化为更深一体化的政治动力。
　　欧元体制上的缺陷促使欧盟反思并采取措施以改进和加强欧元区治理结构。2010年3月，欧盟建立了“欧洲金融稳定基金”的救援机制；2011年8月，德法两国又共同倡导成立“欧元区经济政府”，加强成员国经济和财政政策的协调。然而根本性的途径仍在于加大政治融合。事实上，欧洲一体化发展到今天如此高的水平，对所遇到的危机都只能从政治上寻求解决。而经受着危机洗礼的欧元区也确实存在实行更深一体化的可能。虽然其内部对下一步该怎么走仍存在分歧，但不容回避的现实是，随着欧元在国际上的地位日益重要，其政治性越来越突出，因而就越有必要进一步加强对欧元的政治经济领导。
　　作为欧盟的领头羊，德法应对危机出手迟缓的一个原因在于，它们希望利用这次危机来使欧盟得到更大的权力，比如修改欧盟条约，迫使各国交出财政预算和税收主权，建立欧盟财政部等。2010年10月间，欧盟领导人曾商议小幅修改欧盟条约的可行性，期盼能建立一套可长可久的机制，避免欧债危机蔓延扩大。近期德国再次提议修改欧盟条约，以实行更紧密政治合作，整顿成员国财政纪律，最终走向财政联盟。德法表示将就修约制定出联合建议，并在2011年12月欧盟峰会召开前发表修改欧盟条约的联合声明。萨科齐认为，欧元区17国需要更深的一体化，并称法德两国将成为稳定欧元区和整个欧洲的基石。欧盟委员会也表示支持修改欧盟条约，以利于为欧元区成员国建立一种永久援助机制。同时建议加强监管成员国预算，要求各成员国在向本国议会提交税收和支出计划草案前，必须事先提交给欧盟征求意见。一旦欧盟委员会和欧洲央行确定成员国财政稳定出现状况，就会对成员国的财政政策进行干预。
　　上述事态发展表明，欧元区危机的演化伴随着欧盟权力的不断强化。美国《商业周刊》最近指出，不管情愿与否，欧洲的债务危机实际结果，是组织各种拯救计划和救助贷款的欧洲中央银行权力显著上升，侵蚀各国政府的财政自主，而成为事实上的“欧洲财政部”。换言之，这是以制定超国家的欧洲共同经济财政政策，来加强欧元区政治融合的重要措施。还应指出一点国际因素的影响。全球化时代没有零和游戏，各国经济联系在一起，不存在简单的一国受损、他国就受益的情况。各国相互竞争的同时，相互依赖的程度更深。美国虽然不希望看到欧元做大，但是欧元崩溃不符合美国利益。新兴大国的发展更离不开欧元和欧盟的稳定，因此对欧元区危机自然不会也不应袖手旁观。
　　
　　欧盟的生存启示与价值
　　虽然此前有一些经济学家曾称“欧元和欧盟面临解体的威胁”，但是欧元和欧盟至今依然生存的现实却远比这种悲观预期更具有说服力。欧盟的生存与发展既给中国带来深刻启示，也彰显了其重大价值。
　　欧盟生存的原因与启示主要有四点。
　　首先，经过六十多年的一体化实践，欧盟成员国之间已形成的高度相互依存结构使得欧盟解构的代价极其高昂。内部市场和欧元是欧盟迄今取得的最大成就，前者给所有成员国都带来了巨大的经济利益，是对内最具凝聚力、对外最具吸引力的一项经济安排。而单一市场又与单一货币密切相关，若欧元垮掉，则单一市场无异于被釜底抽薪。欧盟成员国加入单一市场和欧元意味着对欧盟的前途和未来投下了巨大的政治经济赌注，并因此成为了高度相互依存的利益攸关者。一旦欧元崩溃并导致欧盟解体，半个多世纪以来取得的一体化成果化为乌有，这是欧盟成员国无法承受的。
　　其次，在长期一体化实践中形成并固化了的共同体观念和意识的作用不容低估。虽然欧盟内部就欧盟的机构和政策、联邦主义与国家主权等问题长期存在争论与观点对立，但“欧洲”始终位于辩论的中心。回溯历史，冰岛表示愿意考虑加入欧盟，爱尔兰批准里斯本条约，波兰等一些东欧国家加快加入欧元区的步伐等都证明了欧洲共同体力量的强大。这种共同体观念和力量对欧盟内的利己主义或单边主义行为具有某种监管和约束作用。
　　第三，在逆境中坚守并奋起，将为欧盟实现更大的经济政治统一提供推动力。事实上，欧元区危机并未阻止欧盟在实现更深一体化方面取得新进展：在气候变化问题上通过了2020议程，确立了欧盟在引导低碳经济发展方面的全球领袖地位；在国际安全与稳定方面，执行了打击索马里海盗的史上首次海军使命，其意义不仅在于这是一次真正的多国行动（是共同外交与安全政策的一次成功实践），也在于此次行动在捍卫欧洲自身经济利益的同时为所有国家提供了公共物品。这两个例子表明，欧盟不仅是一个经济联合组织，也是一个越来越有效的政治联盟。
　　第四，还应指出的是，当今世界上其他国家和地区也都面临与欧盟大体相似的处境。具体表现为经济全球化日益发展，而大部分政策工具却依然是国家性质的，正如《金融时报》的社论中指出的，“当前我们的金融监管的国家框架难以胜任管理全球金融体系。” [7]然而与其他大多数国家相比，欧盟在对危机作出集体的协调一致的反应方面具有某种相对优势，尤其是欧盟因为整体上强大而具有较强的自我矫正、自我修复能力，对这一点中国应当有足够的认识。
