公用事业改革的成与败:公用事业 改革

　　中国公用事业改革，往往处于先摸索再规范的过程，法律的监管条文不统一，不细化，缺乏独立于条块利益的综合监管机构，使得改革的深化缺乏继续推动的足够动力，使得改革中的利益集团地位得以保持。
　　
　　8月30日，中国企业联合会和中国企业家协会发布“2008中国企业500强”榜单，国家电网公司以营业收入 10107亿元名列第二，南方电网公司以营业收入2575亿元位列第十，这是排名进入前十的两家公用事业企业，他们也都属于垄断企业。
　　来自另一个公用事业板块的水务公司表现也很抢眼。2008年上半年，在股市低迷、许多公司半年报业绩表现不佳的情况下，上市水务公司整体表现稳定，赢利能力平稳。
　　电力改革和水务改革有着相似的时间表，都始自于2003年，至今已有5年的时间，在公用事业改革中是最具代表性的两个行业。而在其业绩风光的身后，一直隐藏着多种力量的博弈，纠缠着公共福利与市场化改革的争议。
　　
　　时值改革开放30周年，盘点5年来公用事业改革的得失与成败，或将有利于推进改革进入深水区。
　　
　　电改之后垄断不变
　　
　　中国电力改革真正打破垄断的第一枪是从“厂网分开”打响的。2002年，国务院通过电力体制改革方案(5号文)，2003年正式实施，将原国家电力公司分拆为华能、大唐、中电投等五大发电公司和两大电网公司，即国家电网公司和南方电网公司，以及4家辅业公司。
　　在此之前，国家电力公司集发、供、输、配电于一身，采取垂直管理的电力体制，但自厂网分离之后，“与发电侧已经逐步形成多元投资、中央和地方多方办电的情况不同，输配电环节的改革严重滞后”。中国投资协会大中型企业投资委员会副会长、地方电力委员会顾问陈望祥对本刊记者说。
　　电力领域的垄断由过去的一家垄断变成了两家电网公司的垄断。根据电监会发布的《2006年供电监管报告》，国家电网公司和南方电网公司合约占全国县级售电量的89%，分别占全国超高压电网的80%和20%。
　　按照中央5号文件的改革计划，将通过厂网分开、主辅分离，输配分开、组建和鼓励区域电网公司发展等一系列改革，最终形成由市场决定价格的电价形成机制。
　　但电网的垄断已经反过来成为阻碍发电环节市场化的一个阻力。以海南为例，南方电网辖下的海南电网公司统一调配海南7家大型火电和水电发电厂，“机组能不能满负荷运转，上网电量的多少，全都由南方电网统一调控，企业的生产能力基本上就限死了，全都要看电网眼色行事。”海南最大的水力发电厂国电大广坝发电公司一位人士对记者说。
　　“要想上量就得跟电网公司搞好关系，”海南一家小水电厂投资人士告诉记者，也有个别的小电厂尝试向一些工厂和农村试行直供电，但一经电网公司发现，便以“违法供电”给予追究和查办。该人士说，早些年海南由于上马的小水电厂比较多，发电能力基本能够满足需要，但由于南方电网对部分的小水电厂进行限制，所以才出现了一些电力“短缺”现象。
　　电网公司的触角伸向各个角落，为讨好电网，一个在行业内公开的秘密是，民间投资的发电企业中或多或少的都有电网公司职工的股份，同时不乏政府部门人士的股份――由于上网电价要经发改委相关人士的审批，不同的发电厂上网价格不一，以今年7月1日前的水电上网价为例，电网统调之外的为0.26元/千瓦，电网统调内的为0.37元/千瓦。
　　同时，电网还留有部分发电资产，名义上作为“调峰调频”使用。如海南电网公司控股的发电厂2007年的总装机容量，仍占了海南全省装机容量的6.66%。
　　厂网分开之后，一类被称为“最坏的私有化”现象在电力行业不断上演，大量的电力系统职工持股公司出现，这些公司几乎占据了电力投资、电力工程设计、施工以及材料设备市场的主导地位。
