区域异质,政府竞争与电力市场规制绩效,机制及其影响分析

　［摘

　要］当区域之间完全同质时，政府竞争会成为抵制电力市场规制失效的有效制度设计。但是在区域异质的现实条件约束之下，有效政府竞争与电力市场规制失效总是相伴相生。尤其是当外部环境存在监督不完美时，规制主体的目标只能沿着监督成本最小化的路径实现。这不仅导致了一种全新的规制失效，而且还将对整体经济增长产生“挤出效应”。因此，在引进国外先进改革经验的过程中，为了避免出现尴尬局面，必须要考虑外部环境对于规制制度设计的影响。

　［关键词］区域异质；政府竞争；电力市场；规制失效

　一、引言

　近年来，日益严重的行业收入差距和竞争不平等引起了学界对于垄断行业规制有效性的种种质疑和批评，与此相对应，规制治理理论得以迅速发展，其中影响最大的就是以市场化改革为取向的放松规制理论。在这一理论的指导下，我国通过借鉴西方成熟市场经济国家的改革经验，相继对金融、电信、电力、铁路等传统的垄断行业进行了结构拆分和企业重组，并分别成立了相应的规制机构。然而，从这些行业的规制绩效来看，其改革效果并不理想，甚至还出现了一系列新的问题。对此学者们通常将其归因于改革措施本身，认为解决这些问题的关键在于进一步放松规制，推进市场化改革。然而，本文认为规制作为一项针对垄断中间投入品部门的特定制度安排，其作用效果必然会受到基本制度环境和经济增长机制的影响，孤立地分析规制失效问题和盲目地推进市场化改革都会导致不理想的后果。因此，本文尝试将规制体系置于更加宏观的视角下，探讨一般的制度环境尤其是政府竞争对于规制绩效的影响，从而得出更加科学可靠的分析结论和切实可行的政策建议。

　事实上，垄断产业放松规制和市场化改革的目标之一就是消除由于规制失效所形成的垄断者的市场势力，进而提高产业运行的效率。科学的改革路径首先在于探讨规制失效和垄断厂商市场势力的形成机制，然后才能判断国外成熟的改革经验是否适用于本国特定的产业，否则很可能会造成尴尬局面。所以从这个角度来说，对规制失效和市场势力的形成机制进行分析还是非常有必要的。为了更容易理解，我们以垄断的中国电力市场为例进行分析。本文的基本思想是，在一个转型和发展的双重制度环境中，由于区域异质和监督不完美等外部因素的影响，电力市场规制体系的功能会发生异化，从而导致全新的规制失效和垄断厂商的市场势力，并可能会对整体经济增长产生“拖累效应”。这意味着外部环境将是我们选择垄断行业改革策略以取得理想规制效果的关键影响因素。

　 二、文献综述：基本制度环境与 规制体制改革

　根据已有研究，规制要发挥作用至少需要具备以下几个条件：独立性、公正性、透明性和专业性。而这些条件的实现需要通过一国的政治体制、法治环境和监督体系等基本的制度安排来保证。这其中，规制机构的独立性是最根本的，独立性意味着规

　制主体不仅要与被规制企业、消费者利益集团保持距离，更要与行政管理部门即政府隔绝联系。但是从各国的实践来看，很少有国家能够将规制主体真正独立于政府，这在全球贸易竞争的环境下表现得尤其明显。Bergoeing 等人的研究就表明为国际竞争而扭曲规制的现象在发展中国家中普遍存在，因此，对于发展中国家而言，规制体系的运行不仅仅是为了弥补市场失灵，更是为了实现政府特定的经济和政治目标。而后者尤其适合于中国，中国特殊的转型路径、典型的强势政府和严格的政绩考核一起构成的地方政府竞争使得中国规制主体的独立性被大大削弱。肖兴志和韩超在对中国垄断产业改革与发展 40 年进行回顾与展望时也明确指出中国垄断产业改革仍然面临不完全、不彻底的问题，独立规制机构尚未真正建立，规制体系仍待理顺。韩超更首次将制度环境的因素纳入到对国内规制问题的分析上。其认为社会性规制失效主要在于制度因素，核心可以归结为强势政府主导下地方政府竞争。由此可见，制度环境的确对中国规制机构的独立性及其规制绩效产生了重要影响。但是需要注意的是，政府竞争并不必然导致规制失效，因此，我们必须要进一步分析到底在何种条件下，政府竞争才会导致规制失效。这也是本文的主要创新和贡献所在。

