【巴西阿雷格里参与式预算的民主意蕴】 巴西阿雷格里港

　　巴西阿雷格里市是参与式预算的发源地。最近十多年来，该市的名声伴随着“参与式预算”的影响不断扩大而蜚声世界。从20世纪80年代末开始，巴西最大的左翼政党劳工党在阿雷格里上开始实施参与式预算――让普通居民直接对城市财政预算进行管理和决策，一直持续至今日，取得了举世公认的成效。这一做法既是财政政策上的重大变革，同时也是政治上具有“革命性”的实践，因而它又被称为“预算民主”、“直接民主”和“本地民主”。近年来，随着参与式预算在中国浙江温岭和江苏无锡等地的试点和推广，国内学术界越来越多地关注这一问题。国内学者们多从财政管理体制或技术角度来探讨阿雷格里参与式预算，而对其民主方面的内涵关注不多。本文尝试从政治一民主这一维度对阿雷格里参与式预算进行解读。
　　
　　阿雷格里参与式预算产生的背景及影响
　　
　　阿雷格里是巴西南里奥格兰德州的首府，有140万人口，处于一个300万人口的大都市地区的中心。该城市有着较高的社会和经济指标：平均预期寿命为72.6岁，识字率为90％，但在经济上高度分化。阿雷格里在20世纪80年代贫富两极分化非常严重，有50％以上的人在贫民窟地区居住。1989之前，和巴西其他许多城市一样，阿雷格里市政府是一个典型的充斥腐败、裙带主义及技术官僚们的混合政体支配财政收入的政府。政府所作的投资决策很少考虑大多数人的真正需求。几乎98％的城市收入用于支付雇员的工资。到1988年只有50％的居民可使用下水道系统。此外，该城市还拥有庞大的社会债务，却几乎没有什么资金能解决城市居民的实际问题。当时的阿雷格里也是巴西社会两极分化、社会问题突出的缩影。
　　1989年参与式预算在阿雷格里的实施后，财政状况有了较大改善。1989年，阿雷格里市财政总收入为2亿美元，到1998年，迅速增加到5亿美元，增长了一倍多。据世界银行的分析，阿雷格里市财政收入增长的重要原因就是因为“公开性对公民纳税动机有积极影响”。而且，参与式预算实施后，巴西特有的逃税之风在阿雷格里得到了遏制。与巴西其他大城市明显不同的是，阿雷格里来自当地的税收已超过总收入的50％以上。
　　阿雷格里城市面貌和民众生活质量持续得到改善。最贫困的街区获得了大笔市政基本建设投资，状况大为改善。仅1989－2003年问，用在解决住房上的政府公共开支增长了4倍多，由政府经营的学校也增长了4倍，学校招收学生人数翻一番，培养质量也明显提高。一百多所由社区经营的新孤儿院也受到政府预算的资金支持。目前，阿雷格里全体居民都使用上了经过处理的干净水，绝大多数的居民家庭与污水处理系统相连接，连续四年阿雷格里市被媒体评为“巴西最佳生活品质的城市”。
　　从1999年开始，参与式预算已经在阿雷格里所在的巴西南里奥格兰德州(RioGrandedoSul)得到推广。到2000年，巴西100多个城市开始引入参与式预算，其中大多数并不足劳工党执政的地区。在巴西最大的城市巴西利亚，参与式预算已经吸引了成千上万的居民，在另一个大城市圣保罗，仅2003年就有55000人参与了参与式预算。到2009年，参与式预算已经在巴西250多个城市推行，而且被爱尔兰、英国、加拿大、印度、乌干达、南非等40多个国家的不少地方政府所采用。在一些国家，参与式预算还从城市和地区层面向国家层面扩展，越来越受到国际社会的重视。阿雷格里1998年被联合国评为“全球公共行政管理的典范”，还获得1999、2000年获‘MercocidadesCultural Capital’奖，2000和2004年获‘Prefeito Criana’奖。值得一提的是，近些年来蜚声国内外的“世界社会论坛”最早也是在阿雷格里发起并召开的，从2001年到2010年的10届世界社会论坛就有5次在阿雷格里召开。
　　
　　阿雷格里参与式预算的过程及特点
　　
　　从时间和内容上看，阿雷格里参与式预算由五个阶段构成：
　　每年的3月到4月，居民根据特定的邻里小区、街道或街区，参加首轮区域性会议和专题性会议。阿雷格里的16个地区性大会和6个专题性大会都向公众开放。一般每个大会的人数在400－1500人之间。参会人员对政府执行去年投资计划的情况进行审查。与会的每一个人从目录上的14个预算大类中选择他认定的按照优先顺序排列的4个选项。大会还对下一年度预算的优先事项进行投票表决。
