[养老金新政背后的辛酸史]关于养老金的新政

　　在国有和民营企业工作一辈子，却无法领取养老金。7年间，缠绕各方的问题是：南京社保局没错，深圳社保局没错，蒋乃群个人也没错。那么，到底是谁错了呢? 　　 　　电话那头，68岁的蒋乃群长舒一口气：“开始要有这个规定，我的问题就不会有那么多障碍了。”
　　蒋乃群说的规定，就是2009年12月29日，国务院出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，其基本养老保险关系可在跨省就业时随同转移。
　　这一新政策的实施，使得那些像候鸟一样流动在各个城市的劳动者，不再忧心自己退休后的养老问题。
　　而蒋乃群却没有这么幸运。2002年，60岁的蒋乃群到了退休年龄，正准备颐养天年时，却被告知领不到养老金。
　　“在国企工作了30年，后来又一直缴纳社会养老保险金，到头来怎么就老而无养了呢?这不公平。”蒋乃群不服，为此将一个个政府部门告上法庭，历经7年抗争，终于有了一个可以接受的结果。
　　“我要请蒋乃群吃饭，原因很简单：坚持下来不容易。”社会保障制度专家、中国社科院拉美所所长郑秉文说。丢失的养老金
　　2002年元旦，蒋乃群开始盘算领取养老金的事情。这年4月7号，他将正式退休。
　　身为高级工程师的蒋乃群，从1962年开始在大型国有企业南京汽车厂(下称南汽)工作。上个世纪八十年代，他是南汽常驻意大利的业务代表，负责南汽依维柯有关技术的引进工作。1989年，蒋乃群以“停薪留职”的方式离开南汽，成了无数到深圳淘金的新移民中的一员。几经辗转，于1995年应聘到深圳的一家民营企业，直到退休。
　　但是，接下来的事情出乎他的意料。深圳和南京两地的社保局拒绝向蒋乃群支付养老金。
　　深圳市社保局告诉他：根据《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》第23条规定，非深圳户籍员工必须实际缴费年限累计满15年，才能享受按月领取养老金的待遇。而蒋乃群在深圳的实际缴费年限只有7年，因此，不具备在深圳市按月领取养老金的条件。
　　南京市社保局的理由似乎也很充分：按照国务院1997年26号文件的规定，在哪里缴纳社保金就应该在哪里领取养老金。所以蒋乃群应该在深圳领取养老金，因为南京没有他的社保号。
　　蒋乃群开始上访。连续两年的时间里，蒋乃群奔波在南京和深圳两地，“不懂行业法规，非常被动。”
　　在南京市劳保局监察室金主任的提醒下，蒋乃群从南汽开出一纸证明：“蒋乃群自1962年10月至1989年4月期间任南京汽车制造厂全民固定工，1992年9月调入南京市人事局人才服务中心。”并强调，南京市1987年起实施企业养老统筹时，南汽“同步加入，并按规定缴纳养老保险费”。
　　这表明，蒋乃群从1987年就已经进入了养老金统筹序列，加上政策规定的“视同缴费”年限，蒋乃群即使从1989年留职停薪算起，也应该有27年的社保年限。
　　但是，由于蒋乃群辞职多年，南京已经没有他的社保账号，而且已经过了退休年龄，无法力理退休手续。他被拒之门外。
　　蒋乃群无法理解：“我在国企干了30年，全都缴纳社保金了，又在民企按规定缴纳了7年社保。一辈子都在交社保金，合起来总共交了37年，怎么老来还是没有退休金?”