　　从以上几点启示中可以得出这样一个基本结论：虽然欧盟仍存在很多脆弱性，欧洲民众对“共同身份”仍缺乏强烈的认知，但是半个多世纪的欧洲一体化事业毕竟已打下深厚的根基，使欧盟拥有了远比许多观察家所能够认识到的更为强大的治理结构。如果说当年欧洲一体化的兴起主要靠的是政治家的远见卓识及大国的领导作用的话（这些因素今天依然重要），那么，当前欧盟克服危机及未来实现更大发展将更多地受欧盟成员国之间的高度相互依存、欧洲共同体的意识及力量、欧洲一体化制度与规则体系等结构性因素的影响。
　　从世界政治与国际关系意义上讲，欧盟生存的最大价值在于其是宏大的政治实验室。首先，欧洲一体化是人类社会自民族、国家产生以来出现的一个影响最为深远的伟大探索与实践运动。根据一般哲学之统一性的要求，人类虽然经历了无数的战争与分裂，但统一与融合的趋势是很明显的。欧洲一体化之所以引起世人的关注，就在于它体现了统一的本质的实现，体现了人类对建立在和平与民主基础上的全球一体化的进步诉求。其次，欧洲一体化也顺应了当代世界和平与发展的时代潮流，适应了全球化时代对新型国际关系结构的要求，因而具有活力和生命力。二战后，世界格局发生了重大变化，世界历史潮流开始转向和平与发展。在这一潮流的驱动下，欧洲人决意打破历史上各民族世代为敌的陈旧传统，并经过探索和实践终于找到了一条适合本地区和平与发展的道路，即欧洲一体化道路。欧共体/欧盟的成立与发展从根本上改变了传统的欧洲国际关系模式，并成功地维持了迄今半个多世纪的欧洲和平。不仅如此，欧洲和平与稳定对促进世界和平、繁荣与发展亦贡献巨大。第三，欧盟作为当今世界上最为成功的一体化组织，不仅使自身的发展充满活力，也为世界其他地区的区域化和一体化进程树立了典范，至少在一些方面提供了可资借鉴和参考的经验。还有，欧盟在其一体化实践过程中形成的一整套较为系统和有效的区域治理制度与规则体系，不仅为欧盟自身的发展提供了体制与机制保障，也对探索全球治理的有效途径、不断完善和加强全球治理具有启示意义和参考价值。一言以蔽之，从适应人类社会进步要求和当代欧洲国际关系变革需要、维护世界和平与繁荣和促进多极化发展、改善和加强全球治理等多个角度来看，欧盟总体上是个积极的因素，而欧盟一体化的价值也正体现于此。用欧盟委员会前主席普罗迪的话来总结，欧盟是一个伟大政治实验室。
　　欧洲一体化至今已走过风风雨雨60年，这一历程虽然充满了曲折，但是方向明确不移，进中有退、退中有守、渐进前行始终是大趋势。当前欧元区的危机对欧盟来说仍是机遇大于挑战。毕竟经过几十年来在一体化进程中的相互学习，欧洲人早已学会了如何应付危机以及如何转危为机，从而使一体化进程在化险为夷后继续前行。
　　（作者系外交学院国际关系研究所教授、博士生导师，外交学院欧洲研究中心主任）
　　(责任编辑：魏银萍)
　　[1] 哈尔斯坦.北大西洋公约与欧洲经济共同体.[J].国防杂志, 1963:1.
　　[2] 戴炳然：里斯本条约下的欧盟共同外交与安全政策[M]//戴炳然.里斯本条约后的欧洲及其对外关系.北京：时事出版社，2010：1-2.
　　[3] Thierry Chopin and Maxime Lefebvre, "Three Phone Numbers for Europe: Will the Lisbon Treaty Make the European Union More Effective Abroad?"
　　[4] Bruno Waterfield, "European disunion: Is the EU cracking up?", Bruno Waterfield blog, [2009-02-09].
　　[5] Ibid.
　　[6] Justin Vaisse, A Rebound, not a Break-up: The Political Implications of the Economic Crisis for the European Union, http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/papers/2009/0520_europe_vaisse/0520_europe_vaisse.pdf
　　[7] Financial Times editorial, "Lessons learnt for capitalism’s future", [2009-04-13].

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