政府购买社工服务制度模式探讨——以深圳市为例

　政府购买社工服务制度模式的探讨——以深圳市为例

　 内容摘要

　 随着我国经济水平稳步提高，市场经济取代计划经济。政府有限的自身资源难以满足公众多元的公共服务需求，一系列新兴的社会问题亟需专业的社会组织来解决。于是原先统一分配的格局被打破，单位制逐渐解体。为了在社会生活方面保障社工服务的供给质量，提高公共服务水平，最大程度地优化社工服务供给的资源化配置，政府开始由“全能政府”向“服务型政府”转变，公共服务逐步由社会组织承接，政府开始购买社会工作服务。本文以深圳市政府购买社会工作服务为例进行探究，指出其购买社会工作服务中存在的问题，并提出相应的解决策略，以期为政府购买社会工作服务提供一定的参考。

　关键词：

　深圳 社会工作服务 发展方向

　Abstract

　As China"s economic water has increased steadily, the market economy has replaced the planned economy. The limited resources of the government are difficult to meet the needs of the public"s diverse public services. A series of emerging social issues need to be solved by professional social organizations. Then the pattern of the original unified distribution was broken and the unit system gradually disintegrated. In order to ensure the quality of social work services in social life, improve the level of public services, and optimize the resource allocation of social work service supply, the government began to change from "all-round government" to "service-oriented government", and public services were gradually organized by social organizations. Undertake, the government began to buy social work services. This paper takes Hefei Municipal Government as an example to purchase social work services, points out the problems in purchasing social work services, and proposes corresponding solutions to provide a certain reference for the government to purchase social work services. Key words: Hefei Social Work Service Development Direction

　1 目录

　一、政府购买社会工作服务概念界定及相关理论 .............................................................................. 2 (一)政府购买社会工作服务的含义与范围 ................................................................................. 2 (二)政府购买社会工作服务的目的与要求 ................................................................................. 2 (三)政府购买社会工作服务的主体与模式 ................................................................................. 3 (四)政府购买社会工作服务的相关理论 ..................................................................................... 3 二、深圳政府与发达地区购买社会工作服务的现状 .......................................................................... 5 (一)深圳政府购买社会工作服务的现状 ..................................................................................... 5 1.购买社会服务情况 ........................................................................................................... 5 2.深圳政府购买社会工作服务取得成效 ........................................................................... 5 (二)发达地区政府购买社会工作服务的现状 ............................................................................. 6 三、深圳政府购买社会工作服务的困境与成因 .................................................................................. 6 (一)深圳政府购买社会工作服务的困境 ..................................................................................... 6 1.标准定位不清晰，缺乏法律保障 ................................................................................... 6 2.关系架构紊乱，服务成本加大 ....................................................................................... 6 3.社会组织专业化程度低，服务承接力差 ....................................................................... 7 4.社会组织缺乏社会信任，公众参与度低 ....................................................................... 7 (二)深圳政府购买社会工作服务困境成因 ................................................................................. 8 1.实践探索起步晚，体制机制不健全 ............................................................................... 8 2.政府包办主导，职能转变不到位 ................................................................................... 8 3.社会组织整体发展较慢，自身建设能力不足 ............................................................... 9 4.购买社工服务缺乏科学规划 ............................................................................................ 9 四、深圳市政府购买社会工作服务的出路 ........................................................................................ 10 (一)加强相关法律法规建设，健全服务购买机制 ................................................................... 10 （二）转变政府职能，厘清服务边界 ....................................................................................... 10 （三）加强社会组织自身能力建设，提高社会服务水平 ....................................................... 11 （四）引进公众参与机制，培育健康购买环境 ....................................................................... 11 参考文献：

　............................................................................................................................................ 12

　 一、政府购买社会工作服务概念界定及相关理论

　(一)政府购买社会工作服务的含义与范围 西方的政府最开始对于市场福利的政策改革的理念是利用政府来购置社会服务的相关工作。政府利用公开招标来拨付资金，在有条件进行社会服务相关工作的社会组织那里购置规划性和专业性更高的公共服务。

