财政支出责任_公共责任与财政功能

　　 　　新“显学”的震撼登场 　　 　　财政学目前正越过宏观经济学而成为当今中国社会全民关注的“显学”，最近的热议问题，如被网友戏称为“妻税”的“婚前房产加名征收契税”和所谓“月饼税”，加上稍前些的“铁公基烧钱”和“预算公开透明”等，其背后反映出的中国社会深层次问题颇发人深思。
　　一是国家征税权和用税权配置的错位，人民代表大会还没有完全负起控制、监督税收和预算的责任，纳税人也没有完全得到相应的财政事务参与权。国家的财政税收表面上似乎高度集税权于上，实际上有一定的随意性。一个地方机构就可决定开征或增征某种税，或将纳税人的钱巨量损耗在政绩工程、大跃进工程和豆腐渣工程上。二是公民社会权利意识确实在普遍觉醒，对征税和政府如何花钱等问题前所未有地关注。
　　这两个方面，前者是坏事，说明经过30多年改革中国的治税权还远未完善。后者是好事，说明中国公民社会正在形成，中国民间显然走在了政府和人大前面。
　　中国当代学者很多受计划经济时期“大政府”、“总枢纽”财政观的影响至深，至今难以摆脱。其所理解的财政职能只是“分配”和“监督”。市场改革后，又补充进“调节职能”，但计划经济的色彩仍未褪尽。
　　休谟早在1740年就指出“公共的悲剧”的存在。他说，在共同体中，个人成为“免费搭车者”是符合理性的，但如果所有的社会成员都成为免费搭车者，最后的结果就是所有的人都得不到好处，这跟中国的寓言“三个和尚没水吃”是一样的道理。这个原理告诉我们，追求自身利益――效用最大化的个人有可能导致公共资源的质量下降。因此，休谟认为，政府财政的功能之一就是在个人之间以及个人的眼前利益与长远利益之间合理配置资源，以实现全体社会成员公共利益的最大化。以政府财政手段进行资源配置，可以找到许多现成的例子，如供水、渔业资源、石油勘探等，大都由政府拨款经营。
　　由于市场失效的客观存在，政府活动首先应保证社会资源在私人领域和公共领域的合理配置，并且以不影响私人部门的效率为前提，然后才可以考虑资源在公共部门内部的有效配置问题。此外，当存在外部不经济时，生产成本等于私人生产成本加上社会生产成本，而决定市场价格的却是私人生产成本，这就会造成某些产品的过度生产；另一方面，当存在外部经济时，收益等于私人收益加上社会收益，而决定市场状况的却是私人收益，由此又会造成社会消费的不足。为了消除或减轻外部效应，也需要政府发挥财政的配置功能，例如，征收环境保护税或污染税，要求污染者按照社会对环境的评价付出相应的附加成本，迫使其调整生产决策，减少产出水平，这就是马斯格雷夫把配置资源作为财政首要功能的原因。
　　上述内容有些已经写进了今天的财政学教科书，却远没有成为中国当代财政学课堂上的灵魂，更远没有成为当代中国文明的主流。这导致的一个不良后果，就是一代一代的毕业生从财经院校大门走上工作岗位后，总会有一些人表现得比他们的前辈们还要厌烦别人对他支配资源的权力的制约和监控。
　　
　　政府权力与公共责任
　　
　　人们经常谈论如何实现政府职能的问题，却很少问这些职能是从哪里来的。简单说，政府职能是其行政权力的组成部分，它来自于政府的公共责任规定，而公共责任则来自于公民委托和授权。在政治学的观念里，只要政府存在一天，就必须依法做某些事或不做某些事，而责任则意味着某些事无论政府愿意还是不愿意，都必须要去做，否则就要被问责。
