【土地换稳定:确立城乡居民土地财产权】 土地确权就是个坑

　　土地，民众心里的疑惑，学者心中的纠结，基层干部手上的烤山芋，地产利益链上的印钞机。30年前差不多如此，现今益发如此。 　　现行土地制度是制造纷争的制度，其运行结果与建立和谐社会的目标相去甚远。小打小闹的改革解决不了问题，需要大战略。
　　中共十七届三中全会在农村土地改革的思路上有大突破，如“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”、“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”等，但尚未将土地改革提升到政治高度以统一全党认识，以致相关法律的修订举步维艰。
　　渐进改革原则核心应是政治改革要稳，经济改革要快；经济改革给政治改革创造条件。但几十年里土地制度改革几无进展，由此引起的社会问题已经影响到政治安定。
　　许多强势利益集团已深深卷入土地利益关系，任何土地改革方案不可能取得一致意见。即使最有利于增进国家利益的土地改革方案，也不会取得社会基本共识。在这种情形下，需要少数政治家在改革中采取果敢行动。
　　
　　以土地改革换取社会稳定
　　
　　一个稳定的社会，最关键的要素，一是中产阶层占国民多数；二是国民有统一的民族文化认同；三是民主政治发育成熟。历史经验证明，前两个条件大体具备后，第三个条件才能形成。
　　以我的理解，中产阶层的特点之一是拥有或有能力拥有房产，特别是独栋房产；二是收入高，生活比较安逸，恩格尔系数在10％以下；三是对社会制度有高度认同和建设性态度。现阶段，如果经济体制改革还能深入，。部分人群可具备前两个特点；如果政治体制改革稳步推动，具备第三个特点的人群也可大量出现。
　　中产阶层的主要财产形态是房屋。中国城市的中高收入阶层所支付的高房价，主要是为土地支付的，但在法律上，百姓不能拥有土地所有权，土地的使用权规定为70年。这种情形让中高收入者气馁，不可能有中产阶层心态。
　　世界上，除少数城市型国家和纽约这类城市外，一般发达国家的中产阶层拥有或住有独栋房屋，那是真正的房屋。除少数城市外，发达国家的大城市居民也拥有或使用独栋房屋，楼房里的单元居所一般归低收入居民使用。
　　大部分中国家庭拥有独栋房屋的社会意义重大。拥有独栋房屋并对房基地拥有所有权的情形下，人们更易建立财产主人的心态，同时产生平和感、富足感。如果中国70％的家庭拥有带有一定面积院落的独栋房屋，社会心态将有显著不同。
　　大部分中国家庭拥有独栋住宅还具有重大的经济意义。维护独栋住宅会产生远大于单元房的支出，有利于第三产业发展，扩大就业规模。
　　土地制度改革将决定未来国家粮食安全。中国粮食供应与土地的绝对量关系不大，而与优质耕地的数量关系密切。山区土地被大量撂荒，平原地区优质耕地被大量转变为建设用地，严重影响未来中国粮食安全。产生这种潜在危机，与国土规划及土地制度有密切关系。
　　确立中国农民的土地财产权对社会稳定也有重要意义。强拆农民房屋的法律基础是农村宅基地的集体所有制，于是，为了“集体利益”，农民家庭就不得不服从所谓由“公共利益”产生的“规划”。农民世代居住的房屋会突然变得和“公共利益”冲突起来。把“少数服从多数”的公共决策机制用来拆毁居民的房屋，强制其搬家，为现代文明国家所罕见。居民的世代居住权要高于公共规划权，其法理基础应是居民的房屋及其宅基地的私人所有权。这个权利不确定，强拆或变相强拆的野蛮做法就不可能绝迹，社会就不稳固。同样，农民对耕地的财产权不能确立，强制或变相强制流转耕地的做法也不可能绝迹。