　与此同时，随着电力在区域经济发展过程中重要性的不断凸显，地方政府对电力规制权的要求也越来越迫切，因此，与中国的整体改革路径相一致，电力产业改革走的也是一条放权让利的道路，即将规制权力由中央政府转移到地方政府手中，并且经过 1996 年的第二轮改革，中国电力产业以“省为实体”的规制分权局面已经基本形成。随着“省为实体”电力产业规制分权带来的弊端逐步凸显，中央政府于 2003 年启动了第三轮电力产业运行体制改革，这一轮改革的核心在于削弱地方政府的电力规制权，那么其成效如何呢？现在就结合相关学者的研究对此进行说明。余晖通过调研指出，由于我国国内政府间关系的失范，无论是银行还是证券和保险，其监管机构均未严格按照大区派出制实行。换句话说，试图打破“省为实体”分权格局的大区派出制由于不适应基本的制度环境和经济增长机制而无法得到有效实施。2013 年电监会并入能源局的最终结果也证实了余晖分析的预见性。此外，白让让和王小芳还指出旨在提高电力产业运行效率的“厂网分开”不仅没有实现预期目标，反而由于严重的价格歧视而导致了更严重的效率损失。正是基于以上原因，林伯强认为“（第三轮）电力改革的进程缓慢；结果和预期相去甚远”，刘纪鹏更是直接指出第三轮电力体制改革不仅没有改变“省为实体”的电力运行体制，反而使这种体制得到进一步加强。综上，可以发现中国电力产业的规制体制的改革路径和运行绩效在很大程度上受制于现行的基本制度环境和经济增长机制。

　 三、理论分析：制度环境与垄断行业的规制绩效

　笔者以第二轮电力产业改革所形成的运行体制作为模型设定的基本制度背景，并把输配售一体化的上游垄断厂商引入基于政治晋升激励视角的中国式政府竞争框架，以分析制度环境对于电力行业规制绩效的影响。

　（一）模型假定

　1. 输配售一体化的上游垄断者：输配售一体化的垄断厂商利润主要来自于电力的买卖差价，假设垄断者的电力购买价格为 P P ，其对大工业的电价为 P P 1 ，小工商业用户的电价为 P P 2 ，保留利润为 π 0 ，垄断者只有在获得该利润的基础之上才有动力保证其正常的生产和经营。虽然电价是由增长型规制者制定的，但是其具体的执行仍然由垄断的供电者负责，这有利于充分利用垄断者分布广泛的经营网络，从而大大降低执行成本。

　2. 增长型规制者：在一个中央政府集权的政府竞争框架内，存在着两个管辖着异质区域 A 和 B 的地方政府 G G A 和 G G B 。为简单起见，假设区域之间的异质性主要体现在发电成本上，如果发电厂商按照成本加成的原则将电力卖给输配售一体化的垄断者，且两区域的加成比例相同，那么发电成本的不同将表现为垄断者购电价格的不同，可以设 P P A > > P P B ，即 A 区域垄断者的购电价格要大于 B 区域垄断者的购电价格。每一个区域内都存在着大工业用户和小工商业用户，大工业用户的数量较少、规模较大、产值较高，小工商业用户的数量较多、规模较小、产值较低。

　3. 下游需求端用户：下游小工商业和大工业用户所面临的电价是由增长型规制者制定的。为了使分析更加简洁，我们假设电力是最终产品生产过程中的唯一投入要素。电力产出弹性分别为 τ 1 和 τ 2 ，且满足 τ 1 > > τ 2 ，其产出分别为 Y Y 1 和 Y Y 2 ，电力的投入量分别为 q 1 和 q 2 。在下游产品市场上，大工业和小工商业产品的价格分别为 p 1和 p 2 。本文关注的核心变量为 P 1 和 P 2 。此外，需要注意的是，小工商业用户和大工业用户除了电力产出弹性不同之外，其在监督电价执行的动力和成本方面也存在不同，小工商业用户由于电力成本在总成本中占比较小，没有动力去监督电价的执行，而且由于小工商业数目较多，集体行动的成本较高，搭便车心理严重，再加上产值较低，地方政府规制者对其也不重视；相反，对于大工业用户而言，购电费用在其总成本中占比较大，电价的小幅变动就会极大影响其利润，因此其有很大的动力监督电价的执行，而且由于大工业用户数目较少、产值较高，容易形成集体行动，地方政府对其也比较重视。因此，在监督电价执行的成本上，小工商业用户较高，而大工业用户较低。

