烟草花叶病毒会死人吗 国际烟草控制机制与公共健康规范在中国的扩散

　　摘要　国际烟草控制机制是世界卫生组织在重视公共健康价值的基础上构建与发展的，其中公共健康规范占据了国际烟草控制机制的主导地位。而《烟草控制框架公约》作为世界卫生组织第一个旨在限制全球烟草和烟草制品的国际机制，对世界范围内烟草控制的各方面进行了明确的规定，内容具有广泛性和全面性。中国作为《烟草控制框架公约》的签约国之一，虽与《烟草控制框架公约》的要求还存在一定的差距，但随着社会的发展以及负责任的大国态度的确立，中国在控烟问题上正向世界靠拢，公共健康规范在中国趋向深层扩散。
　　关键词　国际烟草控制机制　公共健康规范　烟草控制框架公约
　　中图分类号：D813.4　文献标识码：A　文章编号：1005-4812(2009)04-0034-39
　　
　　一、公共健康规范与国际烟草控制机制的建立
　　
　　随着社会经济的发展，人们对健康问题越来越关注。一般来说，公共健康问题主要指公共健康危险因素得不到有效控制或由于同一病症使众多个体的基本健康权利同时受到剥夺的情况。在全球化的背景下，公共健康问题不但是国内的社会问题，而且成为世界性的问题。此时，越来越多的绕过或溢出国界的公共健康问题推动了全球公共健康政策的制定。虽然公共健康政策在一些领域已经有很长的历史，特别是在传染性疾病上，但公共健康几乎历来只是国家内部议题。然而，现在公共健康不仅成为全球关注的议题，而且也是全球公共产品。全球公共产品符合以下的特征：它可使不止一个国家受益，而且不歧视当前或今后的任何人或任何集团。另外，全球公共产品也可被划分为中间性公共产品和最终公共产品。中间性的全球公共产品，比如国际机制，它有助于提供最终的公共产品。最终公共产品是结果而不是标准意义上的产品，它们可以是有形的(比如环境或人类的共同遗产)或无形的(比如和平或财政稳定)。人们逐渐认识到在与公共健康直接相关的许多议题上，由于没有超国家权力机构提供全球公共产品，全球化需要更多的跨部门行动和跨国合作与伙伴关系。因此，为了达到国家维护和促进公众健康的目的，政府必须越来越诉诸于国际合作以控制跨界力量。诸多与全球公共健康相关的领域证明了国际法和国际制度的扩展――尤其是在国际协议下设立的，它们作为重要的中间性公共健康产品，其目的是促进或获得最终全球公共健康产品。
　　对于法律学者来讲，国际机制与国际法紧密联系，被定义为“一系列原则、规则、规范以及决策程序”的国际机制实际上只是国际法的另一个名称而已。而国际法在很大程度上是作为规范存在的。美国著名法学家理查德?A?波斯纳(Richard A.Posner)认为，要完全理解法律，就需要对规范进行仔细的考察。“法律比政治社会更古老，这就意味着它是作为一套规范出现的――并且在国际公法的场合，由于缺少一个世界政府，它在很大程度上仍然是一套在法律上无法强制执行的规范。”在国际关系领域，国际规范指的是对行为体恰当行为的共同期望，它既包含在国家制定政策过程中，又调整和规范国家的行为。比如环境保护，目前一般的国家都制定了保护环境和可持续发展的政策，但同时国际社会也会批评、监督某些国家在环保领域的失当行为。因此，国际规范是国际行为体在国际社会中表现出来的一种行为常规性，或者一种普遍的行为模式，对这种行为常规的偏离将会导致来自于其他行为体的惩罚，这种惩罚本身可能只是其他行为体追求其自身利益的附带结果。由于烟草是对人类健康和生命威胁最大的公共卫生问题，世界卫生组织(World Health Organization，简称WHO)的烟草控制机制就是在公共健康规范发展的背景下出现的。2005年2月生效的《烟草控制框架公约》(以下称《公约》)是世界卫生组织第一个具有国际法约束力的全球性公约，也是第一个旨在限制全球烟草和烟草制品的国际机制。
