顺德“大部制”样本 顺德大部制改革失败

　　2011年2月24日，企业财务人员刘英来到顺德区行政服务中心办理每年一次的“工商执照年审”。大部制改革前，为完成年审刘英要跑8个单位，这些单位分布在三四个不同的地点，最远的在10多公里外的彩虹桥。而现在，除了外管局，其他单位的审批职能已全部集中到行政服务中心，只要交齐材料，原来需要几个星期才能完成的年审，现在当天即得。
　　与刘英一样享受到快捷便利服务的是某地产公司的陈晓辉，他专门负责为公司办理房地产开发所需的各种证件。5月26日下午，在顺德区行政服务中心的办事大厅，仅用了半小时，陈晓辉就拿到了为公司申办的“商品房施工许可证”。这位曾在全国15个城市办理过同样手续的“报建专家”，还是第一次经历如此“神速”。“神速”当然绝非凭空而来，这一切都源于顺德区的大部制改革。
　　
　　为什么是顺德？
　　
　　“传统的发展模式遇到的挑战，在顺德最早；破解发展难题的能力，顺德最强；实现科学发展的影响，顺德最大。”
　　――汪洋
　　
　　有人说，“顺德人血液里都流淌着改革的基因”。对于这个面积只有806平方公里、明朝景泰年间设立县治的地方来说，改革确实已经成为一种惯例。早在上世纪80年代，当中国其他地方还处于从“高度集中的计划经济”向“有计划的商品经济”过渡阶段时，顺德就在“工业立市”的口号下涌现出一批生机勃勃的乡镇企业。1992年初，邓小平南巡时，在深圳、珠海和广州之外，还特意选择了广东省“非特区”中发展最好的地方顺德。在珠江冰箱厂，改革开放的总设计师点评道：“你们的改革开放和经济发展实践，说明了改革开放的成功，所以改革开放一定要坚持下去。思想要再解放一点，胆子要再大一点，步子要再快一点。”也是这一年，顺德成为广东省“综合改革试验县”，将56个党政机构精简为28个，各部门的内设机构精简了125个、临时机构撤掉了近100个，在编人员精简了223人。此为中国县级区划最早实施的大部制改革之一。
　　2003年1月8日，顺德正式并入佛山市，成为佛山的市辖区。
　　顺德并入佛山后，被舆论解读为人大衫小，仅过了一年便丢掉了全国县域经济百强之首的位置。随后的发展中，顺德GDP虽然高速增长，并于2006年达到1058亿元，成为中国首个产值超千亿的县级经济体，但与东莞相比，上升势头明显放缓。2002年，两地GDP之比为0.69:1，到2006年变为0.40:1。
　　顺德要发展、顺德要不断超越自我，走在时代的前列，必须注入新的动力。
　　顺德进入汪洋的视野是在2008年8月23日。当日在深圳举行的一场关于改革理论座谈会上，当中国体改研究会副会长、广东体改研究会会长黄挺谈到1993年顺德进行的产权改革时，在座的汪洋马上问道:“顺德产权改革之后，现在情况怎么样？”一个星期后，广东体改研究会的多位专家组成了顺德综合改革调研组来到顺德，并把调查结果向汪洋做了专门报告。
　　2008年10月16日，主政广东10个月的汪洋第一次来到顺德。汪洋当时特别强调：“顺德是改革典型，1992年已经是省的综合改革试点，要擦亮顺德这块牌子，保持改革的延续性。”
　　2009年1月12日，汪洋第二次到顺德调研并召开座谈会。此后，顺德方面开始与国家行政学院的专家团队草拟大部制改革方案。
　　同年6月1日，汪洋第三次到顺德，听取改革方案（初稿）汇报。
　　是改革者选择了顺德，也是时势选择了顺德，正如汪洋所说：“作为中国改革发展的排头兵之一，顺德今天遇到的问题，其他地区明天将要遇到；顺德拥有雄厚的物质基础、强烈的改革意识和丰富的改革经验，破解科学发展难题的能力强；顺德名扬省外乃至国外，在这里成功实现科学发展，示范效应会更大。”