　通过深入分析国际学者在政府购置社工服务上的钻研结果，笔者认为利用政府来购置社会工作服务本来就是政府有关部门公开招标的一种形式，参照购置标准，通过签署购置合约的形式在专业的社会工作服务供应组织那里购置公共服务，并且专业化的指导社会群众购买多样化的公共服务。

　2 中国政府的相关部门主要购置公共服务供给方面的社工服务，包含青少年的心理指导、残疾人的就业指导、交通安全的宣传、社区的居家养老、贫困家庭的帮扶、公共卫生的建设、文化体育的教育等一系列工作。

　(二)政府购买社会工作服务的目的与要求 政府购置社工服务的直接目的就是“让社工服务的规模、质量、范围以及数量更加顺应经济社会发展的需求，较好地满足了百姓专业化、个性化和多元化的服务需求。” 各地的政府机构必须要找到合理的购置方式，从本地的财务能力与经济水平出发，秉持“量力而行，立足需求”的原则，以群众的实际生活需求为根基，把群众对于公共服务的满意度当作评估政府工作的主要指标。在将政府放在首位的同时，利用重点突破和以点带面的形式，不断地加快政府购置社工服务的进度，慢慢地拓宽购买的范围，拓展项目的领域。保持强化实效和服务创新，以当地专业服务的水平作为工作重点，改进社工服务的购买机制，建设完善且具中国特色的服务体系。

　(三)政府购买社会工作服务的主体与模式 深圳的政府购置的社工服务包含了社会组织、社会群众以及政府三个主体，三个不同的主体在购置社工服务的时候分别担任服务供应方、服务购置方以及服务受益方三个角色。政府购置社工服务的同时满足了三个主体，这是社会工作服务组织稳定发展、政府改变工作重点以及社会群众理解尊重的努力成果。

　其一，政府同时担任了社工服务的监督方和购置方。伴随着“全面建成小康社会”的号召，政府供应公共物资，提供公共服务的责任再次被提起。第二，社会工作服务组织即是社工服务的承接方又是社工服务的提供方。政府从社会工作服务组织那里购置服务，并由专业性的社会组织来进行公益性及灵活性社会工作服务，使得政府的管理由微观化管理与直接管理慢慢转交为宏观化管理与间接管理，增加裁判员的数量。其三，社区群众受益于社工服务。政府购置社工服务的直接目的就是为了让公共服务顺应社会的发展需要，以此满足公众的服务需求。《意见》里明确表示，政府购置社工服务必须要以“量力而行，立足实际”为原则。社会力量参加社会服务使得群众转变了政府包办公共服务的观念，群众开始参加到社会服务的管理中，扶贫助残、社区养老、青少年教育等群众确切关心的

　3 问题也慢慢得以解决，群众的生活质量和幸福感也在不停地提高。

　模式有三种，具体如下: 依赖关系的非竞争购置模式，重点是两种非独立的主体的承接者和购置者模糊地购置目标，承接方在资源利益、工作运行等一些方面要依靠购置方。独立关系的竞争购置模式指的是在合作中的购置方和供应方在人事安排、资源配置等方面上的独立。政府利用公开招标来选取承接方的时候，在服务供应的时候，社会组织参照自身要求和最大标准来满足对方的需求。独立关系的非竞争购置模式又叫做“指定购置模式”。指的是承接者和购置者在人事安排和资源配置等方面上的独立。社会组织为负责领域提供专业的服务。然而在选择社会工作服务组织时政府一般采取非竞争购置方式，并不是向全社会公开投标。

　(四)政府购买社会工作服务的相关理论

　参考之前的研究，对于政府购置社工服务理论的基础的研究都是以管理学、经济学等多个角度进行的。以经济学的角度分析，政府经济学的理论是政府购置社工服务重要的理论基础，意义非凡。政府经济学依据经济学的理论知识来分析、解释以及规范政府的作用与职能，它主要研究地方政府经济的状况、国家政府经济的状况等，主要研究对象为政府经济的职能、出入、出入对国家的经济影响和国家经济行为是否合理等。深入研究分析政府经济学，并将其与中国经济的实际变化活动结合起来，这样能够更好地研究政府的经济行为、社会的保障、政府的职能、公共支出等方面之间的关系，而且这将有助于研究分析政府购置社工服务。以管理学的角度分析，有限政府理论的诞生有助于政府购置社工服务的诞生。在洛克看来，人们在自然状态的时候就根据自然法则利用自己的权利，人们遵从法则，理性地生活，为了更加全面地守护自己的权利从而建立了政府。政府的权利源自于个人权利的部分让渡。因此政府的权利明确而有限。有限政府理论提出政府不是“划桨者”而是“掌舵者”，所以应该将政府的权利范畴降低，从而降低政府的干预，合理放权。政府不是管理者而是服务者。政府不但要为必要政府提供直接的服务，还应该以政府购置服务的形式为百姓服务。综上所述，有限政府