　　回顾烟草控制的历史，控烟与人的健康息息相关。从1492年哥伦布“发现”美洲大陆并发现烟草至今有500多年，反烟或者说控烟历史也有500年，其间，全球控烟兴起过四次浪潮。第一次控烟浪潮始于17世纪初叶，当时的控烟运动主要是因神权、君权、王权的肆虐兴起的，吸烟贩烟即要被杀头，但烟草并未因此而消亡。由于发现烟草有治病的作用，吸烟的人反而与日俱增，并刺激了烟草生产。到了18世纪末，西方的医生和学者对吸烟与健康的关系所下的结论是“吸烟有害健康”。于是，在20世纪初叶至中期，人类拉开了第二次反吸烟运动的大幕。1969年，世界卫生组织以控烟为己任，掀起了全球控烟运动的第三次浪潮。1970年5月，第23届世界卫生大会(World Health Assembly，简称WHA)通过了23.32号决议，首次比较全面地提出了控烟问题。此后，WHA陆续就烟草问题通过了17项决议。自20世纪80年代末以来，几乎每年的世界卫生大会都会通过关于控烟工作的决议，反映了WHO对控烟的高度重视，同时也从另一个侧面反映出烟草泛滥的日益严重性。第四次控烟浪潮是以落实“缔结烟草控制框架公约”的构思为标志掀起的。1998年，WHO新任总干事布伦特兰女士提出无烟倡议行动，作为她任期的两大新项目之一，并将制定《烟草控制框架公约》作为任期目标。1999年第52届世界卫生大会通过了WHA52，18号决议，并开始着手制定《烟草控制框架公约》及其议定书。2003年5月21日，在第56届世界卫生大会上，经过历时4年6轮的谈判，世界卫生组织的192个成员国通过了第一个限制烟草的国际性条约――《烟草控制框架公约》。它标志着烟草控制已经走向以国际法为依据的全球控烟阶段，控烟运动的形式已由个人、组织或国家的行为提升成为全球范围内有组织、有计划的统一行动。
　　在全球化背景下，烟草的流行通过各种具有跨境影响的复杂因素得以迅速扩散，这些因素包括贸易自由化和外国直接投资。诸如全球推销、跨国界烟草广告、促销和赞助以及假冒伪劣香烟的国际流动等其他因素也是造成烟草使用爆炸式增长的原因。此时，原有的只依靠各国国内的烟草控制管理已经无法解决烟草对于人类健康的危害。需要采取新的措施，建立一个强有力的全球烟草控制管理体系，遏制与烟草有关的疾病和死亡的增加。世界卫生组织所提出的《烟草控制框架公约》就是朝这一方向努力的一大进步。在公约制定过程中，有些国家希望《公约》能够细一些，可以操作；而包括中国在内的多数烟草大国则希望《公约》原则性相对较强，具体问题由未来的议定书和国内法解决。在分歧较大的情况下，框架性公约加议定书的方法正在成为保护环境与公共健康的大型跨国社会运动的必要战略。这种机制的方法有相当的灵活性，允许成员来决定对每个问题的态度以及在政治上能够接受的程度，而把复杂的有争议的问题放在其后的议定书里。这种方式将义务分成更小、更能把握的部分，从而有助于推进建立对全球健康具有重要意义的烟草控制的国际共识。
　　从世界卫生组织的目标来看，并不是为了达到―个全球统一的标准，而是在现有的条件下，通过利用现有资源、互通有无的物资资源与信息的交流，达到最大健康的可能。这是世界卫生组 织的宗旨，也成为了《公约》宗旨。正如《公约》第三条指出，“本公约及其议定书的目标是提供―个由各缔约方在国家、区域和全球各级实施烟草控制措施的框架，以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。”它引用了《经济、社会、文化权利国际公约》和世界卫生组织关于健康权的规定或论述，“忆及联合国大会1966年12月16日通过的《经济、社会、文化权利国际公约》第12条规定人人有权享有能达到的最高的身心健康的标准，还忆及世界卫生组织《组织法》而言，它宣称享受最高而能获致之健康标准，为人人基本权利之一，不因种族、宗教、政治信印、经济或社会情境异，而分轩轾。”除此之外，《公约》还引用了《消除对妇女一切形式歧视公约》和《儿童权利公约》中关于健康权的规定。因此，世界卫生组织的国际烟控机制正是在重视公共健康规范价值的基础上构建与发展的。
