殡葬改革工作调研

　殡葬改革工作调研

　 一、基本情况

　近年来，我市通新、改、扩建镇村级公益性骨灰堂、扩大惠民殡葬范围、号召党员干部带头推动殡葬改革、倡导“移风易俗、节俭办丧、文明祭扫”等措施，不断推进我市殡葬改革。目前我市拥有市级公益性骨灰堂 1 个，镇级公益性骨灰堂 23 个，村级公益性骨灰堂 168 个，共有穴位 20 余万个，目前仅安放 9万余个；自**年在全市实施殡葬惠民政策以来，截至**年年底共有 15000 余人享受了 2233 余万元的基本丧葬费减免，大大减轻了困难群众的丧葬负担。

　二、存在的问题 （一）旧坟复垒、私埋乱葬 近年来，我市虽大力倡导节地生态安葬，但部分镇（街道）的许多地方旧坟复垒、骨灰土葬的现象仍然存在，且有愈演愈烈的趋势，主要表现为“三低、三高、一个不平衡”。“三低”即：1.骨灰入公墓安葬率低。**年，我市全年火化数为 6216 具，观音山公墓安葬数 432 具，骨灰入公墓安置率仅为 6.9%，去年下降到 6%；2.骨灰入骨灰堂安置率低。**年，各骨灰堂总安葬数3751，骨灰堂安置率只有 60%，去年下降为 55.9%；3.不保留骨灰和遗体捐献率低。近三年以来，我市总共仅有 3 例遗体捐献及4 例骨灰撒江。三高即:1.骨灰土葬率高。**年全市共有 2079 具骨灰土葬比例高达 33%，去年，骨灰土葬比例增加到 38%，开发

　区居民任保金多次向我局举报开发区大泊存在超豪华大墓、家族墓；2.旧坟复垒率高。全市自 1998 年平坟还田以来，旧坟复垒数达到了 4213 座。平坟还田阶段性成果正遭受严重侵蚀；3.坟墓硬质化率高。我市丹导路及导皇线两侧随处可见硬质化豪华墓地，丹北镇丹东公路边腰通山下及山上，私自新建超面积硬质化墓穴现象日益严重，且有蔓延趋势。一个不平衡即：骨灰安葬入堂发展不平衡。据统计，我市云阳街道、开发区、丹北镇、访仙镇、界牌镇、吕城镇以及司徒镇原老司徒片区，群众火化后基本选择骨灰堂安葬，而其余镇群众较为抵制骨灰堂安葬，大多选择在以前的祖坟地上，或者在自家田地里进行骨灰土葬，更有一些修建豪华墓地，家族墓地的现象，部分骨灰堂甚至几年都没有一个骨灰存放进去。

　 （二）殡葬服务设施落后 1.基础设施陈旧。我市现有殡仪馆三所，始建于 70、80 年代，主要服务功能仅限于遗体告别和火化，基础设施建设远落后于现代殡葬需求，虽然云阳馆于**年 5 月新建了守灵室，但因餐饮、住宿等配套设施未能跟进,至今难以为丧户接受。2.镇级公益性骨灰堂推进缓慢。近年来我市不断加大推进镇级公益性骨灰堂建设力度，但仍有镇未建成镇级公益性骨灰堂，有的乡镇虽然建了，但数量、规模都达满足不了辖区内群众的骨灰安葬需求。3.村级公益性骨灰堂亟待改造。全市目前 168 个村级骨灰堂，半数以上由于建造时间长、平时缺乏维修等原因破烂不堪，有的漏雨，

　有的甚至连窗户和门都没有。4.骨灰堂配套设施缺乏。现代的殡葬服务方向是殡葬祭“一条龙”，我市除云阳“追思园”提供集中守灵服务外，大部分骨灰堂功能基本局限于骨灰存放，另外骨灰堂附近有停车场的很少，每遇集中祭扫日，极易造成交通拥堵。5.骨灰堂管理存在问题。我市除部分镇级骨灰堂有专门人员管理外，村级骨灰堂基本都是附近人员临时代管，不仅存在安全隐患而且也不方便群众安葬和平常祭扫。

　 （三）惠民殡葬未实行全民惠民 为保障群众基本殡葬需求，鼓励群众主动参与殡葬改革，有效提高遗体火化和骨灰生态安葬水平，根据民政部、省民政厅相关文件要求，力争到“十二五”末，在全国火葬区全面建立基本殡葬服务保障制度，基本实现殡葬基本公共服务均等化。我市目前的惠民殡葬政策仅包含全市十类对象，只惠及 2/3 的群体，至今未实行全民惠民，与上级精神和现代民政示范市的要求还有一定差距，不利于殡葬改革的全面推进。