　　5月到6月，按照每十人选出一名代表的比例，选出每个邻里小区的代表或专题性区域的代表参加不同的地区性和专题性论坛。这些代表们必须进行实地走访，在了解实际情况之后，与社区居民共同草拟优先事项的顺序。政府部门的代表必须提供相关的重要数据和信息。根据人们直接选出的全部优先事项，代表们与当地政府一起考虑和协调投资与服务计划。此外，还要选举参与式预算委员会委员。
　　7月，在市政大会上，入选参与式预算委员会的所有委员在论坛上草拟的优先事项的详细目录提交政府。而政府计划部门和财政部门代表政府提交一份下一年度主要预算开支(工资、日常开支、签约服务和投资等)目录，以及下一年度的预计收入。
　　从8月到10月，最终决定财政预算和投资计划。政府对所有需求进行技术和财政分析，并为不同地区和专题性区域中的预算资金分配设计一个框架。在8月或9月份，参与式预算委员会进行讨论并表决。表决通过后，才把最终结果写入每年的公共预算案建议并提交给城市委员会最后批准。政府在按照各种需求的技术与财政分析制定出一个计划，然后把计划返回地区性和专题性地区会议进行讨论。
　　从11月到次年1月是参与式预算的最后阶段，讨论改变参与式预算的规则及技术标准。先召开代表论坛，接着由参与式预算委员会讨论改变参与式预算规则和技术标准的问题。然后，对是否采纳新标准进行投票表决。
　　纵观阿雷格里参与式预算的过程，主要有几个特点：
　　(一)局部利益和整体利益的平衡。阿雷格里最主要的会议――地区性大会和专题性会议可以视为局部利益和整体利益的体现。在地区性大会上，人们从14个预算大类的目录中选出他们认为应该最优先考虑的4个大类，然后在较小型的地方会议上，普通民众根据他们所在地区的具体需要，初步确定本地区优先事项的顺序或是层级。而在专题性会议上，以专题为中心，讨论更为宏观的问题，选出更能反映整个城市总体需求的优先事项并进行更广泛的讨论。这二者的结合能兼顾部分地区的特殊需求及城市整体的发展，也一定程度上体现了近期利益与长远利益的统一。
　　(二)兼顾机会公平和结果公平。阿雷格里参与式预算过程注重不同人群的机会公平，在各种会议上，每个居民都有机会对政府财政资金的使用发表意见。尽管有时在高层次的参与决策中女性的比例有所降低，但能保证在男女性别上参与机会是公平的。在结果公平方面，参与式预算主要考虑人口数量、居民的意愿和资源的短缺程度三 个要素，分别制定了三个基本标准：1、本地区所有居民选出的优先事项；2、地区人口占城市总人口的比例；3、缺乏基础设施或服务的程度。通过运用公认的权重乘数把各种因素转换成一定的分值，这样可以保证在分配资金上结果的大体公平。
　　(三)自上而下与自下而上的互动。从普通民众的最广泛的讨论开始，逐步集中意见，经过多轮次的会议商谈逐步上升为代表性的方案，并选出代表参加参与式预算的决策。与此同时，政府部门把财政收入、支出及其细目公诸于众，也将税收的来源、税种、税率、纳税对象及政府的财政状况、困难、居民的需求和投资计划都向全体居民公开。政府只提出建议但本身并无投票权。这种政府和居民之间建立起的上下结合的良性互动机制及合作决策方式也被称之为“地方合作主义”(local Corporatism)的典范。
　　(四)参与制和代议制相结合。参与式预算并不排斥代议制原则。除了人人都可以参加开放式的会议以外，参与式预算还创造了几个永久的通过监督可撤销授权的代议制结构。在这种结构中，入选参与式预算的代表及委员们将讨论决定如何执行市民直接作出的普遍性决策，在一定层面上体现了民主广泛参与与意见集中的统一。
　　(五)规则性与灵活性的统一。普通民众居民按照一定的规则参与预算，也同时可以参与修改预算规则本身。在参与式预算的后期，还专门讨论改变参与式预算的规则及技术标准。人们总是乐于遵守自己制定出的规则。这避免了因为规则的僵化而窒息参与式预算自身的活力。
　　
　　阿雷格里参与式预算中的政治一民主意蕴
　　
　　阿雷格里参与式预算的过程可以看作是一个直接、自愿和普遍的民众参与过程，在这一过程中，人们可以直接讨论并对政府的公其政策和公共预算作出决定。从操作层而看，它是财政预算或公共管理的技术问题，因而它获得r联合国授予的“全球公共行政管理的典范”这一荣誉。从深层次上看，阿雷格里参与式预算不仅是财政预算本身的问题，同时它还足以财政预算表现出来的民主问题。
