省管县：强县扩权:扩权强县

　　 　　从现实情况看，行政管理层太多导致中国出现很多问题，诸如财政开支过大、管理效率低下、中央政令下达不畅等。“省管县”是否是改革的必然趋势？ 　　 　　“强县”义乌扩权
　　
　　2006年12月9日，细雨微蒙中，记者来到义乌，“繁忙、活力”是最先能想到的词汇。整齐的街道，林立的高楼，完善的基础设施，令人难以想象这个地方在行政区划上仍是个县级市。
　　2006年11月底，浙江省第四批“强县扩权”试点公布，义乌成为唯一的试点。虽然在义乌街头，记者发现相当多的市民对此并不了解，但义乌人对于自己城市经济形势充满了自豪感。
　　义乌是小商品的海洋，全球最大的日用小商品市场就在这里。同时，全球60万种日用小商品中52万种商品的定价机制在这里，常住义务的外商有6000多人。
　　“义乌是浙江中部乃至沿海省份国际化程度最高的一个县级市，”浙江省省委政策研究室财贸处处长方元龙这样评价义乌，“义乌扩权，正是在此意义上的新创举。”
　　义乌人口68万，外来人口达到100万，已经是规模很大的大城市构架，方元龙用“就像大人还穿着小孩子的衣服”来形容义乌的现状。除了公检法力量不够外，更重要的是，商业银行不能在县级地区设立分行，海关、检验检疫局、外汇管理局，县一级也都没有。与此同时，义乌的经济实力已经超过了金华，如果不给它更多的权限，将对发展势头强劲的义乌带来很大的束缚和障碍。
　　义乌的小商品交易成规模后，也带动了会展业、物流业、电子商务。目前浙江第三产业的平均比例是40%，而义乌则已经超过了50%，商贸业、服务业、物流业、会展业非常发达，在全国都属前列，但县级市的管理体制及规模远远不能满足这些行业的发展。
　　与此同时，浙江的全面小康水平在2005年已经达到了83.4分，现在浙江面临的是率先实现现代化的问题。现代化就涉及服务业产业高度化、城市化与经济国际化的问题，义乌在这些方面都是领先的，如果获得更好的发展机会，将给地方管理提供一个相当好的范本。
　　义乌政府部门以“领导指示一定要低调”为理由拒绝了记者的采访要求，但从各方面资料可以看出，经过这轮改革，义乌已经拥有了几乎等同于地级市的事权。浙江省有关部门介绍说，此次试点的主要内容，一是扩大义乌的经济管理权限，二是增强社会管理和公共服务职能，三是扩大义乌推进城市化国际化功能的政策权限。
　　方元龙表示，浙江省委常委会已对义乌扩权形成决议。赋予它地级市的管理权限，帮助它建设国家在县级市不能设立的机构，比如商业银行分行、海关、检验检疫、外汇管理，其他事权也逐步从金华移出。国家有法律明令禁止的重大事项和规划还是要经过金华的，如果法律规定可以委托的，可直接委托给义乌，不需要经过金华。总结成一句话就是，“一般情况下，地级市就不要干涉县级市的发展。”
　　
　　难以复制的浙江模式
　　
　　此次浙江在义乌的“强县扩权”措施之所以吸引广泛关注，是因为它与“省管县”的讨论合拍。
　　2005年10月18日发布的“十一五”规划中提出，“未来五年要推进财政税收体制改革，合理界定各级政府的事权……理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制。”尽管这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对新时期行政制度建设探讨的强烈兴趣。
　　浙江通常被作为“省管县”的成功范例。2005年“全国百强县”中，浙江占去30个，将近1/3。这也意味着，浙江省的36个县和22个县级市中的一半名列其中。在很多观察家眼中，浙江省强大的县域经济与“省管县”的体制密不可分，甚至有研究者将其称为浙江的“秘密武器”。
　　但浙江人却对自己成为“省管县”成功范例的说法不以为然。浙江省很多官员与学者都认为，浙江省目前只是通过把经济发展快的县的财政管理权限拔高，以减少管理层次，虚化地级市的管理权限，但行政体制上并没有拿掉地级市的功能，因此和严格意义上的“省管县”不是一个概念。