　其具体的决策顺序为：首先，增长型规制者（地方政府）规定一个电力需求端价格；其次，下游电力用户决定电力使用量，同时形成了各自的产量和区域产值；最后，中央政府根据区域产值决定对地方政府首长的晋升与否。本文使用逆向归纳法求解均衡。

　（二）参照系：区域同质下的规制均衡

　本文将一个理想状态下出现的均衡结果作为参照系来判断不完美状态下均衡结果偏离的程度。既然制度软约束是区域异质政府竞争情形下一种次优选择，其对应的理想状态就是区域同质下的政府竞争，因此，可以将区域同质下政府竞争的均衡结果作为区域异质下政府竞争均衡结果的一个参照系。

　在一个理想的状态下，区域 A A 和 B 是同质的，为了追求区域产值最大化，其对输配售一体化的垄断者进行价格规制。在区域同质即 P A =P B 的假定下，得到均衡结果：

　 在该均衡结果下，区域 A 和 B 的产值是相同的，中央政府对两地方政府的晋升概率是一致的，此时，参与者没有退出政府竞争的激励，政府竞争能够有效运行。

　此外，为了说明该规制均衡的特性，我们还可以计算出无规制情形下垄断供给者为实现利润最大化的最优均衡价格为：

　 对比（1）式和（2）式，可以发现由于 λ /1+ λ <1，因此 P B1 =P A1 <P B1" ＝ P P A1 " ，P B2 =P A2 <P B2" ＝ P P A2 " ，这表明地方政府为了实现经济增长的目标，主动降低了终端电价水平。此外，如果对有无规制情形下的均衡价格结构进行分析，可以发现 ，其中， i =A、B，这说明理想状态下的增长型规制者并没有改变需求端电价结构的动力，其只是在利用市场自发机制的基础上对均衡施加了一定的约束，以更好地促进经济增长。由此得到本文的第一个理论命题。

　命题一：在区域同质的理想状态下，增长型规制者在追求自身目标的过程中无意识地实现了独立规制者的规制目标，这种调节机制类似于“无形的手”，因此更不容易被垄断者所俘获，而且理想状态下的政府竞争并没有扭曲市场运行的自发机制，其只是在利用该机制的基础上对无规制条件下的均衡施加了必要的约束，从而更好地促进经济增长。

　（三）区域异质、有效政府竞争与规制失效

　在区域异质的情况下，得到如下均衡结果：

　 式（3）中，由于 P P A > > P P B ，所以， P P AJ > > P P BJ ，最终得到 Y Y A < < Y Y B 。因此最终的均衡结果仍然是占据先天比较优势（发电成本低）的地方政府 G G B 得到晋升。机会不平等即使在规制分权的情况下还是在最终的均衡结果中起了决定性作用，地方政府 G G A 一旦预期到这种均衡就会失去参与竞争的积极性，政府竞争最终归于失效。

　为了避免这一结果，中央政府就将相关的规制权力下放给地方政府。而地方政府在获得规制权力后总是有激励利用手中的规制权力来扭曲规制的初衷，从而出现执行不完美和规制失效。而监督成本的差异性又决定了这种规制失效产生的具体路径。首先，既然小工商业用户的监督成本较高，而垄断者又是电价的实际执行者，因此，其总是有动力来提高小工商业用户的电价来获得更多的利润，对此，规制者地方政府和数量众多的小工商业用户很难进行有效监督；其次，劣势地区的地方政府不会甘心失

　败，其总是有动力促进规模较大、产值较高的重工业的发展，而这些工业发展的关键条件之一就是需要一个较低的电价，因此，规制者地方政府总是有动力在原有价格结构的基础上进一步降低大工业用电价格，从而推动在位厂商规模与产量的扩张以及更多新厂商的进入，而且由于大工业用户监督电价执行的成本较低，一个较低的电价总是能够被有效执行。由此，垄断者和规制者本着各自的目标很容易达成一个默契的“合谋”，垄断者执行一个较低的大工业电价 P P 1 ，规制者默许垄断者执行一个较高的小工商业电价 P P 2 ，于是，在中国式政府竞争框架下，一种新型的规制失效产生了。

