大众传媒对政策制定的影响_大众传媒与中国外交的制定

　　摘 要 我国自20世纪70年代末启动改革开放进程，由此媒体对中国外交政策制定的影响总体上呈逐渐上升的趋势。目前中国的大众传媒之于外交政策显示了五大主要的功能。尽管中国外交政策的制定还不是一个充分开放的过程，但体制内的政治精英仍可引导公众舆论，影响大众的认知。?
　　关键词 大众传媒 中国外交政策制定?
　　?中图分类号:Ｄ８２ 文献标识码:A 文章编号:10054812（200７）0100４３５０
　　
　　最近几年来，随着大众传媒的迅速发展，人们正在不知不觉间见证并经历着一场深刻的变革。以下是这场变革中的三个典型案例：第一个案例是1997年，成千上万的中国人第一次亲眼目睹了来访的美国总统克林顿与时任中国国家主席的江泽民联合举行的记者招待会，通过卫星电视直播，中外国家元首围绕中国人权问题进行了不动声色的激烈辩论；第二个案例是2005年5月，在中国东南沿海地区的主要城市，数万人通过手机短信和诸如QQ、MSN这样的即时通信软件自发组织起声势浩大的游行，反对日本首相小泉纯一郎参拜供奉有甲级战犯灵位的靖国神社，同一时期，网民通过互联网组织了反对日本谋求成为安理会常任理事国的在线签名活动，2005年5月间，中国外交部发言人刘建超在不到一个星期的时间里，2次就这些活动专门回答了记者提问；第三个案例是2006年7月19日中国互联网信息中心发布了第18次中国互联网发展状况统计报告，其中显示中国网民数量在11650万人至12950万人之间，接近总人口的10%。[2]?
　　以兰普顿（David M. Lampton）为代表的学者已经注意到中国外交和安全政策正在发生的重要变化将对中国在21世纪初期的国际行为产生深刻影响。这些变化包括中国外交的职业化（Professionalization）、合作-多元化（Corporate Pluralization）、去中心化（Decentralization）和全球化（Globalization）。[３]同时尽管有学者承认在所谓的非民主国家（nondemocratic）里要准确评估大众传媒和公共舆论对决策过程的影响是非常困难的，但是他们倾向于认定在这些国家中政治精英保持着对于大众传媒的严格控制，中国也不例外，大众传媒不过是政府对外宣传（Propaganda）的工具。而且在外国学者眼中，中国政府对待互联网之类新兴媒体的态度总体来说是消极的，倾向于在某些时候以关闭某个有争议网站服务器的方式来控制事态恶化。[４]?
　　另一方面，部分中国学者认为中国的媒体因为拥有数量庞大的用户，因此在信息发布方面拥有特殊的优势，同时媒体对于外交政策制定的影响也呈现上升趋势。在研究中国的具体案例后，有学者认为信息技术的发展使得在线公众舆论成为了一种足以影响外交决策社会力量，尽管最终的决策仍然是由党和政府制定的。有学者更加乐观的认为，互联网是一种推动中国通向民主化的重要力量，因为它提供了“多-多”的交流新模式，使得那些处于传统决策圈之外的人能够以更加方便和更加廉价的方式在线表达其不同看法。此外，还有研究者认为，信息技术和现代传媒的发展，为中国通过传媒在全球范围内改善自身形象提供了可能。?
　　上述所有研究都说明了这样一个基本事实：大众传媒与中国外交政策制定之间的关系已经并且正在继续发生重要的变化，尽管这种变化的速度可能相对比较缓慢。然而同样需要指出的是，所有这些研究都没有就一个关键性的问题给出令人相对满意的答案，这个问题就是大众传媒能够在多大程度上影响中国外交的决策。本文尝试通过对1978年中国改革开放进程启动以来外交决策模式和权力分配的变化来回答这一问题。?
　　
　　一、中国外交政策的决策机构?