　　
　　二、公共健康规范与烟草控制的实施
　　
　　在国际社会中，全球公共健康问题，像全球气候变化问题一样，成为关系到国际社会和全世界、全人类前途和命运的大事。世界卫生组织的烟控机制的实施体现了对健康权这一人类基本价值和共同利益的认同。《公约》在其序言第一段指出，“本公约缔约方决心优先考虑其保护公众健康的权力。”因而《公约》在成员国加入之后，它所采取的控烟措施应该是比原来更为严格，而不是采取更宽松地鼓励烟草消费的措施。比如在“烟草制品的包装和标签”方面，尽管《公约》没有明确规定健康警语必须使用图片或象形图的形式，但是其不应少于30％的规定却是相当严格的。另外，《公约》对烟草广告、促销和赞助的规定也是相当严厉的，不仅措施具体，而且还有明确的时间表，规定在《公约》生效后5年内，广泛禁止和逐步限制烟草制品广告、促销和赞助措施。
　　由于“人民享有最高水平的健康”成为了国际社会共同的目标，而不仅仅是一个国家的国内事务，故而，一国内部的烟草控制问题不仅仅关系到一国的利益，也涉及到其他国家利益和人类的共同利益。《公约》超越了传统的主权观，加强了对缔约国内部事务的调整。《公约》关于烟草控制措施的主要规定是从两个方面人手的。《公约》前言中指出：“世界卫生组织烟草控制框架公约在制定一项处理成瘾物质的管制战略方面体现了一种观念的转变；与以往的药物控制条约不同的是，世界卫生组织烟草控制框架公约坚持减少需求战略和供应问题的重要性。”减少需求和供应这两方面涉及到大量的国内政策，《公约》对于缔约方国内关于烟草的税收、广告管制、海关措施、信息披露等多方面做了规定。通过给缔约国国内政策设立统一的或者最低的全球标准，从而降低诸如走私或者通过国外媒体、网络广告渗透等跨国烟草威胁。
　　全球化下的公共健康问题日益受到世界各国的关注，各种国际合作得到显著地发展。世界卫生组织在这种合作中起着主导作用，其他国际组织也积极参与。在这样一个国际合作的网络中，不但主权国家发挥着基础性作用，而且各种非国家行为体，包括众多的非政府组织，也都发挥着积极的作用。《公约》十分重视国际机构和民间社会的作用。在国际机构方面，为了确保烟草业不能因为发展中国家缔约方和经济转轨国家缔约方一些国家薄弱的立法和执行能力而进入市场，《公约》要求各缔约方应直接或通过有关国际机构进行合作，以增强履行由本公约产生的各项义务的能力。对于民间社会，《公约》第4条指导厉，则第7款指出：“为了实现本公约及其议定书的目标，民间社会的参与是必要的。”它强调不隶属于烟草业的非政府组织和民间社会其他成员，包括卫生专业机构，妇女、青年、环境和消费者团体，以及学术机构和卫生保健机构对国家和国际烟草控制的特殊贡献，及其参与国家和国际烟草控制的极端重要性。
　　控烟不等于禁烟，世界卫生组织制定《烟草控制框架公约》的目的在于为世界范围内逐步实现烟草控制提供法律上的依据。这就意味着《公约》在成员国生效和执行将是一个稳定的统一的全球烟草控制方法的重要因素。因此，《公约》对世界范围内烟草控制的方方面面进行了明确的规定，内容具有广泛性和全面性：从保护对象上看，包括了吸烟和非吸烟者在内的全体人民；从保护措施上看，确定了侵害者负责的原则，并提出透明度、国际合作、政治支持等多方面要求；从措施的性质上看，有政治手段，如要求各国作出政治承诺，以促使国内各部门协调合作，还有法律手段，如确定侵害者责任原则，此外还有社会措施，如鼓励民间合作等。总的来说，措施广泛性的特点是由烟草控制本身的特殊性决定的。烟草控制不仅仅是疾病控制的问题，它还涉及到贸易控制、国家和国际层面的法律制度和政治制度，以及科学技术交流、民间合作等多方面的问题。所以，世界卫生组织不仅在章程中授予自己最广泛的执行权力，而且围绕公共健康对烟草控制措施做了最广泛的规定。