　　除了财权之外，在人事权方面浙江省也有其特色，县的两个一把手由省里直接任命。宁波大学法学院朱亚芬分析认为，“这样有一个好处是从省里选材，不论是选材面还是质量，都要高于市级选材，这样就给县级带来强大的活力。”而如义乌等地连事权也拥有之后，将取得更多的自由和发展空间。
　　
　　浙江成为很多省份效仿的对象，从2003年开始，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林、江苏等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制订相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。但在效仿过程中，大多数地方的进展并不大。有学者指出，这是因为浙江省省管县财政体制有其历史根源和现实基础。
　　1980年代初期是一个关键时期。当其他省份纷纷开始撤销作为派出机构的行署地区而实施市管县体制时，浙江却避免了这一做法。虽然当时浙江也很快开始了撤地建市的过程，但并没有把财权人事权交给地级市。
　　之所以会出现这种状况，与浙江当时的现实情况密切相关。当时浙江省县域经济的强劲势头已经显露，到1994年，作为改革开放的成果，仅30个发达县的财政就占到省财政盘子的70%，很多地级市都不如县，比如绍兴市经济实力不如绍兴县，金华市不如义乌等等。
　　经济强县发展越快，在经济事务、社会事务管理中碰到的问题就越多。在这个意义上，浙江省分别在1992年、1997年、2002年三次对经济强县进行了扩权。
　　
　　强县扩权中的博弈
　　
　　上世纪80年代初之所以确立了市管县的体制，政策动因是为了推进城乡建设一体化，希望城市的建设能带动乡村的发展，但从现实情况看，很多县的发展并没有从中受益，反倒是受到了很大的束缚。
　　浙江省经贸委副主任周日星总结 “市管县”的矛盾，主要体现在三个方面：一是经济利益的矛盾，即市县争利，市甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”领导下，县的自主权受限很多；三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城区而不会是农村。
　　金华市财政局副局长徐德良也坦陈：如果不实行“省管县”，而是省与市、市与县(市)逐层分成的话，市里肯定会“截留”县里的一部分，以用于市政府所在的中心城区建设，落到县里的“实惠”就会少一些。
　　对于省管县以后的格局对县的优势，朱亚芬分析认为，有人事任命、财政分配、金融信贷、项目审批、项目建设优先权，而这些无不牵涉到地级市与县之间的博弈。其中项目审批是省直管的最大意义所在，也成为博弈最多的环节。
　　正是这些博弈导致了改革的肠梗阻。例如2003年湖北省就下发文件，将239项审批权限下放到到大冶、汉川等县及县级市。但有调查显示，在239项事项中，落实较好的只有87项，未能落实的占99项，缺乏可操作性的27项。
　　十堰市财政局王小平则认为这跟湖北的县域经济不发达相关。湖北省县级财政普遍困难且情况各异，省财政能否及时、准确掌握县的实际并迅速做出反应尚存疑，可能不如市管县来得及时。
　　对于经济强县，湖北的市县博弈尤其强烈，湖北在尝试“省管县”改革后，部分地级市开始想方设法吃掉自己所辖的经济强县，变为自己一个区，如黄石“吃”掉了下陆、咸宁“吃”掉了咸安。
　　湖北省委一位不愿具名的官员总结说：湖北与浙江的最大不同是，浙江人在研究怎么干，而湖北则研究哪些不能干，自缚手脚。
　　同样遭遇强县扩权“肠梗阻”的还有江苏。江苏最早成为“市管县”的试点，但并没有真正实施“一级政府、一级财政”，县级财政计划由省里直接下达，但是要通过市里“汇总”一下，雁过拔毛，要给地级市1.5%，方元龙认为，这种方式比浙江退一步，比全国进一步。尽管如此，2006年年初，在江苏省人代会上曾明确要求推进省管县的改革，但到目前，这项改革已经因为种种原因而未能取得突破。