　在基本制度环境和监督不完美的共同作用下，新的需求端电价结构为 P P i1 * * / / P P i2 * * ，且满足 P P i1 * * / / P P i2 * * < < P P i1 /P i2 =E 2 /E 1 ，因此，与区域同质情形下的参照系相比，大工业和小工商业面临的电价结构被人为扭曲，工业结构出现了过度重型化的倾向，经济增长也由之前轻重工业共同驱动转变为主要依靠重工业驱动。在这种情况下，即使中央政府通过成功的电力产业运行体制改革将电价的实际规制权收回，而在之前的电价结构保持不变的情况下，过度重工业化的问题就不会消失，这也是本次重工业产能过剩持续时间长、遍及行业广、过剩程度高的根源所在。由此我们得到本文的第二个理论命题。

　命题二：在区域异质的现实条件约束之下，有效政府竞争与规制失效总是相伴相生。而当制度环境存在不完美监督时，一方面，处于弱势地区的地方政府总是有激励降低监督成本较小的大工业电价以更好地促进经济增长，另一方面，处于被规制地位的垄断供给者总是有激励提高监督成本较大的小工商业电价以攫取更多利润。因此，在基本制度环境和监督成本最小化的共同驱动下，增长型规制者地方政府与独家垄断的能源供给者达成了默契的“合谋”，对重工业制定一个较低的电价，而对小工商业制定或执行一个较高的电价，从而导致了一种与独立规制情形下迥然不同的全新规制失效。

　四、经验分析：垄断行业规制失效的表现与影响

　 （一）垄断行业规制失效的表现

　综上所述，基本制度环境所导致的规制失效会使得电力行业的需求端价格结构发生扭曲，即大工业电价过低，而小工商业电价过高。根据李虹的研究，与国际电价结构相比，中国的商业用电与居民用电价格之比要明显高于国外的商业用电与居民用电价格之比，而工业电价／居民电价与国外相比差别则没有那么明显。由于小工商业电价/大工业电价=（小工商业电价／居民电价）／（大工业电价／居民电价），因此，李虹的研究就充分表明中国确实存在理论分析中所描述的电价结构扭曲问题。

　更重要的是，在 2015 年实行供给侧改革之后，中央政府似乎察觉到电价结构扭曲的隐患，因此在全国各省实施了降低一般工商业电价的专项整治活动，我们从中国电力知库中获得了 2018 年和 2019 年的最新电价数据（详见表 1）。需要注意的是，表 1 中的 2018 年工商业电价为降价幅度超过 10%之后的电价。而相对于 2018 年，2019年工商业电价的降幅再度超过 10%，相反，居民电价和大工业电价均出现一定幅度的

　提高，这充分说明了供给侧改革之前的电价确实存在工商业电价过高而大工业电价过低的结构性扭曲问题。

　 （二）垄断行业规制失效的影响

　根据上文的理论分析，在电价结构较为合理的情况下，重工业发展不会产生“挤出效应”，这有利于整体经济的增长，但是在电价结构被严重扭曲的情况下，重工业的发展就会对小工商业尤其是第三产业的发展产生“挤出效应”，从而不利于整体经济的增长。

　因此，我们将使用面板门限模型对重工业发展与经济增长之间的这种非线性关系进行检验。我们将使用经济增长作为被解释变量，重工业的发展程度作为核心解释变量，而将电价结构的扭曲作为门限变量。其中，重工业的发展程度我们使用基于各省重工业产品产量计算得出的主成分来衡量，这些重工业产品主要包括煤炭、电力、钢、铁合金、电解铝、铜、纱、水泥、电石、焦炭、合成氨、烧碱、原油加工量、化学纤维、机制纸及纸板、乙烯、塑料、橡胶、平板玻璃等，由于这些产品的计量单位不同，不能直接加总，因此我们使用主成分分析法对其进行处理。经济增长则使用以 1990年为基期的地区生产总值来表示。遗憾的是，我们无法找到各省重工业和小工商业的实际电价数据，但由于不同行业的用电量与实际电价直接相关，电价越低，则用电量越高。更重要的是，由于存在不可观测的乱收费、乱加价行为，因此常用的目录电价并不能反映实际的电价水平，所以我们可以使用重工业的用电量和小工商业的用电量之比来衡量电价结构的扭曲程度。我们只能够在《中国电力年鉴（2017）》以及相应年份的《电力工业统计资料汇编》中找到各省 2008 年、2009 年、2010 年、2013 年、2014 年和 2016 年等共 6 年的分行业的用电量数据，由此我们最终得到 28 个省级行政区（不包括重庆、海南和西藏）共 6 年的平衡面板数据。