　　
　　三、《烟草控制框架公约》在中国的适用及公共健康规范的扩散
　　
　　国际规范的扩散程度有两个重要的检视标准。一方面是话语上，它检视的是政府如何谈论规范。政府对规范的话语可以从一开始的简单指涉到后来的完全认同，包括得到国内政治精英的理解和话语上的支持，直至逐步上升到立法层次上的辩论议程上。另一方面是实践上，它检视政府实施规范的程度。政府的做法可以从一开始有限的试探性应用到后来的把规范制度化。这里具体的实践做法体现在与国际规范相协调的国内官僚体制与政治制度变革上，以及特定国家为了接受具体的国际规范而在国内实施的立法行动。根据以上的分析，我们把国际规范的扩散程度概括为以下四种：浅层扩散指的是出现了对规范的不否定的中性话语，但规范并没有或只是很少应用于实践；浅表扩散是指出现了对规范的肯定话语，但规范并没有或只是很少应用于实践。虽然这两方面彼此常常对应，但两者并不一致。隐性扩散指的是出现了对规范的中性或否定性话语，但规范积极地被应用于实践中。深层扩散指出现了对规范的肯定性话语，而且规范被积极应用于实践中。
　　当前，在烟草控制的话语上，中国政府日益显示出对公共健康规范的接受，官员和学者几乎一致强调履行《烟草控制框架公约》的重要性。2003年11月10日，中国常驻联合国代表王光亚大使在纽约联合国总部代表中国政府签署了《烟草控制框架公约》，在公约谈判中发挥了建设性作用。王大使在签署该公约后向记者表示，中国积极支持世界卫生组织在控烟领域采取的行动。中国签署该公约，再次向世界表明中国对世界卫生组织工作的支持和中国政府对控烟工作的重视。中国愿在公约的框架下加强同各国的合作，应对公共卫生领域的挑战，进一步完善中国的控烟工作。卫生部长陈竺在2008年全国卫生工作会议上的讲话中指出以社区、厂矿、学校等为重点，深入开展健康教育和健康促进活动，培养健康积极的生活方式，消除危险因素，强调认真履行《烟草控制框架公约》，积极做好控烟干预工作，努力减少烟草对健康的危害。“双对” 国家的中国来说，可以树立积极支持控烟、保护公众健康的负责任的国家形象，有利于提高我国在国际上的地位。”
　　而从《公约》在中国本土的适用的实践来看，首先，中国在控烟问题上正向世界靠拢，全球意识和公共健康规范得到初步传播。“以全球化为代表的历史大趋势及其造成的体系转型在根本上是有利于中国和平发展的，给中国带来生机无限的战略空间。”而在此过程中，中国明确意识到加入国际制度是赢得负责任声誉的重要条件。故而，中国已于2005年8月28日由第十届全国人大常委会正式批准成为世界《烟草控制框架公约》的签署国之一，而且中国在减少烟草销售和消费上采取了必要的措施。如增加了对控烟的投入；创建“无烟奥运”；继香港之后，北京、上海等重要城市相继颁布或制定新的公共场所禁烟法规；《中华人民共和国广告法》和《烟草广告管理暂行办法》先后出台，其中明文规定禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告或以文章的形式变相发布烟草广告等都是最好的例证。另外，中国政府在广大卷烟消费者尚不能完全戒烟的情况下，进行了降焦减害研究和推广工作。2006年1月9日，国家烟草专卖局发布了《关于调整卷烟焦油限量要求》的政策文件，同时规定2006年7月1日以后生产的盒标焦油含量在15毫克／支以上的卷烟，将视为不合格产品而不得进入卷烟市场。中国烟草行业的标准规范已慢慢地开始与国际接轨且逐渐并轨。由此，中国的烟草政策直指“高香气、低焦油、低危害”的目标。
