对朝鲜的人道主义援助 人道主义援助:朝鲜百姓的“生命线”?

　　2010年10月下旬，联合国秘书长潘基文表示，由于国际援助的减少，朝鲜正面临新的粮食危机，至少350万妇女和儿童需要紧急人道主义援助。其实，冷战结束以来，朝鲜就一直处于核危机和人道主义危机的双重阴影之下。为了保障自己的政权安全，朝鲜一直在发展核武器。而发展核武器导致的国际社会制裁又恶化了朝鲜的经济形势，加重了人道主义危机。加之朝鲜本身的天灾和人为等因素，朝鲜国内粮食、能源等物资严重缺乏。
　　
　　内外交困：爆发人道主义危机
　　
　　第二次世界大战结束后，在1948年，朝鲜半岛南北分别在美国和苏联的支持下建立了大韩民国和朝鲜民主主义人民共和国。其后，朝鲜在苏联和中国等社会主义国家的能源和经济援助下，经济快速发展。从1948年到1980年，苏联共向朝鲜提供了20亿美元的援助。在中苏论战期间，朝鲜同时从中国和苏联方面接受了大量经济援助。上世纪80年代，朝鲜还向其他国家提供过经济援助。如朝鲜在缅甸援建了水电站；在坦桑尼亚援建了革命党多多马会议大厦、水稻农场、奔巴考贾尼等项目；还向尼加拉瓜提供了3000万美元贷款购买朝鲜的钢材等。
　　然而从上世纪80年代末起，朝鲜经济开始恶化，粮食出现短缺。1987年，朝鲜官方减少了自1973年以来一直比较稳定的食品分配体系（简称PDS）的10％。1993年，朝鲜开始向泰国、越南等东南亚国家请求紧急进口粮食。1994年，朝鲜政府延缓了PDS在四个省份的粮食供应，并且还要求每个农民交纳五公斤的公粮。
　　造成粮食不足的原因是双层次的。
　　在国际体系层次，随着苏联解体、东欧剧变的国际政治结构改变，社会主义国家之间能源、工业品等援助性贸易政策发生改变。朝鲜低价购买粮食和农业发展所需的肥料、设备的机会减少了。而由于朝鲜外汇储备不足，能源进口也严重不足。能源的短缺直接导致了农业设备和化肥的生产供应不足，能源与农产品之间恶性循环，国内食品供应进一步恶化。
　　在国家属性层次，朝鲜地形中的80％是山地和丘陵，只适宜一年一季的耕种，这极大地限制了农业产出。另外，政府刺激经济和改革“国营农场”管理体制的措施不力，致使未能控制住国内的粮食危机。
　　在粮食危机的同时，又出现了健康危机。由于能源缺乏，抽水动力不足，净化生活用水和进行粮食灌溉的设备不能得到有效供应；老旧的管道由于资金和零件缺乏得不到及时、有效的维修，很多人被迫饮用受到污染的脏水，从而引发健康问题。
　　
　　呼吁外援：最早向美、日求助
　　
　　1994年，第一次朝核危机爆发，当关于朝鲜核问题的《美朝框架协议》还在谈判之时，朝鲜首先向当时的世界援助大国美、日政府寻求紧急粮食援助。但被拒绝了。
　　1994年10月，《美朝框架协议》达成后，克林顿开始实施对朝接触战略。服务于对朝接触，美国开始考虑对朝鲜给予适度援助，并督促日本予以配合。在美国的示意下，日本于1995年6月决定向朝鲜提供30万吨粮食援助。其中，15万吨为无偿赠送，15万吨为买方信贷。同年10月，美国也承诺通过联合国世界粮食计划署（WFP）分别赞助联合国儿童基金会和联合国人道主义事务部（DHA）2.5万美元和20万美元用于援助朝鲜。
　　2002年底，第二次朝核危机爆发。其后，就朝鲜核问题的解决，中朝美日韩俄六国开始举行六方会谈。美国遂将人道主义援助和六方会谈挂钩。当时的美国总统布什称，美国对第二次朝核危机的基本立场是“不谈判，不交易”，只有朝鲜解除武装，放弃核计划，才能让问题得以解决。对朝鲜的粮食援助大部分也据此取消了。2005年下半年，朝鲜要求世界粮食计划署撤走，美国也遂以无法监督为由终止了2006年和2007年对朝鲜的人道主义援助计划。
　　2008年4月，在六方会谈谈判取得进展的背景下，美国宣布重启对朝援助。美国计划提供50万吨粮食援助，其中80%通过WFP运送，20%通过NGO（非政府组织）渠道开展。但由于美朝双方在履行协议上发生纠纷，50万吨的粮食援助计划只执行了1/3。美国对朝鲜的人道主义援助再次中断。
　　近几年来，日本政府一直坚持“若绑架问题和核问题得不到解决，就不向朝鲜提供人道主义援助”的方针。日本对朝的几次援助行为基本都围绕着日朝双边议题的解决达成交易。比如，换取日本妇女回国探亲、促使朝鲜同意双边关系正常化谈判和赎回“被绑架日本人”等。仅有的一次通过国际红十字与红新月联合会（IFRC）向朝鲜2007年洪灾提供的援助，则被媒体普遍解读为是防止在六方会谈中被边缘化的手段。
　　美、日对朝鲜的人道主义援助基本上都是通过WFP多边组织和非政府组织进行，也都和双边关系高度相连。美国对朝援助在1997年四方会谈、1999年美国检查金仓里地下核设施等政治、安全议题的进展中发挥了关键作用。而日本也用人道主义援助换回了其想要的双边关系中的一些具体事务的解决。但当人道主义与国家利益发生冲突时，美、日纷纷撤回了自己的援助项目。美、日以政治为主、人道主义为辅的援助战略注定会随着国内外政治环境的变化不能持久。
