【四省市试水自行发债】自行发债试点

　　审计署数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿，首个还款高峰为2011―2012年，额度达到4.6万亿。 　　 　　“当前，我国地方债的问题不是偿债能力不足而是债务集中到期造成的地方政府流动性不足。”兴业银行首席经济学家鲁政委认为，允许地方自行发债能够缓解这种风险。而著名金融证券专家、复旦大学金融与资本市场研究中心主任谢百三教授则指出，发行债券要有抵押品，在没有好的固定资产的情况下，地方举债必定还以土地为抵押，这无异于另一种“土地财政”。
　　
　　10月20日，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》（下称《试点》），地方举债破禁。
　　
　　此前，根据《中华人民共和国预算法》第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行政府债券。
　　
　　先行者为财务及信用情况较好的两省两市：上海、浙江、广东和深圳，举债规模分别为71亿、67亿、69亿和22亿，合计229亿。
　　
　　不过，这并不说明地方政府已获得实际的举债权，由于改革伊始，能否举债、如何举债、债券规模等一系列事务仍由中央管控，留给地方的空间很少。而进一步推进地方举债试水的一大意义在于，借助它将有助于理清中央与地方的关系，并推动其他方面的改革和制度建设。
　　
　　融资开新渠
　　
　　《试点》祭出后，上海市政府决策咨询特聘专家、上海交通大学安泰经济与管理学院金融学教授潘英丽一语以蔽之，“这是地方融资体制的一项改革。”而中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军教授认为，两省两市的试点是我国财政金融体制改革中的一项有意探索。
　　
　　其实，地方政府陷入融资困局已经多年。据2010年国家统计年鉴，2009年，地方财政支出占全国财政总支出的80%，总计61044.14亿元，而收入仅为全国财政总收入的47.6%，数额为32602.59亿元，不及支出的60%。
　　
　　约50%的财权对应80%的事权，这便是地方直面的畸形的财税体制，遂，土地财政应运而生。近10年来，各地的土地出让金收入飞涨，在财政收入中的占比不断攀高，直至2009年，全国卖地收入15000亿元，接近于当年财政收入的46%。
　　
　　“楼市持续调控后，这部分财源将逐步缩减，因此，后续的财税体制改革必须跟进。”潘英丽认为，一则，中央与地方的税收分配需要调整；二则，地方急需正常的融资渠道。
　　
　　“土地财政无以为继时，地方仍要提供保障性住房等公共服务，发债不失为解决资金难题的有效办法。这也是目前的主要原因。”复旦大学经济管理学院党委书记、经济学家石磊说。
　　
　　而另一方面，2009年，正值金融危机后一揽子经济刺激计划出台，1.5万亿土地收入仍然填不满地方财政的“血盆大口”，建立融资平台举债成为普遍的选择。而这些公司，没有主营业务、没有经营收入，全部的功能只为筹集资金。
　　
　　今年以来，融资平台的债务危机受到空前关注。多份报告摸底，债务总规模以10万亿计，其中相当部分将在今明两年集中到期。审计署数据显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿，首个还款高峰为2011―2012年，额度达到46000亿。
　　
　　“当前，我国地方债的问题不是偿债能力不足而是债务集中到期造成的地方政府流动性不足。”兴业银行首席经济学家鲁政委认为，允许地方自行发债能够缓解这种风险。
　　
　　“土地融资、平台贷款，这两种渠道存在短期性、临时性、缺乏市场约束等缺陷。这迫使决策者思考，如何在地方政府需要发挥的功能越来越多，承担的责任越来越重时，提供与之匹配的稳健的财力支持。”赵锡军说。
　　
　　与此同时，越来越多的业内人士认同，在信息披露和风险释放方面，直接融资优于间接融资。“换言之，对比政府直接从市场融资与银行贷款两种方式，在前者中，风险可以得到及时释放。”在国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁博士看来，自行发债具有相对的优势。