　　从这个意义上说，公共责任就是保护和促进国民利益的职责与任务，不可推卸，更不可倚据权力站在公民利益的对立面上，说一不二。在现代社会中，政府权力被界定为公有物，谁获得了权力，谁就必须承担起法定的公共责任。所以，人们早已习惯地把现代政府称为“责任政府”。现代社会需要好政府，而好政府的标志，就是能对社会承担起公共责任，即提供最大的公共福利，维护人权、公民权和私有财产权。这是乔治?梅森说的。只有那些知晓权力边界在何处、正确界定自己的责任并认真地履行好上述公共职责的政府，才可能成为一个得民心的政府。
　　但在现实生活中，不一定责任和权力就是对应的，有时会是权力很大的政府,责任担当却很小；而另一些责任担当很大的政府，权力却被该国的法律看得死死，并不显得很大。而在一个制度环境不大健全的社会里，人们的期待可能只是，政府不做某些事或不履行某些“职责”，对社会来说可能更好一些。
　　
　　政府的财政功能
　　
　　 财政权力的行使，更是事事相关每个公民的意愿和福祉，公民纳税不是为了供养一个统治自己的政府，而是为了寻求更好的生活，收了税的政府必须承担起相应的公共责任。政府所拥有的处理财政事务的权力不是“天生”的，有授权才有支配资源的权力，无授权则无支配资源的权力。当财政权力被授予出去的时候，国家还应该建立一种完善的以权力制衡权力的机制，如公共预算的外部政治控制机制，它包括公民参与机制以及立法机构独立审计和全程监督的机制，预算过程和绩效接受人民代表大会甚或更大范围的讨论、问责和纠错。需知，只有经过制度严格限定的权力，才可确保税收用之于民，才可认真负责地承担起为社会提供公共服务的诸般责任。
　　市场经济中的一个基本事实是，由市场决定的初次分配基本上是不公平的，表现在财富、教育水平、技能等等方面，而且资本收入的分配比劳动收入的分配更加不平等。导致分配不平等的主要原因，一是财产继承权的差别，二是非继承的劳动能力的差别。不平等是“不好”的，这个“不好”还会导致更加“不好”的社会后果：贫困、富裕阶层对财富的浪费、社会冲突、低收入群体得不到社会其他成员的帮助而自暴自弃等，在理论上，一般用市场机制的有效法则排斥公平法则来表述。这就需要政府通过财政收支活动进行全社会范围的再次分配，在社会中形成一种公平分配的机制。
　　市场交易为什么无法进行有效的再分配，而只能由政府来承担这个任务？第一，市场中基本不存在以公平为目标的分配机制；第二，私人慈善机构的活动带有某种再分配性能，但从社会整体来说尚显规模太小，无法解决全局性的社会问题；第三，政府的独特地位使它拥有强制性征税的权力，也就使它能够大规模地进行再分配活动。并且，政府能够通过税制和预算来解决由于要素市场的不完全性与垄断定价所产生的收入分配问题。这方面也可以找到很多例子，如义务教育、社会保健、公共医疗、福利服务、住房补贴等等。事实上，希望市场解决全部社会问题不过是一种幻想，政府存在的主要理由并不在于提高经济发展的效率，而是以其合理的制度安排来促进社会公正的实现。
　　此外，由于市场在自发运行的过程中很难避免经济周期问题，也需要政府制定和实施税种、税率调整或改变公共支出的规模或方向等宏观经济政策，这些政策可以直接作用于物价、就业水平和经济增长，最终促进宏观经济相对稳定状态的出现。这就是财政的稳定功能。
　　财政功能不是一成不变的，因为政府面临的国家政治经济形势在改变，它所承担的任务和职责在改变，财政的功能也随之而变。在封建专制社会，财政就是为巩固皇权统治服务；计划经济时代，财政就是无所不做、无所不包的“全能财政”；而在市场经济时代，财政的主要任务就是为社会提供公共服务，改善国民福利。这时候的财政功能，显然就与前市场社会完全不一样了。如果这个时候政府仍置自己应尽的公共责任于不顾而继续在“生产建设”上耗费资财，那就是对自身职能的误解。

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