　三、与周边县市的差距 （一）殡仪服务设施简陋。我市目前殡仪馆由于建设年代长远，设施老化，配套设施不全已远落后周边县市水平，常熟、张家港等地在建设骨灰堂、公益性公墓等设施的时候，统筹兴建了守灵室、告别厅、祭祀台、焚烧炉以及停车场等方便群众殡仪活动的设施和场地,既方便了群众办丧又避免了在居民区办丧、送葬等扰民行为。

　（二）节地生态葬法单调。我市目前骨灰安葬只有经营性公墓和公益性骨灰堂两种方式，扬中、镇江新区、常熟、张家港等周边地区早已清理所有骨灰、遗骨私埋乱葬现象，所有骨灰、遗骨统一按照国家有关要求集中安葬在公益性墓地或骨灰堂，对新发生的骨灰也全部安置进骨灰堂安葬或采用花坛葬、树葬、草坪葬以及使用可降解骨灰盒深埋等多种节地生态葬法。

　（三）祭扫形式落后。我市目前采用的还是传统焚烧纸钱、冥币方式祭扫先人，周边县市已陆续推出了鲜花祭扫、网络祭扫、踏青遥祭等多种低碳环保祭扫方式，在各个骨灰堂也修建了专业焚烧炉，冥币、纸钱一律统一焚烧，既方便群众又保护环境。

　（四）市政府财政投入不足。目前我市财政对新建骨灰堂补贴为 25 万，对扩建骨灰堂补贴为 20 万，已远落后于周边地区。镇江新区区财政投资 6000 万集中兴建区级公墓 1 个、安息堂 4个、散坟集中点 2 个；常熟市市财政前后投资 3 亿元，完成 1 处市级骨灰堂和 21 处镇级骨灰堂建设；张家港市对已完成的镇级骨灰堂、公益性遗骨埋葬地按审计认定的工程造价 30%给予奖励。

　四、主要原因分析 （一）农民“入土为安”思想根深蒂固。“尘归尘，土归土”，入土为安，这一传统观念影响了农民数千年之久，似乎只有这样，祖先的灵魂才能得到安息。在这种观念的影响下，遗体火化已经不容易，再要骨灰不入土埋葬，部分农民从思想上还不能彻底接受。因此，偷偷摸摸，私埋乱葬现象时有发生。

　（二）领导重视程度有所弱化。殡葬工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”现象在部分镇（街道）主要领导身上或多或少都有体现，一些镇（街道）未能将殡葬工作纳入城乡建设发展总体规划及精神文明建设的重要议事日程；在殡葬改革落实上存在着应付、走过场现象，未能建立常抓不懈的工作机制，将殡葬工作很好贯彻落实；未能将殡葬法规、政策宣传到村、到户，使群众对丧葬理念一知半解，误以为遗体火化就是执行殡改政策，在葬法上要求不是很严，建大坟、造大墓也无人过问，更谈不上谁来制止。殡葬整治查处力度不够，各镇（街道）普遍存在着治标不治本，没有从根本上解决问题。不同程度地存在“重声势，轻实效”、“重数量，轻质量”的现象，真正得到治理的墓穴屈指可数。

　（三）现有法规造成管理缺失。《殡葬管理条例》赋予民政部门直接强制执行的事项比较少，大多事项只能通过法院强制执行，特别是《行政强制法》颁布施行后取消了民政部门的强制执法权，尤其是颇受争议的河南周口平坟历时数月，200 余万坟头被平掉，国家出台新规（**年起民政部门不能再强制平坟），一夜之间恢复百万座坟墓，在全国引起了轰动效应。这无疑造成了观念上的模糊和管理上的缺失，加大了殡葬改革的难度。

　（四）部门缺乏配合协作。殡葬管理涉及建设、规划、国土、林业、工商、公安等主要责任单位，但在实际工作中，就民政一家在管理，因此，执法力度远远不够，部门之间没有形成齐抓共