　　社会稳定是当下的根本大事，而土地所有权制度是“基石”。当前的土地制度不仅丢掉了效率，还加剧了社会不公，更侵蚀了社会稳定的基础。
　　要以土地制度改革换取社会稳定，使中国公民获得必要的土地财产，形成中国中产阶层崛起的条件，奠定社会稳定的基础。任何一个人，任何一个利益集团，任何一种意识形态的持有者，如果真正想使中国繁荣富强，就应该懂得“土地换稳定”这个交易的积极意义。这是“多赢”的交易，将给中国带来光明前景。进一步说，深化土地制度改革，适当地确立民众的土地财产权，应该上升为超越其他政府行动的“国家战略”。
　　以上提出的改革举措是私有化吗?完全否定了土地公有制吗?当土地的私人利用和公共利益发生冲突时，政府有什么处置办法?中国的土地资源允许70％的家庭拥有或实际使用独栋住宅吗?且听我一一分析。
　　
　　渐变的谱系：四种土地所有权
　　
　　土地改革要摆脱一切陈旧观念的束缚，把人的福祉放在制度安排的首位。坚持这个标准的要义，是处理好平等与效率的关系，在私人领域坚持效率标准，合理安排土地权属类型；在公共领域坚持平等要求，以土地规划的法制化、民主化实现公共目标。
　　关于土地规划的法制化、民主化已经说了很多，其意义虽然重要，但道理并不深奥，这里略去不谈。
　　如何以利益关联度为基准，确立土地权属类型序列，始终是决策认识上的一个盲点。用途管制约束下的私人所有(或形式共有，实质私有)、私人合作所有(按份共有)、社区公共所有(共同共有)、国民共同所有(国家所有)，是四种常见的土地所有权类型。经济生活中采取哪一种形式，要看能否兼顾效率和平等，或者说要看能否兼顾私人利益和公共利益(社会主义)，共同共有并非是唯一的好形式。在一般意义上，这个所有权形式的序列，对应经济活动的公共性是递增的，而私人性是递减的。但若做具体分析，某些经济活动即使有公共性，也不需要对应共同共有产权形式。
　　由“理论”转化为政策，需要把握两个原则：
　　首先，任何一项经济活动，只要“外部性”很小，即只要其私人利益和公共利益不发生明显冲突，就可认定其有私人属性，相反，则可认定其有公共属性。实践中，虽然这两种属性是“渐变的谱系”，并没有严格的界限，但不能由此认为无法进行制度设计。
　　其次，即使一项经济活动有公共性，也不一定要搞共同共有产权。政府可以通过类似用途管制的办法，对私人产权进行分割或约束。在市场经济发达国家，这很普遍。
　　在这两个原则之下，上述四种土地所有权类型的适应性的现实形态更容易理解。
　　先看用途管制约束下的私人所有。世上没有绝对的私人产权，尤其没有绝对的私人土地产权。普遍存在的是政府对土地实行用途管制情形下的私人产权。
　　一切私人经济活动对土地的占用，都适合土地的私人所有或形式共有、实质私有，或承包权物权化。我特别强调以下两种情形。
　　直接农业生产活动具有强烈的私人属性，农户按照市场规律生产可以满足个人利益，且至少不直接危害公共利益。如果没有土地用途管制，农地也可能被用来做建设用地；若大量农户这样做，可能会影响农产品供求 平衡，从而影响到国家食品安全，形成农户私人利益与公共利益之间的冲突。但是，为克服这种冲突，只需对土地用途管制即可，不必建立土地的国家所有权。
　　私人适当的宅基地利用并不侵害公共利益，对宅基地不必实行任何形式的共同共有产权。对可能出现侵害公共利益的宅基地利用方式，政府可以用规划和用途管制进行限制，同样不必建立共同共有产权。
　　再看私人合作所有(按份共有)。国际上，农业领域针对土地建立按份共有的产权形式甚少，但在我国有特殊意义。因我国农户土地承包面积比较小，而一些设施农业的土地利用有较强的不可分性，农户不得不在土地利用方面进行合作，但这种情形会随着土地流转增多而逐渐变少。
