推动行政机关负责人出庭应诉常态化

　推动行政机关负责人出庭应诉常态化 新《行政诉讼法》第三条第三款明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭应诉制度是新《行政诉讼法》确立的一项重要制度，是中国特色社会主义法治的重要体现，对于全面推进依法治国、推进法治政府建设具有重要意义。该制度为行政机关和行政相对人进行平等交流架设了沟通的法治平台，有力地促进了行政诉讼案件审理的顺利开展，提高了行政机关依法行政的效能，为维护人民群众的合法权益和行政争议的实质性化解发挥了重要作用。行政机关负责人出庭应诉有利于提升领导干部的法律意识，增强领导干部法治思维能力；有利于及时发现行政机关工作的问题，推动行政机关改进工作作风；有利于化解官民矛盾，促进行政争议的实质性化解；有利于展现法治政府的形象，营造良好的法治氛围。

　在行政审判实践中，如何落实好行政机关负责人出庭应诉制度，更好地发挥行政机关负责人出庭应诉的作用和优势，由于缺乏具体的指导意见，各地的理解和做法不一。为此，2018 年最高人民法院出台了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法的>解释》，其中“第八部分”对行政机关负责人出庭应诉作了 5 条规定，为落实好行政机关负责人出庭应诉制度提供了具体依据，但一些具体问题仍需要进一步细化，以便于对实践更具指导性、针对性，操作性更强。

　在我国全面建成小康社会、法治政府基本建成的收官之年，最高人民法院在深入调研、全面总结、充分论证的基础上，及时制定发布《关于行政

　机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，对更好地落实行政机关负责人应诉制度具有重要意义，对下级法院和各级行政机关更好地理解和掌握行政机关负责人出庭应诉规定极具指导意义。司法解释用 15 条对行政机关负责人出庭应诉进行了全面详尽的规定，围绕行政机关负责人范围、应当出庭应诉的情形、免除出庭义务情形、出庭应诉的程序、庭审中的义务等各方面，均作出了细致明确规定。

　一、清晰界定、明确区分 实践中对行政机关负责人出庭应诉的审理程序理解不一，有的行政机关认为负责人只需在一审程序中出庭即可。《规定》第一条首次明确了被诉行政机关负责人在一审、二审、再审等诉讼程序中均具有出庭应诉的义务，并且完善了对法律、法规、规章授权的内设机构、派出机构、其他组织的负责人和以第三人身份参加诉讼的行政机关负责人的出庭应诉义务。

　针对行政机关负责人概念不明确的问题，《规定》第二条对行政机关负责人的概念进行了明确界定，除正、副职外，还包括参与分管的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。针对对实践中被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人、工作人员出庭应诉的问题，该条第二款明确规定委托的组织或者下级行政机关的负责人不能作为被诉行政机关负责人出庭应诉。第十条规定了行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员，可以视为行政机关相应的工作人员。

　《规定》第四条对人民法院应当通知和可以通知行政机关应当出庭应诉的情形进行了区分。对于涉及人民生命健康、环保、公共卫生安全等重大公共利益，社会高度关注或者可能引发群体性事件等的案件，行政机关负责人应当出庭应诉。其他人民法院认为需要行政机关负责人出庭应诉的，可以通知行政机关负责人出庭应诉。该条规定体现了以人为本、以人民为中心的理念，也对人民法院灵活掌握行政机关负责人应当履行出庭义务提供了依据。

　二、追求实效、避免形式

　《规定》第七条、第八条、第九条对免除行政机关负责人出庭应诉义务作出了相关规定，对同一案件多次庭审、不能出庭的情形、不能出庭理由进行了明确，具有相当的合理性，有利于真正实现行政机关负责人出庭应诉的目的，避免形式主义。

　《规定》第十一条规定行政机关负责人应当积极参与庭审、发表意见，尤其对实质性解决行政争议明确规定“应当”发表意见。这对于出庭负责人仅形式上出庭具有重要的规制作用，有利于发挥行政机关负责人出庭应诉的优势和作用，实质性解决矛盾纠纷，避免“出庭不出声”“出庭无效果”，避免形式主义、走过场等现象。

　三、措施有力、得当合理 《规定》第十二条、第十三条、第十四条对行政机关不履行出庭义务的，明确规定人民法院可以向监察机关、上级机关发出司法建议，可以向社会

　公开，向人大常委会报告、向政府通报，并规定对拒绝出庭、拒绝陈述由其承担相应法律后果。这些措施有力得当，有利于人民法院行使监督权，有利于促进和推动行政机关负责人提升法治意识和应诉能力。

　最高法院的这部重要司法解释，将对“告官不见官”“出庭不出声”等现象产生深远的影响，必将推动行政机关负责人出庭应诉常态化，真正实现行政机关负责人出庭应诉的目标，为全面推进依法治国、建成法治政府建设发挥重要助推作用。

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