　4 理论有助于研究政府购置社工服务。

　二、 深圳 政府与发达地区购买社会工作服务的现状

　(一)深圳政府购买社会工作服务的现状 1.购买社会服务情况 深圳市在 2017 年规划了 1200 万元资金用作购置社区老年人的养老服务，购置了 60 种服务，每种服务 20 万元；购置社区社工服务用去 300 万元，购置了30 种服务，每种服务 10 万元；购置社会组织的扶持服务用去 220 万元；购置自治区中的社会组织的辅助服务用去 80 万元；购置社会组织的评估服务用去 40万元；购置社会组织的培训服务用去 100 万元；购置服务评估的验收服务用去60 万元。

　经过报名、初选、评估、公示等流程，来自于招标公司的专家开始审核申报项目相关的预算编列、服务能力以及社会信誉，最后深圳市只有 37 个社会组织通过审核，这些社会组织将会得到共 516 万元的项目资金，其中包含社区社工服务、社区老年人养老服务以及社会组织的孵化基地营运服务。来自深圳市的中标社会组织的数量与项目总资金都在自治区中排行第一。

　2.深圳政府购买社会工作服务取得成效 深圳政府购置社会社工服务取得成功的原因有三。第一，政府职能的转变，使得工作效益明显地提高。准确来说，其一是把政府“养人、养政府、办事”的工作态度变为适合民间的社会组织购置的工作态度，将政府由社会服务的“生产者”变成“购置者”，构建一种将“公办福利机构作为基础，民间社会工作服务组织作为主体”的运营模式。其二是改进了政府工作的模式，“义工＋社工”的改革创新了社区社工工作的管理机制，社会资源的信息化、网络化以及综合化管理模式使得深圳领先发展了政府购置社工的服务。第二，人才的增多，社会组织的快速发展。准确来说，深圳政府不断地加强对于社会组织的培育与重视，使得社会组织的专业水平越来越高。区民政局也积极地普及社工服务的相关知识，利用一些培训活动来提升社工的知识水平，培养专业性的人才，传递专业性的服务理念，构建专业的体系，推动社工机构、社工专业和社会组织的稳定发展。参照《深圳市社会组织评估实施办法》给定的评估准则，深圳 2017 年的社会组织 3A

　5 等级有 14 家，2A 等级有 31 家，1A 等级有 17 家，在全市的排名靠前。第三则是群众共享社会的资源，提高社会事物的参与率。准确来说，伴随着政府购置社会工作服务的持续发展，相关的公共服务得到大幅度的加强，社会力量参加社会服务，不但提升了政府财政的资金使用率与科学性，还拓宽了群众参加社会活动的方式。政府利用购置服务构建了包含社会组织、政府和群众三者的服务平台，让群众可以共享公共服务和公共资源，提高了群众参加专业性社会服务的水平，有利于实现社会价值。人居环境、社区居民居住的条件以及生活质量的明显提高，确保了深圳政府购置工作的落实，有利于社会的稳定发展。

　(二)发达地区政府购买社会工作服务的现状 发达地区政府政府在购置社工服务上面的资金在持续地增加，例如 2016 年江苏省购置社工服务用去 2400 万元，这些钱还可能用在社工人才的培养上面。2017 年同样的项目，资金却增到了 3100 万元。再例如苏州市和南京市抽取福彩公益资金中的 1000 万元来举办各种各样的公益创投活动。还例如广东省政府在政府购置社工服务上面的资金一直在不断增加。在预算上面，政府购置社工服务的资金占财政预算 20.1％的份额，而且发达地区购置社工服务的领域也比较宽。