　　
　　顺德人仅用三天就革了自己的“命”
　　
　　“先试不争论，实践作结论，错了改过来就是了。我们无非就是一个区，对不对？”
　　――汪洋
　　
　　2009年9月15日到9月17日，改革仿佛迅雷般掠过这座南方小城。这场牵动着1000余名公务员的改革，以“迅雷不及掩耳”的速度完成。
　　2009年9月14日上午，广东省委书记汪洋批示同意顺德大部制改革方案，当天下午，佛山市召开市委常委会作内部通报；15日上午，顺德区召开党委、行政、人大、政协四套班子党政联席会议，当晚，方案一并通报给各职能局局长；16日上午召开全区科级以上干部动员大会，宣布免除22名正局长，41个党政机构(含双管单位)及群团组织统一整合为16个大部，并确定16个大部负责人和副职人员名单；17日，各部领导全部进入工作岗位。
　　如果说1992年行政体制改革涉及的多是官员的“乌纱帽”、1993年的产权制度改革关系的多是人们的“荷包”，那么最新的这场大部制改革，可以说普遍“革”了官员权力的“命”。
　　“顺德是铁了心革自己的命。如果早早公开方案，改革就会变成四不像了。”佛山市党校副校长何劲和如是评价此番人事变动，“而魄力有多大，阻力就会有多大。”
　　不过，速度只是化解阻力的一环，更重要的手段是与之配套的人性化人事安排――即确保编制不突破、人员不降级、转岗不下岗。有学者认为顺德改革保守之处就是“人员一个不减”。精简机构、人员分流，历来是行政改革的基本招式，顺德改革不进行人员分流，使得机构改革可以减少摩擦，得以顺利进行。“改革要想顺利推进，如何合理保障被改革者的利益是最核心的问题。”何劲和评价道。
　　改革后的党委工作部门中，区委社会工作部是一个亮点，也是顺德的首创。顺德这次跨党政进行职能整合，将区委统战部、区外事侨务局、民族宗教事务局、工商联、残联相关的职责，农业局管理农村集体经济组织的职责，区民政局双拥优抚、基层政权建设、民间组织管理的职责，整合划入区委社会工作部。
　　把审计和信访划入纪检监察也是顺德的独创。审计是传统的政府部门，把其归入纪检监察，无疑加大了对部门监督的力度。把信访归入纪检监察，更是体现了执政思维的变化，意味着信访真正成为了一种监督力量，而不是现行很多地方的“维稳工作”。
　　“这次机构改革，表面上看是机构的合并，实质上是党政组织结构的深刻变革，是政府职能的重大转变。我们希望通过改革建立决策、执行与监督互相制约又互相协调的行政管理体制，为全国县级行政单位改革探路。”时任顺德区委书记刘海说。
　　
　　改革好不好，群众说了算
　　
　　“选顺德是对的，确实比我想的还大胆。改革尚在磨合和完善中，就能有这样的认可度，说明顺德改革是成功的。”
　　――汪洋
　　
　　任何改革在推进之初都必然会遭到质疑，顺德大部制改革也不例外，尤其是其党政联动的改革方式，受到来自不同方面质疑。然而，大部制改革实施半年后，顺德区委托中山大学进行的一项问卷调查显示，85.1%的公务员认同这次改革，81%的普通居民对改革表示支持，近7成受访者表示改革后到政府机关办事的次数明显减少，超过6成受访者认为改革后排队等候时间缩短了，成本降低了。
　　对此结果，汪洋及时做了批示，在批示中他说：“改革尚在磨合和完善中，就能有这样的认可度，说明顺德改革是成功的。”
　　在大部制改革之后，“小政府”面临“大社会”的问题逐渐得到了解决。杨小晶这位自称“既管天灾（地震）、又管人祸（三防）”的国土城建和水利局局长就表示，他所在的部局在改革后对相近职能部门进行了“合并同类项”。通过整合分类，国土城建和水利局的工作量优化率高达42.5%，平均办证工作日也由20天降低为10天。