　　
　　改革初破局
　　
　　《试点》分列17条，正文不足1500字，但对地方自行放债的规模、利率、承销、招标、定价、登记、托管、偿债机制、信息披露等方面均有表述。
　　
　　办法规定，两省两市发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，期限分为3年和5年，期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额，分占国务院批准发债规模的50%。
　　
　　同时，上述债券全部由财政部代办还本付息，试点省市需建立偿债保障机制，在规定时间内将还款资金缴入中央财政账户。
　　
　　细读试点办法后，上海财经大学公共经济与管理学院院长蒋洪认为，变化有两点：一、地方举债的运行管理责任已下放至地方；二、法律上的直接债务人由中央调整为地方。尽管如此，地方举债的决策权仍由中央掌握。
　　
　　中国地方政府放债始于2009年。在此之前，地方名义上没有发债权，但实际常常变相举债，比如，设立企业性质的机构，以企业名义借债，但资金流向政府项目，而绝大多数此类债务，中央默许。
　　
　　2009年始，中央政府改口，不再称地方不得举债，而是提出，可由财政部代办。“这一做法与以往的区别不大，地方仍不能自行举债，但若中央同意，可由其借债，地方使用。”
　　
　　蒋洪告诉时代周报，这一层面，试点没有实质性的进展，地方依旧未获举债权，能否举债、规模大小，债券的期限结构和占比，等等，仍要中央拍板。但过去，中央负责寻找承销商，负责筹集资金，而今，承借中的一系列事务开始由地方自理。
　　
　　只是，这种自理约束于中央设定的框架之下。比如，债券承销商必须是2009―2011年记账式国债承销团成员，原则上不得超过20家；而债券的预算管理、会计核算以及偿债保障机制3个方面，财政部另有文件明确了具体做法。
　　
　　“中央对地方发债是有所控制的，主要体现在发债规模上。试点省市获准发债，但不能超过已经确定的规模。”石磊进一步指出，虽是地方发债，但还本付息仍由财政部代办。“中央担心，如果让地方完全自主，可能出现放债规模过大偿还不了，向社会赖账的局面。”
　　
　　“还本付息的责任落在地方，但还款由中央代办。此种情况非常少见，但如此安排，便于中央监督地方集中还款的进度，也可视为监管地方借债的措施之一。”蒋洪说。
　　
　　而在潘英丽看来，代办有一定的道理。目前，地方政府的财权、事权不对称，地方该得的税中央没有给到位。财税分配未得以调整前，地方若承担债务，可能入不敷出，因而需要中央财政的担保。
　　
　　“1976年里根政府时期，由于地方政府陷入资金不足但又通胀严峻的两难境地，美国曾采取过地方放债、中央担保的做法，并迎来了十多年‘低通胀、增长稳定’的局面。这对我们应该有所启发，但其中关键的两点是，一、地方政府经济增长性良好；二、中央能够较好地监管地方。”石磊说。
　　
　　地方债无风险？
　　
　　《试点》安排了地方举债的方方面面，唯一“遗漏”的是评级。该办法未对自行发债省市提出评级要求。
　　
　　而在试点规定出台后不久，大公国际资信评估公司评级总监刚猛表示，由于还本付息仍由财政部代办，（地方债）应视为免评级的国家级债券，若需评级，为AAA级。
　　
　　“目前的自行发债试点和早前的财政部代理发行没有本质区别，也就没有评级的必要。”财政部科研所金融研究室主任赵全厚告诉记者。
　　
　　这并不难理解。假设，某地陷入严重的还款危机，那么，结果如何？“中央将重新安排其与地方的财务关系。”蒋洪认为，尽管分税制后，中央与地方分割了财权，但地方财务界限模糊，每隔三五年，两者之间就会有所调整。就此而言，中国的地方政府根本不会出现较大的还款风险，因而有了AAA级之说。
　　
　　蒋洪告诉时代周报，有一种观点称，地方获准放债后，将倒逼政府进一步公开信息，促进财政透明化。但他认为，这方面的影响不大，由于地方财务边界不清晰，而且由中央代办还本付息，地方债市场几乎不会形成竞争。
　　
　　但事实上，这种竞争为中国所需。按照国外地方政府发行债券的普遍做法，承销商须列清债券用途、还本付息能力等信息，而评级机构须独立判断地方的债务风险，政府获评越低，利率越高，对应的发债成本上升，从而对其形成压力，进而促使政府做好财政信息披露、编制资产负债表等工作。