　三、 深圳 政府购买社会工作服务的困境与成因

　(一)深圳政府购买社会工作服务的困境 1.标准定位不清晰，缺乏法律保障 目前，深圳政府在购买社会工作服务方面还没有出台相关的立法依据，购买服务尚未进入法治化轨道。仅是参照《中华人民共和国政府采购法》构建了相应的服务购买制度与政策体系，在制度建设、财政扶持、社工督导、机构管理、岗位设置等方面还存在较多的完善空间。

　社会工作的服务对象是人，所以其购买效果难以完全量化展现。2014 年起，深圳政府出台了《深圳政府购买社会服务考核评估实施办法》，对政府所购买的社会工作提出了考核评估的指导标准与意见，但从具体实施的情况来看，政府在公共物品的提供、服务机构的选择、服务标准的制定和服务质量的评估等方面的仍缺乏经验，仅是以等级划分的形式简单划定考核标准，往往难以对社会工作的需求和质量作出客观到位的评估。

　6 2.关系架构紊乱，服务成本加大 在深圳政府购买社会工作服务的进程中，政府虽然逐渐习惯向社会组织购买服务，但购买的项目却仅限于一般的公共服务。混乱的关系构架不仅使购买程序失范，涉及到文化教育、心里关怀等层面的复杂性公共服务更是鲜有社会服务机构愿意承接。

　非公开竞争的购买服务中，政府一方面要委托服务，另一方面又要做服务监督者。承接购买服务的社会组织通常是政府购买服务的子系统，而非可以独立承担服务供给的责任主体，在一定程度上社会组织处于弱势。一些基础性、教导性的服务项目，政府往往无法长期购买，而是以一年期的合同形式与不同的社会组织合作，其所产生的影响是潜在的、持续性的项目效果难以实现。

　同时，政府在购买服务的财政经费方面还存在很大程度上的不确定性，在经费使用的各个环节上缺乏实际调研，经常不问需求的盲目购买。失范的购买程序难以使财政拨款真正地落到实处，人为的非客观标准，不但没有节省政府提供公共服务的开支，反而容易产生高价低质的购买行为，造成资金浪费，导致服务成本加大。

　3.社会组织专业化程度低，服务承接力差 受社会传统思想的影响，目前我国的社会组织发展仍然难有较大跨越。数量虽然大幅增加，但服务范围广、专业程度高、组织制度完善的社会组织依然缺乏，社会组织能够提供的专业化服务依旧不多，能够有能力承接公共服务供给的社会组织明显不能满足实际的工作需求。更严重的是，现有的社会组织中也面临着固定人员不足，特别是专业人才严重稀缺的问题。更严重的是，管理人员的缺位使社会组织缺乏科学的管理经验，在社工服务的提供上缺少开拓性、灵活性的创新精神，难以承接较为复杂、涉及范围较广的福利服务。

　4.社会组织缺乏社会信任，公众参与度低 因为社会工作领域进入我国的时间较短，所以在民间的社工机构在其从创立到发展的过程中，常常需要政府的政策支持与管理引导。这就要求民间社工机构在管理运营上跟着政府部门的脚步走，很难对政策的制定和完善提出自己的见解。将购买服务限定在政策的条条框框内，难以使社会组织实现真正意义上的自主运营。

　7 从某种意义上讲，当下的民间社工机构在追求“维稳”的同时，逐渐沦为公共服务供给的工具。受政府选择机构倾向性的影响，社会组织会更愿意站在政府的角度设计服务，这样就使得社会组织在社工服务的供给中偏离了以民为主的服务理念，难以在工作中与公众实现需求互动。长期以往，社会组织就会沦为理论与现实分离的“商品化”道德实践。

　(二)深圳政府购买社会工作服务困境成因 1.实践探索起步晚，体制机制不健全 当前，我国的政府购买社会工作服务仍处于探索实践阶段，尚未形成固定的购买模式和足够的成功经验，社会组织的发展还很不充分。很少有公众了解这一服务，有的人甚至都没有听说过社工服务。实践经验的缺少往往使政府的指导性意见缺乏可操作性，加之尚未确立完善的监管机制，导致政府的很多政策措施都难以有效的发挥作用。社会组织的薄弱力量使其难以发挥自身的专业性优势，难以保证提供服务的质量。