　　
　　从形式上来看，所谓外交政策通常指的是一国政府用以处理与外部世界关系的一系列声明、决定、政策和反应。[５]从内容上来说，外交政策包含三个部分：一国政府努力在海外追求实现的目标，在背后促成这些目标的价值以及如何实现上述目标和价值的手段与方法。[６]在阿诺德?沃尔夫斯（Arnold Wolfers）看来，理解、预测和应对国家在国际社会中的决定和行动的前提就是要辨别出那些能够影响决策的要素。[７]所以很自然的在分析中国外交政策制定与大众传媒的关系之前，需要先明确中国外交政策决策体系的结构。?
　　从理论上来说，整个中国外交政策的决策体系可以分为三大主要机构：决策机构、咨询机构和执行机构，其中决策机构的演变可以看作是整个决策过程特点变化的标志。?
　　总体来说，中国外交政策的决策机构自1949年新中国成立以来逐渐完成了制度化和规范化的建设，最为重要的标志就是根据1958年6月10日中共中央发出《关于成立财经、政治、外事、科学、文教小组的通知》成立的中央外事领导小组，这些小组直属中央政治局和书记处，陈毅为外事小组组长。[８]该小组在文革期间被撤销，1981年重新恢复，1993年3月，江泽民以中央总书记、国家主席身份兼任中央外事工作领导小组组长，中央政治局委员、国务院副总理钱其琛任副组长，中央外事工作领导小组最终成了中国对外政策的最高决策机构。目前胡锦涛以中央总书记、国家主席、中央军委主席的身份兼任中央外事工作领导小组、中央国家安全领导小组组长，国务委员唐家璇任副组长、秘书长。自1993年至今，中央外事工作领导小组组长一职开始由中国最高领导人出任。同时该小组的人员构成也逐渐趋向于稳定，其职能被确定为负责对外事、国家安全工作领域的重大问题做出决策。[９]中央外事工作领导小组可以据此看作是中国外交政策的最高决策机构。?
　　从理论上说，中国外交政策的决策过程应有两个主要特点：第一，它是一种集体决策而非个人决策。这就是说最终政策的选择并非由个别领导人说了算，而是集体讨论的结果；第二，它应是一个相对开放的决策过程，因为咨询机构在决策过程中有对决策施加影响的合法地位，另外，政府相关部门的参与，外交政策的领域也有不断扩散的可能。但实际的运转情况并非完全符合上述预期，与制度设计的初衷存在一定的差距。?
　　
　　二、中国外交政策决策的历史沿革?
　　
　　自1949年10月1日中华人民共和国成立以来，中国外交政策的决策过程经历了深刻和重要的变化，大致上至少可以分为三个阶段：?
　　第一阶段从1949年开始，至1978年结束。该阶段最大的特点就是两位具有超凡魅力的领导人毛泽东和周恩来占据了中国外交政策决策过程的核心位置。尤其需要指出的是，毛泽东的超凡魅力或者说个人权威是在整个中国革命的过程中逐渐积累起来的，“为中华人民共和国的缔造和我国社会主义事业的发展，建立了永远不可磨灭的功勋”。[1０]在这一时期，有2个经典的案例：第一个经典案例是有关是20世纪50年代派遣志愿军入朝参战的决策。根据已经公开的档案，是毛泽东在中央政治局常委会议的讨论中说服他的同事们，在敌我力量对比极度悬殊的情况下仍然做出了出兵朝鲜的艰难决定。[1１]第二个经典的案例是20世纪70年代关于改善中美关系的决定：尽管当时国内处于“反帝反修”的特殊时期，尽管毛泽东当时担任的职务是中央军委主席、中共中央政治局主席，但是这毫不影响他在深思熟虑后做出改善中美关系的战略决策。[1２]?
　　在这一时期，具有超凡魅力的领导人占据了决策体系的核心位置，使得整个决策过程成为具有高度个人化色彩的过程。与此同时，当时整个中国社会也是高度同质化的，大众传媒的发展处于一个相对比较低的水平，冷战这一国际大背景也让中国孤立于世界其他部分之外。因此，大众传媒在那一时期的主要功能就是报道政府新闻和政策。?