　　
　　“若要培育地方债市场，就应建立市场化的发债管理机制，其中，最重要的一点就是评级制度。不管是中央政府，还是地方政府，他们都有信用级别。不然，让希腊去发债，能达到AAA级吗？”赵锡军说。
　　
　　“允许地方发债相当于通过引入市场化机制，对政府筛选投资项目构成约束，保证资金流入效率较高、民众真正需要的公共产品中。”潘英丽告诉记者，这意味着地方政府必须接受市场的检验，是不是好项目，信用等级能否符合要求，还本付息的能力可否达标，若都是“否”，那么，该债券必然流标，无人愿买。
　　
　　这本是自行发债的应有之义，但《试点》与之相差甚远。“地方债的一级市场上，主要购买者是金融机构。按照目前的做法，可以预见，金融机构必定认为，借给政府是最安全的投资，所以，地方不会面临放不了债的压力，也不会受到债市的约束。”蒋洪分析道。
　　
　　“从地方不得发债，到中央代发，再到地方自行举债，事情的确在逐步向前推进。但最终，还是要让地方政府直接面对市场，面对投资者，以便更好地借助市场的力量约束地方政府，而不是仅靠中央政府自上而下的管控。”在魏加宁看来，若真的允许地方举债，那么，发多少债、怎么发、成本多少，如何偿还，等等，最终都应由市场决定，中央政府不应包办代替，否则，就等于起了隐性担保作用，将风险集中于自身。
　　
　　举债再猜想
　　
　　《试点》只是从原地向前“挪”了一小步，但地方举债名义上转正后，如果逐步推进改革，是否会引发一系列“化学反应”？这是一个非常有趣的话题。
　　
　　著名金融证券专家、复旦大学金融与资本市场研究中心主任谢百三教授在《试点》出台前曾对时代周报谈到，发行债券要有抵押品，在没有好的固定资产的情况下，地方举债必定还以土地为抵押。这无异于另一种“土地财政”。
　　
　　“法律上，地方举债可以土地为抵押，但此次并未如此，而且，国家也不允许地方政府这般操作。目前，试点省市发行债券以中央财政为担保，这个没有问题。”石磊分析道。
　　
　　但问题是，如果试点成功，推广至全国，那么，中央财政是否要为所有省、市、自治区提供担保？“若中央能力不足，那么，这就需要其与地方彻底划清财权，实行地方政府独立运行的制度。”赵锡军说。
　　
　　“如果深入地讲，这涉及一个地方自治的问题。有些学者提出，一级政府要有一级财权、一级事权、一级财产权和一级举债权，但其背后是地方自治的基本理论框架在起支撑作用，否则，地方政府就不可能具有这样一套完整的权限。然而目前，关于地方自治问题，在国内尚未展开讨论，研究亦很有限。”魏加宁说。
　　
　　此后，另一问题尾随而来。若地方政府破产，如何处置？
　　
　　“破产并不意味政府可以停止活动，而是事情照做，但行政开支将受到限制，比如，不能坐豪华轿车，不能住高级酒店。”潘英丽告诉时代周报，国外早有专门法律，阐释政府破产如何界定，还本付息的责任如何履行，行政经费如何约束，等等。而这些在中国仍是空白。
　　
　　关于政府破产，潘英丽还做过相关研究。假如，某地方政府管理落后，信用不佳，几乎没有能力还本付息，也无法从债市上融资，那么，这个城市必然无法改善市政建设，无以提供质量较高的公共产品。而若户籍制度不松绑，当地百姓只能被迫过着苦日子，承受政府低能的痛苦。
　　
　　“等地方政府市场化融资起来后，与之匹配，户籍制度应该放开。如此一来，若政府管理不力，民众就可以用脚投票，‘移民’至其他政府的辖区。等劳动力大量撤出后，该地区变得人烟稀疏，接着，中央就将该县或者地级市撤并，‘消灭’低能的地方政府。”
　　
　　在潘英丽看来，引入债券市场的融资机制后，地方政府之间可以形成竞争，优胜劣汰。
　　
　　“通过地方政府发债这件事，你会发现，中国还有很多地方需要加快改革。比如说，地方政府如何编制和公开自己的资产负债表？又比如，如何划分国有与地方政府所有？”魏加宁认为，地方发债试水的重要意义在于借助它可以推动其他方面的改革，比如，理清中央与地方的关系，改革地方财政、改革地方行政，等等。
　　（鸣谢特约记者李响）

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