　　
　　无偿援助：多来源于中、韩
　　
　　作为血脉相亲的兄弟，韩国有意在对朝人道主义援助中发挥主导作用，为半岛的最终统一做准备。自1995年6月韩国首次无偿向朝鲜提供15万吨大米以来，韩国政府和民间已经向朝提供了价值3.032万亿韩元的人道主义物资，其中，8872亿韩元是食品贷款；7995亿韩元是255万吨的化肥；其余都是粮食。与美、日以政治目的为主的援助不同，韩国对朝援助以建立在感情基础上的人道主义援助为主，兼顾短期救助与长期发展，把国家统一作为最终目标。
　　韩国对朝援助的最大特点是宗教和民间非政府组织的作用突出。他们不仅通过公共舆论推动政府扩大援助规模，还直接开展援助项目。相同的民族、语言和文化使他们能够和朝鲜低层次的官员、百姓交流合作，保证援助项目的数量和质量。2000年之后，由于不满朝鲜对联系、监督、检查援助物资的限制，西方国家的NGO大部分都从朝鲜撤出了，而韩国NGO依然矢志不渝地致力于改善朝鲜普通百姓的生存状况，有力地促进了南北关系的沟通和了解。
　　2008年2月李明博上台后，韩国政府将人道主义援助与朝核危机挂钩，对朝援助年度金额曾经减少一半以上。但今年9月朝鲜遭受特大水灾后，韩国红十字会决定向朝鲜提供5000吨大米和25万袋水泥、总共价值100亿韩元（约合人民币5831万元）的人道主义援助。在“天安”号事件喧嚣未决、46名官兵尸骨未寒之际，韩国重新向朝鲜提供大规模的人道主义援助，曾一度引起舆论对“天安”号事件真相的多种猜测。而在11月23日的延坪岛炮击事件后，韩国统一部于24日宣布，由于韩朝发生交火，韩国延坪岛遭到朝鲜炮弹攻击，韩国决定暂停对朝鲜的粮食援助。据韩方发言人称，已经向朝鲜发放了5000吨大米、300万袋方便面以及3000吨水泥。剩下的7000吨原本打算运往朝鲜的水泥和价值580万韩元的医疗物资将停留在韩国国内。
　　另外，朝鲜半岛南北分裂的现实，也决定了中国在朝鲜的人道主义援助中扮演着更为重要的角色。虽然中国官方并没有公布详细的对朝援助金额，但中国是朝鲜最重要的人道主义援助国却是毋庸置疑的。这种重要性不仅体现在朝鲜80%以上的能源由中国输入，也体现在中国对待穿梭于中朝边境、想方设法对朝实施人道主义援助的各国人士的态度上。
　　长期以来，中国对朝实施人道主义援助的物资不仅包括粮食、化肥以及日用品，也包括石油和轻工业设备。这些援助几乎完全通过双边形式进行，很少通过WFP等国际组织。当然，和韩国一样，中国的最终目的在于帮助朝鲜增强自身的能力建设，而非仅仅救助。近几年来，中国加大了对朝鲜的开发援助，对朝鲜进行的经济调整尝试也给予了鼓励和支持。
　　
　　根除危机：一项更广泛的发展议程
　　
　　总之，从上个世纪90年代中期朝鲜发生粮食短缺至今，国际社会对朝鲜进行了大量的人道主义援助。其中不仅包括中国、昔日兄弟韩国，甚至还包括美国、日本、欧盟等。不管援助国是意在“同舟共济”，还是“心怀鬼胎”，客观上他们都对挽救朝鲜百姓的生命、促进朝核危机的解决和吸纳朝鲜融入国际社会作出了重要贡献。
　　现在，来自世界各国的人道主义援助约占朝鲜财政收入的1/3，已经成为维系众多朝鲜百姓的“生命线”。根据统计，朝鲜每年需要600万吨左右的粮食。而其国内平均每年大致产出400万吨。200万吨左右的粮食缺口基本上由中、韩、美、日、欧盟等提供。最近几年，由于担心这种人道主义援助被转移给军队或者政治精英，西方国家减少或停止了对朝粮食援助。事实上，这只是一种“托辞”。因为，朝鲜自产的粮食基本能够保证国家工作人员的生存，而缺粮的群体主要是普通百姓。正是在这个意义上，中国自2005年开始，呼吁国际社会扩大对朝人道主义援助。
　　当然，朝鲜要想彻底消除人道主义危机，还要从调整经济结构、转变经济政策、加强自身的能力建设入手。人道主义援助毕竟是暂时的，不是长久之计。最近几年，随着朝鲜粮食状况的好转，国际社会对朝人道主义援助也在逐渐向发展援助方向过渡。朝鲜今年成立了两个按照现代金融规范运作的对外经济合作机构――国家开发银行和大丰国际投资集团，显示了其引进外资和开展投资业务的决心。
　　目前，朝鲜融入国际社会、接受各国发展援助的最大障碍仍是朝核危机的悬而未决。解铃还需系铃人，人们希望美国能够拿出更多的诚意，改变过去政策不能延续执行的错误，也希望朝鲜能够通过经济上的强大来真正保证自己的安全，而非过去单纯依赖军事力量。
　　在有利的政治气氛下，未来国际货币基金组织（IMF）和世界银行可以将朝鲜吸纳为正式成员，对其进行基础设施建设等优惠贷款援助，指导朝鲜进行金融体制改革。周边国家中国、韩国、日本等可以增加对朝援助性贸易与投资，通过示范，引导朝鲜的经济改革。金融、贸易、援助是未来吸纳朝鲜融入国际社会的主要途径，也是朝鲜问题得以解决的根本途径。

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