　　“有很多的代理公司，在电网公司的招投标中往往中标，但他们其实并不做工程，而是进行分包，分给其他的工程公司或者设备制造商，这些下游的公司只能得到20%~30%的利润，70%~80%的利润，则归代理公司。”而这些代理公司，“或挂靠在电网公司，或由电网公司人士持股。”海南某大型发电企业人士对记者说。
　　上述这种情况普遍存在于各地，包括山东鲁能、贵州金元这些职工持股公司也曾被媒体曝光。
　　就在发电企业普遍亏损的情况下，电网公司却获得了巨额的利润。以南方电网辖下的广东电网公司为例，2006年利润120多亿元，2007年更是高达142亿元，资产回报率高达11％，大大超过了国际上6％到8％的平均水平。
　　“三产(第三产业)和多经(多种经营)公司这些辅业的利润占了大头。”南方电网公司一位人士告诉记者。
　　对于电网的垄断经营，电监会《2007年供电企业报告》也指出，供电企业利用垄断地位实行行业保护。一些用电企业在需要提高用电等级、增容增压时，由于供电垄断，经常被迫接受供电企业的“三指定”，即指定设计单位、施工单位和设备材料。还有部分供电企业执行电价政策不到位。
　　
　　水务改革的误区
　　
　　与供电体制的几乎完全垄断不同，水务体制的市场化步伐走得比较快，“基本上在朝着一个正确的方向走。”天则公用事业研究中心主任赵旭对记者说。
　　中国水务体制的改革可以追溯到上个世纪80年代，中国政府向国外银行贷款进行管网和污水处理工程的建设。作为回报，政府部门向贷款银行指定的一些设备商进行采购。到了90年代，一些地方开始试点水务改革，吸引外资投资参股。而真正在政策层面上的市场改革，是直至2002年建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2003年始，大规模的外资和民营资本开始进入水务市场，掀起了水务市场的改革高潮。
　　中国的水务改革借鉴了发达国家的经验，主要采取特许经营的方式。由民间资本投资建设城市供排水系统，政府给予投资者一定的经营年限。在水价的管制上，也由过去单纯的政府统一控制水价改为阶梯水价。市场化的改革提高了城市水务的运作效率和服务质量，减轻了财政负担。
　　但水务改革的进程并非没有走弯路。由于大中城市供水设备的老化，100%国有控股的自来水公司常年亏损，地方政府将水务的财政投入当成了“负担”，急于引入外来资本的投资。结果招商引资变成了“产权改革+特许经营”，即出让当地水处理企业的股权，再限定经营年限。由于资产价格的评估和股权出让过程的不够透明化，也引来了一些非议。
　　由于水务属于公用事业，政府部门对参与投资与改造的企业采取的是“保本微利”的政策调节，但实际上，由于认识的模糊和缺乏相应的监督机制，在实际的操作中往往出现变形。
　　“改革之后的水务市场如果说有竞争，主要是指特许经营竞标环节的竞争，但由于污水处理和管网经营具有区域的垄断性，水务市场的投资回报周期长，往往要二三十年甚至更长，所以如何在特许经营的过程中防止企业单纯地追求投资回报，需要政府部门在供水质量和供水服务上给予严格的监督。”赵旭说。
　　2007年，外资水务公司的一系列高溢价收购曾引起了外界对这一改革方式的质疑，认为高溢价收购之后，企业要收回投资成本，必然要求政府不断地提高水价。
　　外资水务公司威立雅自1997年在天津获得第一个项目起，到2007年，天津居民生活用水的价格已由每吨0. 68元提高到目前的3.40元，10年里水价上涨近5倍。在广受质疑的威立雅竞标兰州水务公司中，也传出威立雅曾要求兰州市政府作出承诺，即每两年上调一次水价，每次上调0.2元，在30年特许经营期限结束时，兰州的水价最终能达到4元左右。