　　第二个阶段从1979年持续到1993年，这一阶段邓小平成为了党和国家领导的核心，并且领导中国启动了改革开放的进程。这一时期外交政策决策的主要特点是个人决策与集体决策的过渡和转换。邓小平本人依然是一个主要依靠源自个人超凡魅力开展工作的领导人。在这一时期，邓小平担任的最高职务是中央军委主席，但是这丝毫不妨碍他在中国对外政策上扮演最重要的和最终的决策者。作为决策核心的表现在于，这一时期中国重大的对外决，包括中美关系、中日关系和中苏关系的决策，以及各项最主要的战略目标与外交政策的指导方方针，都是由作为领导核心的邓小平亲自拍板的，其中的典型例子就是确定了中美建交的三原则“断交、废约、撤军”。[１３]另一方面，以1981年重新恢复中央外事工作领导小组为标志，显示出这一阶段外交政策决策过程中集体决策机制的逐渐回归。与此同时，伴随改革开放进程，中国大众传媒也开始进入一个蓬勃发展的新阶段。?
　　从1995年前后开始，进入了第三阶段。在这一阶段中，中国所处的世界局势发生了巨大变化，中国内部社会也发生了巨大变化，其中对中国外交政策制定与传媒关系产生影响的，主要是下面四个变化：?
　　第一个变化是中国发展环境的变化。冷战的结束，中国加入世界贸易组织以及以互联网为代表的信息技术在中国大陆扩大了影响，并改变了大众传媒与中国外交政策制订之间的关系。冷战的结束为中国发展提供了一个更加友好的国际社会：在冷战期间，或者甚至在1992年，意识形态因素仍然是阻碍中国接入互联网最主要的障碍。[１４]同时，中国国内改革开放的深入发展，也使得中国外交决策和运行更加注重制度化与规范化建设，例如在2004年，通过对于宪法的修订，重新赋予国家主席以国事权。[１５]这一修订让制度与中国外交的实际实践相互契合，在很大程度上改变了原来首脑外交属于体制外型化的尴尬局面。?
　　第二个重要的变化表现在中国人口的构成上。目前中国社会中的大多数人属于革命后出生的第二代、第三代乃至第四代人，出自革命时期超凡魅力的领导人，其领导的社会基础发生了一些变化。这样就意味着外交决策模式将会发生变化。超凡魅力领导人个人化色彩较浓的决策模式逐渐从历史淡出，有助于建立一个更加科学和理性的外交决策过程。尽管仍然存在诸多局限，但是整个决策过程已经开始变成一个真正的集体决策过程。虽然公开的资料有限，相关公开的资料仍能让人一见端倪。1999年5月美国轰炸中国驻南斯拉夫大使馆之后的决策就是一个比较典型的案例：在得知事件发生之后，首先的反应是召开中央外事工作领导小组的紧急会议，最终对美国的反应以及引导国内舆论的措施，都是在会议上讨论之后做出的，总书记仍然掌握最后的权力，但是这种决定是在各方讨论后综合各方意见做出的。[１６]?
　　第三个变化就是随着改革开放政策进一步深入，外交政策领域进一步得到扩散，外交政策的领域涉及到武器贸易、科学和技术、文化和教育、外国专家、情报和信息、公共外交、贸易和技术转让等。为此，外交政策的制定的变化一方面反映着国家领导人制定外交政策的基本方针和战略，另一方面，越来越多的新参与者加入外交政策制定过程。外交政策领域的扩散客观上需要相关外交决策信息资源的开拓，媒体无疑是一个意见表达的重要平台。?
　　第四个变化是互联网以前所未见的通讯高速度在中国的发展。根据中国互联网信息中心的统计数据，1997年整个中国大陆共有299,000台计算机可以通过电话线拨号或者是专线方式上网，到2004年则达到了22,503,000台，截至2006年这个数字则达到了创纪录的49,500,000台；在网络用户方面，1997年全中国有420,000人以各种方式上网，整个网民数量在2006年增加至1.省略nic.省略/uploadfiles/doc/2006/7/19/103601.doc （2006年8月20日）。
　　［３］ David M. Lampton, “China’s Foreign and National Security Policy-Making Process: Is it Changing, and Does It Matter?”in David M. Lampton ed., ?The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Ｅra of Reform, ?1978-2000, Stanford University Press, 2001, pp. ４-１０.?