　　
　　从“父爱主义”到社会保险
　　
　　蒋乃群是一个代表，他的经历，是我国社保制度从无到有再到逐步完善的巨大转变。长期关注社保问题的中国社科院研究员郑秉文对蒋乃群的七年抗争感受最深。
　　据郑秉文介绍，从新中国初期到1966年，在社保方面，国家“父爱主义”发挥得淋漓尽致。所谓的养老保险，资金来源为企业缴费和国家“兜底”，即企业与国家分层负责，个人无需负责。1962年工作的蒋乃群，一开始便加入了“视同缴费”的队伍，由企业和国家承担社会养老金的支付。
　　1986年国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，确定了企业缴费15％和个人3％的积累制养老保险制度，由此迈出了建立社保制度的第一步。
　　但是，这个规定的局限是显而易见的，因为它只针对国营企业。而此时的经济成分已经不再是国有一统天下，大量的个体和非公有企业开始出现。回城知青和百万裁军形成的复员军人，这浩浩荡荡的第一批“待业大军”，成为非公有制经济的就业主力军，只适用于国营单位职工的社保制度凸显窘相。
　　迫于形势压力，1997年7月16日，国务院作出《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发【1997】26号)。不仅明确了企业和个人分别应当承担的养老金缴费比例，而且将适用范围扩大到城镇所有企业职工以及城镇个体劳动者。因此，在社保部门，一般将“26号文”称为“新养老保险制度”。
　　“26号文”虽然规定个人缴费年限累计满15年，退休后方能按月发给基本养老金。但在本决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，仍可享受养老金待遇。
　　而所谓的“视同缴费年限”实际上是一种针对城镇职工的承认历史的问题解决办法――将未实行个人缴纳养老保险费之前的工作时间也看做缴费年限，在计算养老保险待遇时。将缴费年限与视同缴费年限合并计算。
　　此时，已经辞职到深圳民营企业工作的蒋乃群，继续在深圳按规定缴纳社保金，直到2002年退休。按照“26号文”的规定，他有充足的理由按月领取养老金。
　　但他却成了户籍地南京和退休地深圳谁也不管的人。
　　郑秉文分析说，问题的症结在于，当时没有建立全国统一的养老金转移制度。蒋乃群1992年离开南京后，虽然户口并没有迁走，但南京社保局已经没有了他的社保账户，相当于和当地社保断了关系。而蒋乃群在深圳的缴费未满15年，在南京的社保账户无法转移到深圳，最终变成了在哪里都领不到养老金的结果。
　　“中国的社保制度框架就如一幢楼，每一户都是一个统筹单位，负责该户人口的社会保险金的收缴、管理和发放。”郑秉文形象地比喻说，“由于每一个统筹单位(从最初的县市逐步演变到省)之间没有合作，一旦这家的人去了另外一家，身上带不走钱，而另一家又不给他吃饭，串门的人最终就会挨饿。”
　　这位学者将问题归结于社保统筹层次太低，各自为政。“如果由楼长来统筹整栋楼人口的社保问题，建立全国统一的社保账户管理制度，就不会出现蒋乃群这样‘串门挨饿’的情况。”
　　
　　为权利而斗争
　　
　　　蒋乃群没有屈服，支持他继续抗争的最大理由，便是他的缴费年限远远超过法定的15年，他坚信自己应该享受属于自己的养老金。
　　上访期间，蒋乃群从互联网上搜集到一条让他欣喜若狂的政策依据：2002年5 月30日，原国家劳动和社会保障部办公厅在给上海社保部门的《关于对户籍不在参保地的人员办理退休手续有关问题的复函》中明确表示：一、参保人员因工作流动在不同地区参保的，不论户籍在何处，其最后参保地的个人实际缴费年限，与在其他地区工作的实际缴费年限及符合国家规定的视同缴费年限，应合并计算，作为享受基本养老金的条件；二、参保人员达到法定退休年龄时，其退休手续由其最后参保地的劳动保障部门负责办理，并由最后参保地的社会保险经办机构支付养老保险待遇。
　　2002年11月，深圳市社保局给他的书面答复说：按照《立法法》的规定，特区法规在经济特区范围内适用，而该文件仅是劳动和社会保障部办公厅对上海社保部门发出的一个复函，并非具有普遍约束力的法规，在法律效力上远远低于作为特区法规的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》。因此，对于蒋乃群的养老保险待遇问题，只能适用《条例》。
　　希望转眼间又破灭了。无奈，蒋乃群决定转战户籍地南京。他说，既然各地政策不统一，那么，找到江苏省或者南京市自己制定的规则，或许能够找到突破口。 果然，蒋乃群找到了江苏省原劳动和社会保障厅2000年下发的一个通知，规定参保人员缴纳基本养老保险费满15年后，到达法定退休年龄即可享受基本养老保险费，不足退休年龄而中断缴费的。补交后依然享有养老保险费。
　　南京市社保局拒绝了蒋乃群补交的要求。2004年3月，蒋乃群向南京市白下区法院提起行政诉讼，以南京市社保局不履行法定职责为由，将其告上法庭。同年6月9日，白下区法院作出一审判决：驳回蒋乃群的诉讼请求，因为他“没有证据证明他及相关企业按规定为其缴纳了养老保险费用”。
　　蒋乃群不服，上诉到南京市中级法院，依然未能挽回败局。
　　2005年，《南京市跨统筹区流动就业人员社会保险关系转移接续实施办法》出台。按照这个规定，曾在南京市参保的本市户籍人员，不管跨统筹区到什么城市、什么企业就业，只要在流动就业地参保并建立了个人账户，南京市企业职工养老保险结算管理中心应当依法转移接续申请人的个人账户返回南京市。