　　“这些年的水务改革有几个误区，一是水务行政管理体制改革慢于外资开放的改革，由于开放是局部的开放，资本追求利润的最大化，对此，政府没有进行相应的协调，没有做好统一对付局面的准备。二是只着重于产权的改革，而对城市的自来水系统的质量和服务监督不足，工业污染、农业污染的大量出现，对水资源形成的破坏没有得到政府应有的保护。”清水同盟主席，联合国水务督察高中对本刊记者说。
　　高中同时认为，现时对“水务改革”的概念过于狭隘，眼睛只盯着大中型城市的产权改革，而忽略了“大水务”的概念。所谓大水务，既包括城市用水系统的改造，也包括农村用水系统的改造，要从一江一湖，全民的生活方式进行全方位的统筹，推进水资源节约和环保。“现在最大的问题是水资源污染问题，这个解决不好，水务改革就是失败的。”他说。而事实上，随着城市工业化程度的提高，水质下降，农产品污染等问题已经完全暴露出来。
　　资料显示，中国600多个城市当中，大约有400个城市常年供水不足，年缺水量60亿立方米，有的城市甚至被迫限时限量供水。1000多个县级城市，供水完善率不到50%。同时，大部分城市水质难以达到新颁布的国家生活饮用水卫生标准。有统计显示，在2010年之前，在中国需要2万亿元人民币的公共或者民间资本投资，用以改善城市供水系统和水质。
　　“资本不愿去的地方，或在市场失灵之时，正是体现政府责任边界的时候。”赵旭说。
　　
　　改革条块垄断行政体制
　　
　　从电力体制改革和水务市场改革中，人们都可见政府在公用事业改革过程中的某种缺位和无作为，这或许是改革出现停滞或者发生走形现象的一个主要原因。
　　“要解决电网垄断的体制，首先要破除行政垄断。”厦门大学能源经济研究中心主任，原亚洲开发银行中国电价改革项目负责人林伯强接受本刊记者采访时说。
　　“厂网分开”改革步骤是通过发电侧的竞争，进而达到“竞价上网”，但事实上，到目前为止，竞价上网仍然无法实现。上网价格仍然由国家发改委进行定价，而因为近年来电力短缺的事实，也使得这一改革设想趋于流产。
　　按照原先的改革方案，在配售电环节，将把现在的供电局改组为多个独立的法人实体，再辅之以购电大户与电厂签订直供合同，把配电网的建设运行下放地方。输配分开后，将打破电网作为单一购买方的现有市场格局，形成购电方和发电方的自由选择；到那时，电网才能变成一张纯粹的输送网络，公开、透明的定价机制才能形成。但到目前为止，这些改革设想都没有实现。
　　现在，电价定价机制完全掌握在政府的手中，价格不能形成市场的信号，结果导致了政策性的扭曲。电网垄断的地位岿然不变，电价不能有效反映成本，也阻碍了外来投资者的热情。企业的经营性亏损和政策性亏损最终仍然由财政进行补贴，因而变异为“补贴垄断”，无助于提高效率和降低成本。
　　“控制了价格和准入，使得电力市场演变成为完全的行政性垄断。作为公用事业，政府本应该更多地采取监管的方式，通过促进竞争形成透明的成本，而不是采取直接进行成本和价格两头控制的方式。”林伯强说。
　　2003年国务院批准发改委制定的“电价改革方案”后，采取煤电联动调整销售电价和上调电价已经进行了4次( 包括2008年8月19日的上调)。
　　“在电网侧，由于改革不到位，输、配、售成本模糊不清，各省(区)市电力公司差别很大，难以客观核定。同时，由于电网仍实行高度垄断管理体制，调价增加盈利收入，能否足够弥补雨雪冰冻灾害、地震灾害和建设省(区)市终端电网，特别是农村电网，很难说清。”陈望祥表示。
　　同样的问题也出现在水务改革上，由于成本的非公开化，使得水价的调整存在随意性和合谋的嫌疑。以终端水价为例，水价包括了供水企业成本、远水费和水资源费，远水费主要指水利工程的建设和运输费用，水资源费则属于完全的行政性收费。但在终端水价中，这些成本都没有独立性的成本审核，这使得价格听证会往往流于形式。“提倡涨价的人和反对涨价的人，都说不清楚为什么。”赵旭认为。