　　［４］ Joseph Fewsmith and Stanley Rosen, “ The Domestic Context of Chinese Foreign Policy: Does ‘Public Opinion’ Matter? ” David M. Lampton ed., ?The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Ｅra of Reform, ?1978-2000, pp. 172-175.?
　　［５］ Junhao Hong, “The Internet and China’s Foreign Policy Making: The Impact of Online Public Opinions as a New Social Force”, in Yufan Hao, Lin Su ed.，? China’s Foreign Policy Making: Societal Force and Chinese American Policy, ?Burlington: Ashgate Publishing Company, 2005, p .97.
　　［６］ Eugene R. Wittkopf, Charles W. Kegley, Jr., James M. Scott, ?American Foreign Policy: Pattern and Process, ?Peking: Peking University Press, 2004， p. 14.?
　　［７］ Arnold Wolfers, “The Goals of Foreign Policy,” ?Discord and Collaboration: Essays on International Politics ,?Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1962, pp. 67-80.?
　　［８］ 人民日报：《中国共产党80年大事记?1958年》，http://www.省略/GB/shizheng/252/5580/5581/20010606/483231.html （2006年8月29日）。?
　　［９］ 由于资料来源的限制，该部分以及下面有关中央外事工作领导小组历史沿革的论述主要依据网络资料整理而得，资料主要来源为：http://www.省略/bbs/htm_data/44/0509/20243.html（2006年8月29日），该资料来源经求证外交部相关部门人士核实后基本可信。?
　　［１０］ 《关于建国以来党的若干历史问题的决议》（1981年6月27日中国共产党第十一届中央委员会第六次全体会议一致通过），http://www.省略/dangzhibu/wenti.省略tv.com/specials/50th/bwl/17.省略nic.省略/html/Dir/2003/10/22/1002.省略nic.省略/download/2003/10/13/93603.省略nic.省略/download/2004/2004072002.省略nic.省略/uploadfiles/pdf/2006/7/19/103651.pdf?
　　［１８］ ［美］约瑟夫?奈：《美国霸权的困惑》（郑志国等译），世界知识出版社，2002年6月版，第45-65页。?
　　［１９］ 中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行、减轻基层和农民负担的通知（中办发［2003］19号），http://law.省略/newlaw2002/slc/SLC.asp?Db=chl&Gid=49335 ?
　　［２０］ 沈丁立：“朝鲜核试验和中朝关系及中国的选择”，载《青年参考》2006年9月5日，资料来源：http://military.省略/GB/42967/4789770.html （2006年10月2日）。?
　　［２１］ 2006年10月10日外交部发言人刘建超在例行记者会上答记者问，资料来源：http://www.fmprc.省略/chn/xwfw/fyrth/t275579.htm （2006年10月15日）。?
　　［２２］ 主张对日关系新思维的学者率先提出了自己的看法。马立诚：“对日关系新思维――中日民间之忧”，载《战略与管理》2002年第6期；时殷弘：“中日接近与‘外交革命’”，载《战略与管理》2003年第2期；冯昭奎：“论对日关系新思维”等，载《战略与管理》2003年第4期；洪明：“重振河山待后生――中日关系的过去、现在与将来”，载《战略与管理》2004年第1期。随后持反对意见的学者开始进行反驳，代表性的包括：林治波：“对‘对日关系新思维’之九点质疑”，载《时代潮》2003年第14期；张睿壮：“从‘对日新思维’看中国的国民性和外交哲学”，载《世界经济与政治》2003年第12期。?
　　［２３］ 2006年2月16日外交部发言人秦刚在例行记者会上答记者问，http://www.fmprc.省略/ce/cgngy/chn/fyrth/t235695.htm （2006年8月29日）。?
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　　（作者简介： 蒋昌建，复旦大学国际关系与公共事务学院，博士，副教授；沈逸，复旦大学国际关系与公共事务学院，博士，讲师，上海，200433）

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