　 与此同时，经济增长还受其他多种因素的影响，因此，我们还需要在面板门限模型中引入控制变量。这些控制变量主要包括：（1）固定资本存量。为稳健起见，我们将分别使用张军等和单豪杰的方法对中国省际的固定资本存量进行计算；（2）劳动力。主要使用各省的年末从业人数来衡量；（3）技术进步。以各省的年度专利授权量来衡量；（4）对外直接投资。采用对外直接投资与地区生产总值的比值来衡量；（5）产业结构升级。通过如下的产业结构升级指数来衡量， ，其中 i =1,2,3，T i 为各产业的劳动生产率，其具体计算方法为各产业的增加值 Yi 除以各产业的就业人数 Li，U i 为各产业增加值占总产出 Y 的比重；（6）对外依存度。使用经营单位所在地进出口总额与地区生产总值的比值来衡量。以上所有原始数据均来源于相应年份的《中国统计年鉴》和各省统计年鉴。在计量检验中，除产业结构升级外，各变量均取自然对数。

　我们使用 STATA14.0 对以上平衡面板数据进行处理。表 2 给出了门限值数量的检验结果。可以发现，对于该样本我们应该使用单门限模型进行估计。表 3 给出了门限值的估计结果，其置信区间的下限为 1.1052，上限则为 1.1936。表 4 则分别给出了使用张军等和单豪杰方法所计算的固定资本存量进行回归所得到的计量分析结果。

　根据表 4 的估计结果我们可以发现，首先，无论是使用张军等的方法计算得到的固定资本存量还是使用单豪杰的方法计算得到的固定资本存量，重工业发展对于经济增长都具有显著的非线性影响。当电价结构低于门限值时，重工业的发展能够显著促进经济增长，但是当电价结构高于门限值时，重工业的发展就对经济增长产生“挤出效应”。这就有力地验证了我们在上文提出的规制失效所带来的电价结构的扭曲将会导致重工业的过度发展，并对整体经济的可持续增长产生不利影响。其次，与直觉和经验相符，固定资本存量、劳动力、创新以及产业结构升级都对经济增长具有显著的影响，其中，固定资本存量的影响依然是最大的，创新的影响则相对较小。让人稍感意外的是，对外依存度的影响均为负，尽管这种影响是不显著的，这可能与近年来日

　益严重的贸易保护密切相关。最后，与对外依存度相似，外商直接投资的影响也不显著地为负，这意味着我国引入的 FDI 存在着结构不合理的问题，从而使其难以发挥对于经济增长的积极促进作用。

　 五、结论与启示

　 本文从区域异质的视角系统分析了政府竞争导致中国电力市场规制失效的机制及其具体影响。研究发现，政府竞争的基本制度环境对于电力市场规制体制的运行具有至关重要的影响，不仅会影响规制失效产生的机制，还会改变规制失效产生的具体路径。由于这种规制失效是由基本制度环境引起的，因此其还会进一步通过基本制度环境对整体经济增长产生影响。本文的研究就表明电力市场的规制失效会对整体经济增长产生“拖累效应”，从而导致我国经济增长速度的下滑。

　根据本文的分析，为了更好地推进电力市场改革，我们至少应该从以下两个方面着手：一方面，重新设计地方政府的政绩考核机制，增强规制机构的独立性。在适当降低经济增长在地方政府政绩考核中的比重的同时，在政绩考核中考虑区域异质性的影响，尽可能使不同的地方政府面临着公平的考核环境。另一方面，改变传统的“一味放松规制”的改革思路，变直接盲目引进为间接选择性引进。在外部环境不完善的情况下，盲目地放松规制可能会引发新的更严重的问题。

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