　　大田作物生产，完全不需要建立土地的按份共有产权结构。不少地方在大田作物生产领域推动“股田制”，搞农地的按份共有产业组织，弊大于利。实证研究证明，大田作物生产领域保持承包制，并不妨碍土地整理和机械化生产方式。
　　农民专业合作社是一种重要的按份共有产权形式，但它适应于农产品流通、加工和生产服务领域，多数情况下不需要引入土地利用领域。
　　第三种是社区公共所有(集体共同共有)。中国自古以来就有村社集体所有的财物，包括土地。因为这类财物不会量化到个人或家庭，这种产权类型属共同共有产权。农村旧时代的庙产、公共水塘等公用设施宜实行共同共有产权。现代中国农村的少部分设施也可共同共有。
　　我国现行农村集体经济制度也属于共同共有类型，但其并不适应农业集体生产。土地承包权的长期化意味着农村经济领域的共同共有制度解体。
　　最后一种是国民共同所有(国家所有或国民共同共有)。凡私人及私人合作经济活动直接占用土地，以及社区公共事务所需土地以外的其他土地，都适合国家所有。与道路、江河、海洋等有关的土地，尽管可能成为私人经济活动的场所，符合经济学关于公共品的定义，也可归国家所有。换句话说，我国大部分国土可归国家所有。
　　城市居民、企业的土地使用权70年这个戒律应该打破。它暗含的理由是，若没有70年这样的期限，土地的国家所有制性质就失去了保证。这个道理实在牵强。若农村耕地的使用权(承包权)长久不变不影响“集体所有制”性质，难道城市土地的使用权突破了70年限制，就影响了国家所有权限制?一个国家的法律，不可这样不讲形式逻辑。否则，严肃性就没有了，国家权威就打折扣了。
　　世界上，那些著名建筑物从设计、建造，到竣工、使用，哪一个没有几十年能完成?有的建筑物的建造历史达数百年之久。若那些国家也有一个70年土地使用权法律，谁会花功夫搞那些建筑物?那些千篇一律的建筑物产生的病根，就是土地法律的弊端。
　　以上四种土地所有权类型对应的土地数量，还是国家所有的土地(国民共同共有)在比例上占绝对优势，估计可占国土面积的98％左右。所以，尽管引入一定用途的土地的私人所有制度，国家所有的主导格局不会改变。
　　土地所有权改革要有灵活性，不必拘泥严格的用语。例如，城市土地的使用权长期化和农村土地承包权的长期化均有实质意义，不排斥保留名义上的国家所有制和集体所有制。
　　
　　严格限制平原城市扩张
　　
　　中国的国土管理有一整套规定，号称有“世界上最严格的耕地保护制度”。事实上，耕地保护状况很令人担忧。不是国土官员不努力，而是因以下原因导致阻力很大。
　　第一，地方政府与中央政府之间的游戏规则助长地方政府扩大GDP的意愿，倾向压缩农业用地、增加工业及城市用地。
　　第二，农民的土地财产权没有确立，土地定价机制及涉地税种、税率的设置不能反映土地的稀缺性。
　　第三，国土规划及用途管制的思路有问题。住房建设用地被限于城市，且多是平原地区的优质耕地，浅山区土地的房地产开发基本被堵死。因对城市和乡村实行不同的土地制度，发生了所谓土地规划及用途管理的“圈内”、“圈外”困扰，真切地反映了关于土地的一整套制度是作茧自缚。
　　摆脱困局的办法，已经多有政策评论文献提出了很好的意见，我以为，首先要严格制约平原地区城市扩张。
　　有一种看法，说中国耕地不少，能产出国人需要的粮食。这话经不住推敲。能产出多少粮食，与耕地的绝对数无关，与粮食生产的竞争力有关。这种竞争力有两个因素，一是国际粮食市场，另一个是国内劳动市场。国际竞争中，若粮食价格很低，农民就可能撂荒大量土地，以致粮食不能自求平衡；如果非农产业的工资单价超过农业工资单价足够大，农民也会撂荒一定量土地，同样使粮食不能自求平衡。
