分级管理财政体制对俄罗斯高等教育的影响探究

　　【摘 要】随着俄罗斯经济的发展、政治转型，高等教育管理体制随之变革，实施由中央联邦政府和地方联邦主体的二分级管理。本文基于1991-2004年俄罗斯教育部统计数据，分析俄罗斯高等教育管理体制对办学主体、地区间受教育群体以及经费来源所产生的影响。结合我国高等教育发展现状，获得一些启示和结论。
　　【关键词】俄罗斯高等教育 分级管理体制 教育财政拨款
　　1992年7月，俄罗斯颁布《俄罗斯联邦教育法》。该法律对俄罗斯联邦在高等教育的权限、俄罗斯联邦主体在教育领域的权限做了明确划分，确立了联邦与地方分权管理、联邦中央实施宏观调控的原则。对高等教育实行由中央联邦政府和地方联邦主体的二级管理，即俄罗斯高校的管理权限主要集中在联邦中央，联邦主体对高等教育权限有限。该法律明确提出把单一的国家财政拨款体制转变为经费多元投入体制，实行分级财政拨款制度，具体说就是教育的拨款在联邦和地方共同拨款基础上进行。
　　一、俄罗斯高等教育推行分级管理体制的经济分析
　　联邦政府推行分级管理的教育体制，很大程度上是由于当时经济发展的缓慢，因此有必要从经济发展和高等教育财政预算的角度来做进一步的分析。
　　（一）经济发展状况并不乐观
　　自从1991年后俄罗斯经济状况：一是经济严重下滑，且保持低增长，二是长时间处于经济低迷状态，直到1999年后有所缓解；三是受经济影响的部门比较多，对依赖联邦主体拨款的教育部门受影响程度较大；四是由于经济状况不好，导致人均GDP增长较低，可知人均教育支出相应受影响。
　　由表1看出，从1991～1997年以来俄罗斯GDP总量很低，GDP增长率处于较低的状态，但是其经济总量有所上升，可知，用于教育部门的财政投入会受到经济低迷的影响。2000年普京执政以来，俄罗斯经济增长迅速，俄罗斯政府财政预算中，用于教育投资的比例大幅度增加。
　　（二）高等教育财政预算支出较低
　　《俄罗斯联邦教育法》法规规定：联邦预算在高等教育份额不低于3%。俄罗斯财政经费的主要来源有：政府预算内财政拨款和预算外教育基金。从1992年起，高等教育的国家财政份额急剧下降，从表2可知，1992-1994年联邦预算比例非但没有增加，反倒逐年下降，1995年联邦预算在教育支出只有0.52%，考虑到当时俄罗斯GDP总量，联邦预算对教育的支出绝对额更低。联邦预算与地区预算都呈现下降趋势，政府所承担的教育财政支出减少，政府拨款减少表现最明显的是受高等教育者数量下降。
　　二、推行分级管理体制对俄罗斯高等教育的影响
　　（一）办学主体的多元化
　　由于俄罗斯向市场经济过渡中，改变了国立高校为主体的单一模式向以国立和私立高校共同发展的模式过渡，改革的结果是私立高校数量增长。
　　由表3分析，国家垄断办学模式被打破后，非国立大学发展迅速，1990年俄罗斯有0所，1995年达到193所；高等教育机构总数也从1991年的514所增至2002年有1039所，其中私立高校占36.9%；国立高校数目虽然增加144所，但是增幅不大。
　　图1反映了1991～2004年俄罗斯高等教育领域中在校学生数的变化情况，在俄罗斯高等职业教育机构的学生总数中的国立高校占据80%左右，同时学生总数从1991年到2004年翻了一番，说明随着经济的发展，俄罗斯高等教育需求逐年增长，私立高校发展缓解教育资源紧张的情况，吸收了相当比例的学生。
　　（二）地区间受教育人数的相对均衡