　　同样感到工作顺畅的还有经济促进局的刘怡。她说，过去自己的工作内容，有时候需要和科技局等部门进行协调，现在，无需打报告写申请，直接在部局内部就得到了解决。
　　“我们的精简机构真正起到了化学反应，而且效果是1+1>2。”现任顺德区委书记梁维东评价说。但从这种“精兵简政”的思路出发，首先碰触的就是“党政关系”的难题。在16个党政部门中，党委部门6个，政府部门10个，党委的5个工作部门，同时加挂政府牌子，列入政府工作部门的序列。对此，时任顺德区委书记刘海解释说，在基层，党政难以彻底分开，改革应立足于如何解决基层的问题，既要合理加强党的领导，又不要致使党委沉入太多具体事务当中。他还表示，在方案设计时，他就认为不要顾及有没有“上下对口”，也不要顾及“党政分开”，一个机构该不该设，顺德的标准只有一条：是否利于解决实际问题。
　　
　　后大部制时代
　　
　　“我们支持改革，我们要深化改革，就是因为改革什么事都会碰到。我们并不认为这个改革方案就是完美无缺的，谁也做不到，我们承认改革仍然有问题，所以改革才有继续深化的必要。”
　　――汪洋
　　
　　今年7月14日，汪洋到顺德视察时，提出“巩固大部制改革成效必须深化社会服务和管理体制的改革”。
　　现任区委书记梁维东正是这个指导精神指引下，开始了他的改革深化。这位经历了大部制改革全过程的年轻区委书记的改革思路很清晰――行政审批制度改革、社会管理改革、农村综合改革是他力推的三个方向。
　　8月22日，顺德召开深化行政审批制度改革动员大会，在全省县域城市率先全面深化行政审批制度改革，全面优化或删减目前超过5000项的行政审批服务事项，取消不必要的层层把关和逐级审批，实行“一审一核”和“即审即办”。
　　“通过深化行政审批制度改革来解决大部制改革面临的困难和发挥大部制改革的成效已经势在必行。”梁维东表示，此次改革把政府从繁重的行政事务中解放出来，改变政府大包大揽的形象，藉此提高政府的引领能力，形成“大部门-小政府-大社会”的顺德模式。他甚至将其形容为“政府的一次自我解放”。
　　在社会管理和创新上，梁维东认为，顺德还要借鉴香港和新加坡等在社会建设和管理创新比较成熟的地区的经验做法，结合顺德实际情况，吸收社会精英、研发院所对改革的专业意见，进一步调动广大群众的创意和激情，迅速提升顺德的社会建设和管理创新水平。
　　至于农村综合改革，梁维东强调，要站在顺德综合改革的高度，以农村居民根本利益为出发点，坚持“工业反哺农业、城市支持农村”以及“多予、少取、放活”的原则，从源头上化解农村深层次的矛盾和问题，实现城乡居民利益共享。
　　梁维东为大部制改革深化后的顺德描绘了一幅愿景：“这个政府首先是能够提供群众满意的公共服务的政府，这个政府还是具有引领性、前瞻性的政府，而不是一个疲于奔命的政府。”他深信，这也是中国行政体制改革未来的方向。
　　顺德的大部制已实施两年。这里的改革者一直强调，大部制只是一个开端、一个导火索，因为它只是行政改革，并没有真正改革社会治理的方式。大部制并非顺德改革的终极目标，那个目标，是向公共治理型政府的转型，是“还权于民、让民得利”。正如汪洋所设想的那样，“政府要像园丁一样，创造有利于植物生长的环境，至于每一种植物在竞争中怎么生长，政府不可能也不应该去刻意设计。”
　　（部分资料来源：《中国青年报》、《小康》杂志、《珠江时报》）

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