　管的良好局面。近年来，各级均未将殡葬改革提到重要议事日程，因此，部门之间缺乏统一的组织协调，出现相互推诿现象。

　 五、我市殡葬改革对策与建议

　 （一）加大宣传力度，营造强力推进节地生态安葬的浓厚氛围。“入土为安”的传统丧葬方式在广大农村和农民中经过了多年的历史沉淀，要让村民从思想上自觉接受新的殡葬方式并不是一朝一夕的事，因此要改变二次土葬现象，必须加大宣传力度，让群众从思想上认识实行丧葬改革的深刻意义。在宣传中广泛运用多种宣传手段和工具，深入宣传实行殡葬改革的长远意义，做到电视有形象，广播有声音，报纸有文章，村中有标语。要广泛宣传树葬、花坛葬、草坪葬、海葬、江葬等多种节地、环保、生态丧葬方式，从思想上改变“入土为安”的几千年传统丧葬思想，革除陋习，崇尚厚养薄葬文明新风，自觉杜绝二次土葬现象。

　 （二）加强组织领导，形成政府主导、社会共同参与的殡葬改革的强大合力。殡葬改革工作政策性强，涉及千家万户，工作难度大，单靠民政部门很难推动，需要各级政府的高度重视，需要各有关部门的密切配合，需要全社会的广泛参与。市政府要进一步强化镇政府（街道）在殡葬改革工作中作为一级政府应承担的职责和任务，把殡葬改革工作列入镇（街道）党政领导班子考核内容，并增设对各镇殡葬改革工作的目标考核分值和加大考评力度。建议成立由市主要领导挂帅，市纪委、法院、财政、公安、国土、城管、民政、农委、建设、市场监督、交运、人社等

　部门参与的殡葬改革领导小组，定期召开殡葬改革工作会议，分析、研究和解决殡葬改革工作存在的困难和问题；要进一步明确相关部门在殡葬改革、殡葬服务等方面的工作职责，建立健全综合执法机制和责任目标考核机制，把殡葬改革工作同时纳入部门考核。同时，引导各镇（街道）、村成立民间红白事理事会等基层群众组织，引导群众在殡葬改革中实行自我管理、自我教育和自我服务，促进殡葬改革在基层的落实。

　（三）注重加大财政投入，加快推进殡葬改革步伐。二次土葬、旧坟复垒现象蔓延泛滥，很重要的一个原因是部分镇、村的骨灰堂建设和维护管理以及周边环境打造没有跟上时代的发展和人民群众的需求。市政府应将骨灰堂、殡仪服务中心等殡葬设施建设纳入民生工程，列入市财政预算，加大投入，抓紧完善殡葬基础设施为殡葬改革顺利进行奠定基础，建议殡葬服务设施建设以市财政投入为主，镇（街道）、村为补充。另外在殡葬设施建设上要做好三件事：1.在新建镇级公益性墓地和骨灰堂的时候，要全市统一规格、规划，新建设施除具有存放骨灰功能外，还应当配备守灵室、告别厅、祭祀台、焚烧炉以及停车场等方便群众殡仪活动的设施和场地。2.加大对村级骨灰堂的维修改造力度，以方便群众为目的，通过资源整合、改建扩建等手段，彻底改变村级骨灰堂年久失修、失管、设施陈旧荒废的现状从根本上改善骨灰存放的软硬环境。3.加强对现有骨灰堂的跟踪管理，建立长效管理机制。根据属地管理的原则，各镇区（街道）要分别与各

　行政村签订工作目标责任书，列入年度工作考核内容。骨灰堂、骨灰存放室必须要有专人日常负责管理，要严明制度，遵章操作，做好台帐、服务等工作，并以规范化的服务接受群众监督。

　（四）切实加强监管，坚决杜绝二次土葬。推行节地生态安葬，最关键是要不留死角地坚决杜绝骨灰二次土葬。各镇（街道）要在市政府的领导及民政等部门的指导下，探索建立基层殡葬信息员制度及殡葬信息源采集、报告和预警机制，加强巡查，加大对骨灰二次土葬的事前预防和源头治理工作。对非法占地建坟的骨灰二次土葬行为，有关职能部门要在法院的支持下加大打击力度，平坟后要快速跟进复垦措施，不断巩固和扩大平坟还田的工作成果。

　（五）要充分发挥各级党员领导干部的模范带头作用。要深入贯彻落实中央八项规定和党员干部带头推动殡葬改革的要求。党员干部要带头参与节地生态安葬，带头推行丧事简办，带头文明低碳祭扫，主动做殡葬改革的践行者、推动者和引领者。建议市政府及纪委制定相关规定，要对党员领导干部在这一方面的违纪违法问题，给予严肃处理。

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