　　土地问题要算总账，更要算结构账。不到10亿亩的优质耕地，不仅要用来种粮食，还要种菜、种水果、搞养殖，但这种土地正在遭受城市化的蚕食。中国的土地不是多，而是少。依靠粮食主产区的优质耕地，产不出5亿吨粮食。随着城市化的推进，粮食生产的比较优势会下降，一部分山区耕地会逐步退出耕作，存在很大的粮食减产因素。据我的一些调查，山区的农业劳动生产率目前是平原地区的一半，以后还会降低。中国将越来越依赖平原地区的粮食生产能力。所以，保护平原地区优质耕地非常重要。
　　同时，中国不缺建设用地。不必滥占耕地。在20世纪60至80年代，GDP每增加一个百分点，对土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用问题非常突出。城市的人口密度也很低，全国平均每平方公里的人口数量不到3000人。一些省份几乎每个县都有省级开发区，这些开发区多有十分开阔的花园景观。北京市就有几十个高尔夫球场。谁能说清北京的“中关村高科技园区”究竟有多大?天津、上海和广东，也不缺少建设用地。
　　改弦更张，刻不容缓。要重新核定平原地区城市用地的规划指标。住宅区用地的容积率必须在5以上。新辟工业区的经济密度每亩地的GDP应在1000万元以上。除“增减挂钩”政策留下的口子外，应在3年后原则上停止平原地区城市建设用地供应。凡利用增减挂钩政策增加城市建设用地的，减一亩，只能增半亩以下；不同城市可差别对待。土地督察机构应该加强，督察分局的权限应扩大，其负责人的职级可定为副省级。
　　
　　开放浅山区建设用地市场，让70％的家庭住独栋房屋
　　
　　让中国70％的家庭拥有或使用独栋房屋，乍看不切合实际，大家以为中国缺地，其实，中国多的是山地、荒地、丘陵、滩涂等农业利用价值低的土地。
　　但制度把大量农业利用价值低的土地排除在住宅用地之外了。只有极少数富豪明星在市区拥有世界上最昂贵的独栋房屋。一边是高地价，一边是闲置的非农用地，现有土地政策制造这种局面，好像就是以自己人为敌。
　　必须改政策。要让中国人在农业利用价值低的土地上建造相对昂贵的房屋，给山区、丘陵地区的城市更大的扩展空间。保守估计，仅仅利用浅山区的村庄用地，如果规划适当，就可建造5000万左右的独栋房屋。如果再利用一些不适合农业生产的其他类型土地，再建造1亿独栋房屋也不会有问题。加上原来农民的独栋房屋，全国70％左右的家庭拥有独栋房屋，不是一个梦想。
　　开放浅山区让有条件的中国家庭得到独栋房屋，有利于改变区域经济布局，解决劳动力候鸟式迁移问题。再加上限制平原城市人口低密度和经济低密度开发的政策调整，平原地区的住房支出将会增加，居住条件将劣于浅山环绕的城市，一部分优秀劳动力资源会离开沿海城市和平原城市，资本也会吸引到现有开发度低的区域，农村劳动力便可以减少目前这种由中西部向东部、山区向平原的流动。这也有利于中国社会稳定。
　　看不出此项政策调整会有什么负面影响。山区生态环境会变坏么?有钱人会不会在山区圈地建立大庄园?有钱人会不会圈占黄山、庐山这样的风景名胜之地?这些都不是假问题，但都可以通过政府的规划和土地用途管制加以管束。不是要开放北京市的景山、八达岭来造民房。要细致规划，这不是难题，发达国家有成熟的经验可资借鉴。
　　
　　(摘自6月9日《南方周末》作者为中国社科院农村所研究员)

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