　政府购买社会工作服务的相关规章制度目前尚于试行中，体制机制尚不健全。在具体操作层面，我国政府购买社工服务的方式与西方有很大的不同，西方大多实行项目购买的方式，而我国政府则普遍采取买断劳动力的方式。非营利性的民间社会组织就如同经济学中的“卖方市场”，由于自身成立时间较短、公众信任度不高、独立提供公共服务的能力较弱，决定了它们只能依赖于政府所提供的服务费用，而不能通过服务收费、慈善捐赠等方式来独立的汲取到足够的运作资金。较低的政府财政投入限制了社会组织在数量规模和服务提供质量等方面的发展。

　2.政府包办主导，职能转变不到位 随着市场经济的日益完善，“全能型政府”逐渐退出社会管理的舞台，但由于目前承接公共服务的社会组织普遍规模较小、自身管理能力不足，所以政府对服务购买的“包办”心态难以一下子转变过来。政府对公共服务的包办主导造成社会公共资源的高度集中，不对等的合作关系使社会组织较难吸取到专业的人才和足够的资金，有限的资源获取途径和的服务供给能力，限制了社会组织的发展。

　在我国，绝大多数的社会服务机构都是由政府发起建立起来的，在这种关系中，社会组织变相的成为了政府的职能管辖部门，丧失了社会工作本身的自主性

　8 和灵活性。加之长期以来政府直接提供公共服务的形式使公众对政府服务形成较高的依赖度，政府很难对对公共服务进行有效监督。

　3.社会组织整体发展较慢，自身建设能力不足 由于个体本身存在的差异性，致使自身建设能力不足的的社会组织难以根据公众的需求来提供社会服务，缓慢的发展趋势也使其很难根据需求的差异不断调整服务购买的内容和形式。

　在社会组织发展的过程中，由于每个社会组织的关系构架不同，所能够提供的服务领域和所在地区具体情况也存在差异，所以一些国内外成功的服务案例往往难以复制，基本上都是靠自己摸索着前进。在社会组织的内部，拥有专业水平的工作人员只占很小的一部分，这就导致小规模的社会组织只能承接一些时长较短、专业要求较低的服务项目。长此以往，缺乏自主设计服务供给的社会组织就难以制定明确的工作目标和发展规划，无法提供规模化的专业服务，严重阻碍了其效用的发挥。

　4.购买社工服务缺乏科学规划 深圳市政府缺失对社工服务需求调查的购买程序，大大降低了政府购买社工服务的科学性，很大程度上影响了社工服务质量与财政资金使用效率。要想提高深圳市政府购买社会工作服务的科学性，深圳市政府必须加强对社工服务购买的系统性、科学性规划，注重长期可持续性发展，而非简单追求政绩。深圳市政府购买社工服务目前所存在的需求调查程序缺失、过程监督缺乏其实都是由于政府缺乏系统科学规划所造成的。深圳市政府购买社工服务实施前的社工服务需求调查程序缺失，笔者认为，更重要的原因是深圳市没有专业人才，缺乏政府购买社工服务的系统规划能力。不管是社会工作服务还是政府购买社会工作服务对于深圳市政府来说都是新鲜事物，在不了解熟悉的基础上，同时又缺乏相关专业人才，系统规划能力也是比较欠缺的。一般来讲，社工服务需求调查是政府购买社工服务的第一个程序，是财政资金预算、制定服务量评估指标等环节的基础，是绝对不能缺少的。深圳市把这一项工作交给项目承接社工机构来做，滞后了这一程序，将会引发其它一系列问题，比如资金预算、评估指标不合理等等。深圳市政府缺少对社工机构的过程监督，其实也是政府在监督体系上缺乏系统的科学规划。这直接影响了民众的态度，致使公众参与度出现问题。