　　其次，吸烟导致的公共健康问题越来越严重，烟草控制已成为中国广泛而深刻的议题。中国是世界上烟草生产和消费量最大的国家，分别占全球总量的1／3。目前全国有3.5亿多人吸烟，每年死于与吸烟相关疾病的人数达100万，超过了结核病、艾滋病、车祸和自杀等死亡人数的总和。在全国每年新发的180万例癌症中，有1/3与烟草制品相关，每年直接的医疗费用超过230亿元。而且在中国的吸烟人口中，青少年和贫困人口占相当的比例，青少年烟民远远超出了500万人。吸烟已经成为引起严重健康问题和死亡的主要原因。在综合国内研究成果的基础上，中国政府逐步确认并日益重视烟草的危害程度。《公约》在中国正式生效后，除每年在全国组织开展世界无烟日宣传活动外，卫生部还发布了中国控制吸烟报告。《2007年中国控制吸烟报告》的主题是“创建无烟环境，享受健康生活”。《2008年中国控制吸烟报告》的主题是“无烟青少年”。两份报告都受到了社会各界的广泛关注和高度重视，也宣示了中国保护公民健康的郑重承诺及履行《烟草控制框架公约》的坚定决心。与此同时，中国也围绕控烟履约的重点工作开展宣传报道，鼓励媒体宣传控烟，2008年7月启动了2008-2009年度中国烟草控制大众媒体传播活动。
　　第三，随着社会的不断发展与进步，健康倡导者的作用日益增强，他们在控烟议题上达成共识，并将共识转变成舆论压力，达到烟控的目的。在国际上，他们加强了与跨国网络的联系，借助非政府组织，特别是借助世界卫生组织的力量，参与烟草控制行动以减少烟草消费。在国内，健康倡导者不仅仅包括社会各部门――即与烟草业无隶属关系的公立和私立机构以及非政府组织，还包括卫生工作者等，他们成为民间控烟的主要力量。他们通过新闻媒体，在社会、学校和家庭环境中向广大民众传递控烟、禁烟的信息和知识，提高公众拒绝烟草危害的意识。
　　第四，社会的发展不与个人的发展和个人最高的身心健康相违背是现代社会的标志，也是社会“和谐”的标志。“在现代社会中，各个国家有义务将个人的健康作为本国首要的任务，每个人所能达到的‘最高’的身心健康是社会的基本使命，而无论是在工业化过程还是在转型时期，这是为现代国家的根本性质所决定的。”中国政府逐渐认识到：在国家的经济规模达到了相应的高度之后，重视人的健康和人的发展成为了国家的头等大事，也是社会可持续发展的基础。因此，在当前中国经济高速发展时期，中国政府的优先考虑可能正在转向更好的公众健康方面，并会在合作的基础上参与到全球多边行动中，推进国内公共健康制度的完善。国家烟草专卖局、国家质检总局、履行《公约》工作部协调领导小组成员单位，印发了《中华人民共和国境内卷烟包装标识的规定》。该《规定》已在2009年1月1日起正式实行。这一《规定》的实施无疑使中国卷烟的包装发生重大变化，烟标的大规模改造工作已经开始。
　　中国的烟控行动取得了一定的实效，但是中国是世界上签署《公约》国家中唯一一个实行烟草专卖制度的国家。与其他国家不同，在中国，政企不分的烟草专卖体制却将监管者和经营者混为一体。国家烟草专卖局即为中国烟草总公司，身兼政府、企业双重身份，其生产、销售、进出口及政策制定都高度统一。在这种体制下，如何在现实的烟草税收利益和长远的公众健康利益之间进行取舍，注定要面对更为复杂的利益纠葛。另外，《烟草控制框架公约》和国内相关法律之间，存在不小的差距，包括税法、公共场所禁止吸烟、烟草制品管制、包装和标签、烟草广告、促销和赞助、戒烟和公共教育等。更为重要的是，迄今为止，中国还没有一部烟害防治法。
　　总之，中国履行《公约》体现了进一步树立积极支持控烟、保护公众健康的负责任的形象，也将推进中国健全控烟法律、法规的制度进程，更加严格规范烟草的生产和经营，落实控烟工作。综合以上观察，我们可以得出以下结论：以公共健康为中心的烟控规范在中国的扩散介于浅表扩散与深层扩散之间，其发展趋势是要从过去专注于《烟草控制框架公约》转向国内体制的改革与配套等一系列的立法行动。

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