　　分级管理财政体制下的俄罗斯高等教育财政拨款虽然受到该地区经济发展水平以及财政预算的限制，但是以中央联邦政府作为宏观调控主体，地方联邦主体作为补充，划定相关权限。受到高等教育学生的数量与当地的经济发展程度有关，但是在国家教育拨款是学校办学经费来源的主要渠道情况下，学生数量的变化程度受到国家财政拨款的影响。
　　由表4分析，1990-1995年俄联邦预算对教育的投入水平较低，影响了包括俄罗斯联邦以外的七大联邦区的每万人受高等教育人数。2000年以后每万人受高等教育的人数开始大范围的增加，说明经济逐步恢复情况下，高等教育财政支出增加，联邦政府对大学拨款数额大幅提高。
　　教育财政预算支出比例以及总量是由分级财政预算确定，地区间的经济发展水平差异必然导致受教育群体数量的差异。俄罗斯联邦、中央联邦区与西北联邦区下降幅度最大，为-8.1%和-8.7%。其中三地区是经济发达的地区；像远东和乌拉尔经济欠发达地区，其高等教育财政支出很低，而且地区的财政预算在整个联邦的预算中所占比例也不是特别大。
　　（三）教育经费来源的多元化
　　随着俄罗斯高等教育市场化，使得自费生与公费生比例发生逆向变化，从2000年后开始，自费生所占份额超过公费生，相当一部分学费用于补充大学的财政经费。虽然增加了学校的经费，但是一定程度限制了优秀学生通过公平竞争进入好大学的机会，引发教育不公平等社会问题。
　　表5，在俄罗斯国家教育机构中，获得联邦预算资助的学生比例在逐渐下降，但是仍高于50%；获得俄罗斯联邦主体预算与本地（市）预算资助的学生只占了很少一部分，联邦预算在高等教育财政预算中仍占主导地位，1995年以后，获得公费资助的学生人数增幅明顯，说明获取资金方式的多样化。
　　（四）学校获取预算资金方式创新——实名制国家财政券
　　为了缓解高等教育出现的不公平现象，2002年1月，俄联邦政府通过了《关于2002-2003 年试点以实名制国家财政券形式向某些高校拨款的决议》，这项新制度与俄罗斯当前推行的全国统一考试制度挂钩，以当地录取大学新生的国家统一考试成绩为标准，把对高校的拨款划分为5个不同等级向每个大学生提供年度财政担保。
　　这种财政券不作为现金发放到学生手中，而是根据成绩发放给学生相应的债券，学生考试成绩越高，大学按人头所得的国家财政拨款就越多，成绩较高的学生也将获得免费入学的机会。
　　三、分级管理财政拨款体制的对我国高等教育的启示
　　俄罗斯高等教育领域的市场化加深，国立高校与私立高校共同发展，自费生与公费生相互竞争页引发了教育公平等问题，随着我国高等教育深入发展，俄罗斯高等教育管理模式对我们有如下启示。
　　首先，地域间的经济发展水平对高等教育财政预算拨款影响比较大，我国东部地区经济发展水平优于中西部地区，其财政支持力度存在区域差异。因此在发展高等教育过程中经济发达地区要承担起更多的责任，比如招生比例，以及政策优惠要向中西部生源倾斜，以协调东西高等教育发展不均衡的状态。
　　其次，按地区经济水平差异合理分配财政拨款。在不考虑增长性的前提下，其中包括高等教育经费的投入与需求在一定时期内不增长情况下，对东部经济发达地区保持国家预算的比例，一方面公办高校适当招收自费生弥补教育经费不足的情况，同时也要注意自费生教育质量的问题做好人才的筛选与考核，另一方面鼓励民办高校发展以满足不断增长的高等教育需求；相反，则要提高国家预算的绝对数额，放宽经济不发达地区学生升学的门槛。比如在入学比例以及奖助学金发放的数量和金额方面，给优秀学生但没有经济能力的学生，以保证教育的公平性。
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