　　(一)阿雷格里参与式预算的成功是对西方“民主”理念的超越。多年以来，西方国家一直标榜自己的民主是“普遍民主”、“全民民主”、“永恒民主”，指责别国反民主、非民主，甚至是独裁。它们不考虑一个国家和地区的经济发展、文化传统、历史渊源、宗教状况等具体国情，把“西式民主”当成“绝对价值”不断强加给世界其他国家，主要是第三世界国家。在西方的劝诱下，一些国家对西方的民主制度抱有许多不切实际的幻想，尤其是不少第三世界国家不自觉地把民主等同于选举，结果导致了经济停滞和社会政治动荡的局面。在阿雷格里，民众的参与已经超出每四年一次的投票选举，它更深入地延伸到决定和控制政府资源的关键环节。普通民众不再是一个在“偶然的选举中偶然参与”的选举工具，而是成为社会经济生活的积极参与者。这样，传统资本主义制度下以“民主”选举优势为基础的分配公共资金的逻辑就被直接参与的逻辑取代了。当人们获得了公共预算和城市发展计划的详细数字时，当人们有机会决定这些资金的用途和去向，赢得决定公共开支的决策权力时，就突破了原有资本主义民主的狭隘限制，同时也就为下一步获得更具实质性的民主权利打下了基础。
　　
　　(二)阿雷格里参与式预算是替代新自由主义政策的一种成功实践。阿雷格里参与式预算实施于20世纪80年代末，那时正是美国在全球推行以华盛顿共识为核心的新自由主义政策的开始。华盛顿共识的主要目的之一就是削减社会公共开支和社会福利，而阿雷格里通过参与式预算这种方式不仅没有减少、反而增加了社会公共开支和居民福利，改善了多数普通民众的生活状况，扭转了两极分化现象的蔓延。正如美国《每月评论》的一篇评论所言：“在全球化时代，不按照新自由主义的逻辑做事是很困难的，但是如果由广大人民群众来参与制定且具有合法性的话，就会对新自由主义形成了替代。阿雷格里参与式预算是世界上民众拥有参与经济决策可能的几个实例之一。按照新自由主义的逻辑，只有经济学家才能作出经济决策，尽管这些经济学家对所作决策地区并不知情。就像IMF经常做的那样。阿雷格里参与式预算是一个不断增强决策和政策的参与程度的典型实例。”尽管这还是局部的、非彻底的“替代”，但这种努力争取来的成就给多数人带来了实实在在的利益，阿雷格里二十年来的实践结果可以说明这一问题。
　　
　　(三)阿雷格里参与式预算的实践为探索一种新型治理模式开辟了新的空间。参与式预算的核心是普通民众直接参与地方和社区财政资金的分配与投向，它最重要的特点就是，城市预算和投资计划是由普通民众直接参与制定，政府官员和专家在整个过程中只起着咨询或辅助作用，这个做法把原有的处理程序颠倒了过来，由普通民众确定哪一项需求应该最先得到处理。普通民众通过积极参与，使得那些以前被政府“遗忘的角落”有了发言权和分配权，同时把那些有益于整个城市和地区的公共建没项目置于优先地位，这种机制的建立在一定程度上减少了社会分配不公、官僚主义等问题。阿雷格里参与式预算的经验证明，把普通民众直接决定某些具有普遍性的优先事项与一个通过监督可撤销授权的代表体制相结合，可以建立起一种内在机制来确保人们选出的人能真正代表多数人的利益阿雷格里的参与式预算现在已经从一个城市扩大到整个州的范围，但毕竟还是地区性治理模式，它能否扩大到整个国家层次，作为国家性的治理模式仍然需要实践的探索。
　　
　　(四)阿雷格里参与式预算对第三世界国家的民主进程有着一定推动作用。阿雷格里参与式预算在一定程度上满足了普通民众渴望真正参与社会经济生活、实现自己的民主权利的愿望。毫无疑问，这是在第三世界国家进行的一种具有进步意义的社会实践。按照马克思主义的观点，民主政治制度属于上层建筑的范畴；民主是由经济基础决定。民主都是一定阶级的民主。在阶级社会中，民主总是有阶级性的。而评判一个制度是否民主，关键是看最广大人民的意愿是否得到充分反映，最广大人民当家做主的要求是否得到了充分实现，最广大人民的合法权利是否得到了充分保障。显然，一方面，从理论和规范性的角度看，在许多第三世界国家，当今所谓的“民主”本质上还是资本主义民丰的范畴，还是资本统治手段的一种延伸和扩展：另一方而，从现实和实证性的角度看，也不能否认“民主”在一定历史条件下和在一定程度上成为人民争取自己利益的一种手段。历史与现实告诉我们，无论在西方发达国家还是许多第二世界国家，劳动者从来没有放弃为实现自己真正的民主权利而进行的努力和斗争，而在这种努力和斗争中，具有资产阶级性质的民主在一定范围内也有着可以利用的价值。尤其对于那些具有封建主义传统甚至殖民色彩的第三世界国家具有一定现实意义。但从根本上说，要获得真正意义上的实质性民主，还必须在替代整个资本主义根本制度的前提下才能真正实现。

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