　　近期江苏省党代会上，选择了重点县(市)委书记进省委委员、省委候补委员。在2006年11月12日结束的江苏省第十一次党代会上选举产生的新一届省委班子中，就出现了许多县(市)委书记的面孔。在15个候补委员中，有9个是县(市)委书记。其中，苏北有6个县(市)委书记进入候补委员。这在江苏历史上也是罕见的。
　　不得已，江苏采取了县级党委书记进入省委委员班子的行政手段， 去推动省管县与强县扩权的改革。
　　
　　“省管县”艰难的必由之路
　　
　　目前中国有多少政府层级还存在争论，学者们更倾向于认为存在省、市、县、乡四级政府，但应该注意到的是，我国很多地方有着特殊身份，造成我国事实上已经形成相当多层级的政府：从中央开始，下面有省、直辖市；市、计划单列市、副省级城市；县、县级市、区、乡、镇等等名目，其复杂程度足以让不了解中国的人为之瞠目。
　　事实上的政府层级已致使政府“管理链”过长，其结果是中央对地方的两个最主要的行政管理手段公共政策和财政转移支付常常难以正常落实，层层过滤的结果是形成所谓的“漏斗效应”，致使中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付也经常不能准确到位。
　　政府层级减少的最大好处在于可以从根本上遏制公共政策执行过程中的“漏斗效应”，从而减少中央政策的扭曲和变形，减少地方政府在政策执行过程中的失误所带来的政策性浪费，增强中央的宏观调控能力。
　　因此学者建议真正实施“省管县”，因为单纯在财政体制上实现“省管县”造成的结果是改革不彻底，并不能从实质意义上解决问题。
　　但也有很多分析家认为，实行真正意义上的“省管县”目前还面临着很多的障碍，比如司法制度，中国是省、市、县三级法院制度，如果市、县平起平坐之后，势必面临公、检、法管理体制的相应变化。
　　而对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大的问题。我国现有32个省级行政单位(不含香港、澳门两个特别行政区)，最多的如四川省下辖180个县，河北省下辖172个县，平均每个省级行政单位辖89个县。
　　“在中西部地区，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，加之我国政府职能的转换尚有很长的路要走，在这样的条件下，县直接联系省，或由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确实有现实的困难。”重庆工学院会计学院副教授冯俏彬这样认为。
　　因此很多学者建议通过增加省级数目来减小省的规模，国家行政学院竹立家教授认为，省级政府管理规模和幅度太大，已经不能适应全球化形势下中国经济社会发展的需要，缩小省级规模已势在必行。以美国为例，其国土面积与我国大约相同，人口规模只有我国1/4左右，却有50个州，而我国仅有34个省级区域。按国际标准，6000万人口规模属于大国范围。中国一些省，仅就人口来说，在世界上也是大国的规模。从管理的角度来说不利于省区经济、社会、文化教育、社会福利等各方面的发展。
　　方元龙对记者表示，如果财权、事权、人事权都实现“省管县”，省级政府面临能否管得过来的问题。例如现在浙江省只是负责县里两个一把手的人选，如果所有县级官员都要省里管的话，省里难以管得过来。
　　但方元龙认为，从国际上来看，层次比较少、管理体制扁平化是一个趋势；从历史纵向看，我国行政层级一直以三级制为主；从现实情况看，管理层阶太多也导致中国出现很多问题，诸如财政开支过大、管理效率低下、中央政令下达不畅、国家的政策资源流失等。因此大的改革方向还是应该朝减少行政层级方向进行。
　　但因为撤销地市级和增设省数目都将牵涉到很多变革，而在和谐社会成为主流话题的今天，大规模的区划变革容易引发不可知后果，方元龙的建议是，浙江的路子可以参考，也就是先把财权和人事权拎出来，削弱中间环节，削弱地级市对县级的限制。
　　（《小康》2007年第1期，作者为该刊记者）

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