　　北京大成律师事务所律师张立杰当年在劳动与社会保障部工作期间，就曾经接待并处理过蒋乃群的上访。“南京市的规定表面上看起来与刚刚实施的社保关系在全国自由转移的新政策没有什么区别，但由于这只是一个地方的规定，对外省没有约束力，如果流动就业地的社保部门不愿意转出参保人的社保账户和资金，南京一点办法也没有。同时，参保人还必须能够提供他曾经在户籍地参保的证明”。
　　无论如何，对蒋乃群而言，这是一根救命稻草。他在行政途径走不通的情况下，第二次将南京市社保局告上法庭。一审、二审一败涂地，理由与第一轮诉讼几乎如出一辙。
　　2007年，镇江中院根据江苏省高级法院的指定，对蒋乃群不服一二审判决的申诉案进行再审，维持原审判决。
　　在地方法院接连败诉后，蒋乃群移师京城，他认为，根据1997年国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，他属于“本决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员”，有权享受养老保险金。因此，应当追究原劳动与社会保障部行政不作为的责任。
　　2007年，屡战屡败的蒋乃群出现在北京市二中院，与原劳动与社会保障部对簿公堂，最终仍然败诉。以制度破解蒋乃群们的困境
　　张立杰还记得，在原劳动与社会保障部政策法规司工作时，她和同事们几乎每天都在处理类似的案件，蒋乃群更是一个典型。但是更多的时候，他们也显得无能为力。
　　“中央的政策仅仅是一个原则性指导意见，各地的具体政策经常出现相互矛盾的情况。蒋乃群迟迟拿不到养老金主要是因为两地社保制度不统一的原因。”张立杰律师在接受《中国周刊》记者采访时说。
　　深圳市社保部门的一位人士说：“蒋乃群的问题的根源，在于户籍制度及依附在户籍制度之上的社保制度。”
　　在地方的抗争似乎已经山穷水尽，从2007年起诉原劳动与社会保障部败诉后，蒋乃群仍不屈不挠，不断地向中央相关部门邮寄信访材料，至少每月寄一次，从不间断。如今，在蒋乃群的家里，依然保存着一米多高的书面资料。
　　正是由于各自为政的社保制度无法协调，使得蒋乃群苦苦抗争了7年的养老金问题，最后也未能从制度层面上解决。
　　2008年11月，国家人力资源和社会保障部派人找到蒋乃群，协商解决他的问题。从2009年1月1日开始，蒋乃群可以每月从南京社保局领取1500元的养老保险，并享受医保待遇。
　　“数不清的行政申请、复议?或者人大代表的重视?”直到现在，蒋乃群也不知道到底是哪个环节起了作用。
　　蒋乃群成了社保界的名人，中国人民大学教授郑功成把他的案件作为典型写进了教材。
　　得知蒋乃群终于获得养老金的消息后，一直关注蒋乃群养老金案件的郑秉文研究员在接受《中国周刊》记者采访时，掩饰不住兴奋之情，一再表示要请他吃饭。“蒋乃群一案之所以在社保界引起轰动，不在于个案本身，而在于普遍意义。”郑秉文说， “正因为有千千万万个像蒋乃群这样的问题现实存在着，个案的解决正透露出政府接下来的政策走向。”
　　2009年12月29日，由国务院制定的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，从2010年1月1日起，包括农民工在内，参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，均可自由转移养老金账户。
　　《暂行办法》明确参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，个人账户储存额全部转移，单位统筹部分以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12％的总和转移。同时，对于缴费年限不足15年的，可以继续补交到符合养老金领取条件为止。
　　根据稍后出台的实施细则的规定，在办理养老金账户跨省转移手续时，参保人只需要向接收地提交申请手续即可，由迁入地和迁出地的社保经办部门进行“点对点”的联系，从参保人提出申请，到最终办妥转移手续，需要45个工作日。
　　事实上，早在2008年“两会”期间，原劳动与社会保障部部长田成平就在新闻发布会上说，实现跨省市的养老保险和其他保险关系的转移和接续，“我估计在今年内这个办法就可能成熟出台。在出台了养老保险、其他保险关系跨省市转移接续办法之后，再加上全国养老保险信息网的建设，我们就有条件在全国实行社会保险卡的“一卡通”。
　　郑秉文认为，养老金跨省转移早就被提上日程，长期积累的问题，使得形势相当严峻。“人口流动越来越大，各地统筹不能互相转移的问题不解决，没有统筹单位之间的续接办法，对于流动人口而言将意味着养老保险形同虚设。”他说，“养老金可以跨省了，退保就没有了。”
　　长期以来，由于养老金、医保账户等不能自由转移，各个统筹单位收入和支出比例悬殊，主要的人口流入地区形成了巨额社保资金沉淀，而人口流出地则必须接受国家财政的补贴，造成了巨大的财政浪费。郑秉文曾经预算过，拥有中国25％农民工的广东省，每年沉淀的社保基金少则58亿元，多则120亿元，截至2009年初，全国社保资金共沉淀9931亿元，广东就占据2000亿元。
　　但是，上述新政策在实施的过程中仍将面临一系列问题。张立杰律师认为，社保账户能够跨省自由转移的基本条件，是参保人员的账户档案健全，但早期的社保账户管理并不完善，只是最近几年才逐渐规范起来，并且实现电脑化。对于那些流动就业人员，必须在原来的参保地找到完整的社保账户档案，如果找不到。而原就业单位又不愿意出具参保证明，转移社保账户就是一句空话。
　　张立杰预计，因为转移社保账户而引起的诉讼，可能会突然增多。
　　“这只是开始!”采访中，蒋乃群和郑秉文，两个没有见过面的人，不约而同地对记者说了同样的一句话。

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