　　没有一套有章可循的价格形成机制，也影响了外来资本和民间资本的投资热情，近年来，包括早年曾进入的英国泰晤士水务、安格利安水务、法国苏伊士昂帝欧水务、香港国泰国际都逐步退出了中国市场。
　　“超产权理论的研究证明，在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益提高显著；而垄断市场上，企业私有化后平均效益提高并不明显。因此，对于以行政垄断为特征的我国公用事业来说，光有产权改革是不够的，再造一个竞争性的市场同样重要。”国务院发展研究中心副研究员金三林认为。
　　而实践证明，价格上限管制、区域间竞争、特许投标等激励制度的实行对于促进企业提高生产效率和经营效率具有积极意义。美国、英国、日本在电信、电力、煤气等行业普遍采用了价格上限管制方式，企业在政府规定的最高限价下有利润最大化的自由，只要企业善于经营，不断提高生产效率，就能取得较多的利润。另一种激励方式就是建立稳定的长期契约，并在绩效衡量的基础上给予现行企业适度的优先签约权。
　　
　　政府的边界
　　
　　虽然电网企业利用垄断地位进行电力投资进而导致大量的关联交易和国资流失一直饱受外界的诟病，但直至今年3月，四部委才出台《关于规范电力系统职工投资发电企业的意见》，其执行效果以及对电力辅业资产的分离影响有多大，仍需观看。
　　在改革过程中出现的这些隐蔽或非隐蔽的私有化，正是挑战政府监管能力和监管边界的一个重要考验，在公用事业领域，更是如此。
　　在公用事业市场改革之前先厘清政府的监督界限，是发达国家的通常做法。以英国为例，1984年，英国政府颁布了《电信法》，废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权，允许民营化；1986年颁布《煤气法》，废除了英国煤气公司的独家垄断经营权并进行民营化；1989年颁布了《自来水法》，允许10个地区自来水公司民营化；1989年还颁布了《电力法》，把电力企业分割为电网、分销和电力生产公司并允许民营化。这些法律的颁布，使民营化改革具有了法律依据和实施程序。
　　民营化以后，政府在这些企业里还保留一股(即金边股)，但这一特别股赋予英国政府对企业的重大决策拥有特别否决权。
　　美国的公用事业改革监管法律则坚持标准中立、程序固定、正式辩论和公开诉讼的原则，能较好协调不同利益集团的矛盾，进而能在改革过程中扩大民众参与，摒弃官僚集权式的改革。
　　林伯强认为一些经济转型国家的改革经验也值得借鉴。在供热领域，如立陶宛、爱沙尼亚和匈牙利已经通过了国家区域供热法，大多数已经基于商业化原则来制定和调整热价，建立了独立的国家制定供热规章委员会，以监督供热行业经营，包括确定热价。许多转型经济国家都有独立的供热管制机构，负责行使政府对供热行业的监管职能。此外，大部分经济转型国家还建立了补助贫困人群的政府采暖费用基金。
　　反观中国公用事业改革，往往处于先摸索再规范的过程，法律的监管条文不统一，不细化，缺乏独立于条块利益的综合监管机构，使得改革的深化缺乏继续推动的足够动力，使得改革中的利益集团地位得以保持。
　　“随着我国公用事业改革的深入，建立独立的管制机构似乎已成为必然之势。要明确公共利益的目标和评判标准，要以立法形式规定政府的权力边界和实施方式，要强制企业真实地披露信息，使公众享有充分的知情权。”金三林认为。

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