　9 四 、 深圳 市政府购买社会工作服务的出路

　(一)加强相关法律法规建设，健全服务购买机制 政府购买社会工作服务涉及政治、经济、社会等诸多方面，作为服务购买的主体，政府有责任提供有效的专业引导，逐步完善相关的配套政策，做好服务的购买工作。从国家的层面，政府要明确对于政府购买社工服务的重视态度，加快完善现行的政府采购法规，制定清晰的发展规划和未来要实现的工作目标，为政府购买社会工作服务提供强有力的法律支撑。另一方面，在国家购买政策的指导下，区政府要因地制宜，具体问题具体分析，结合本地的实际情况制定符合自身条件的地方法规。同时，政府购买社会工作服务也是一个不断探索和学习的过程，区政府各相关部门也要彼此协作，逐渐建立一套能有效推进购买进程的服务体系。

　 （二）转变政府职能，厘清服务边界 转变政府职能，建立公共服务型政府是我国行政管理体制改革的核心内容之一。当前我国快速的社会发展要求政府从传统的职能型政府中解脱出来，转变过去大包大揽的做法，将权力真正地还给社会，真正负担起社会管理和公共服务的职能。树立有限政府和责任政府的服务理念，要坚持“有所为”与“有所不为”，加快政府简政放权的步伐，把社会事务中政府力不从心的事情，通过政府购买服务的形式，委托给社工机构。在社会工作服务的供给中，政府必须弄清自己与社会组织之间并不是指挥与被指挥的关系，而是一种平等的业务指导关系。政府的主要角色是社工服务政策的制定者、社工服务项目的购买者和社工服务供给的监督者。其主要职责是制定政府购买社会工作服务的相关政策、社工服务的购买方式、购买流程、购买标准以及对社工服务购买的监督等，保证社会工作服务购买的健康持续有效发展。

　服务型政府建设要求政府厘清自身的服务边界，科学规划社区的社会工作，明确哪些社会工作服务需要政府来供给，政府需要拨付给服务项目的具体金额，社区社会工作服务的购买方式及流程、服务项目的供给情况等。要明确政府职能的转变并非是政府责任的转移，更不是政府的卸责，而只是社会工作服务的购买方式和运作机制的改变，目的是为了向公众提供更加便捷、质量更高的社会服务。政府将社会服务工作的具体生产过程和供给过程让渡给一些有能力、有资质的社会组织，真正实现了“划桨”与“掌舵”的分离。

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　（三）加强社会组织自身能力建设，提高社会服务水平

　从深圳政府购买社会工作的服务中可以看出，目前社区社会组织的一线工作人员往往缺乏专业的社会学技能知识。很多人都是临时工或者兼职人员，只是经过简单的培训就上岗工作了，这种现象也是我国目前社会工作领域的通病。

　因此，要提高非营利组织工作人员的自身素质和工作技能，构建高质量的专业化人才队伍。一方面要聘请社会工作服务领域的专家学者来对现有的工作人员进行专业知识的培训，并形成长效的培训机制，提高工作人员的服务意识。另一方面，要引进专门的高素质工作人员。社工专业引入我国也有很多年了，已经培养出了一批专门的社工专业人才，但这些人才却因为职位、薪资、待遇、地域等问题而在毕业后找不到对口工作。这样说不仅造成了人才的流失，更是浪费了国家宝贵的教育资源。如果政府或社会组织可以采取强有力的措施将这些人才吸纳到社会工作中来，不仅可以使社会工作人员向专业化、高素质化和职业化的领域迈进，也有利于社会组织持续健康发展。

　（四）引进公众参与机制，培育健康购买环境 虽然近些年来，政府购买社会工作服务在全国范围内得到的社会认可度日益增加，社会工作的服务理念也逐渐被政府和公民所认识。但目前我国政府购买社会服务的规模较小，品种单一，无法满足安逸群众的实际需求。所以在推行政府购买社工服务的过程中必须根据群众需求弄清楚购买服务的项目和内容，并在此基础上扩大政府的购买范围。在具体的实施过程中，政府要根据群众的反馈信息有效选择急需的社会服务项目来进行，比如社会居家养老服务、社区医疗卫生服务和社区青少年教育服务等。

　一系列成功的案例告诉我们，要想转变公众对于政府购买社工服务的固有态度，加大对社工服务的宣传力度是其重要途径。社会组织更是要与政府部门和地区高校联合起来，通过专业知识宣讲、社工服务体验、活动成果巡展等方式扩大其在公共服务方面的影响力，增强老百姓寻求专业化服务的能力，培育健康的购买环境。

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