基层检察院检委会规范化建设路径探析

　　内容摘要：当前基层检察院检委会人员构成与工作运行现状出现一些不规范现象，只有对造成基层检委会工作规范化困局的原因进行深入分析，才能有的放矢，提出具体可行的三方面改革路径。
　　关键词：基层检委会 职能定位 规范化建设 路径探析
　　检察委员会是检察机关最高业务决策机构，《人民检察院组织法》第3条规定了检委会的人员组成和职能定位，而检委会工作的优劣直接影响检察业务工作的开展质量。随着检委会工作的日新月异，一些不规范、不科学的现象凸显出来，严重阻碍了检察工作的科学发展。在基层检察院中，这些矛盾和困境表现得更加突出，亟待规范、改造和完善，使其顺应新形势下的司法规律，以利于检委会职能作用的更好发挥。
　　一、不规范现状分析
　　（一）职能定位不清晰
　　首先，检委会宏观指导作用受限。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》对检察委员会审议的议题范围做了十个方面的规定，其中6条属于议事范畴。由此可见，宏观业务指导的职能在检委会的整体职能中至少占据60%的份额。然而在基层检察院的运作实践中，检委会审议案件的比重远远大于议事和指导的比重，议案较多、审议重大事项较少的现象导致检委会宏观指导作用发挥不足。
　　（二）会议制度不完善
　　一是基层检察院目前普遍存在检委会例会制度贯彻不力的状况。检委会的召集一般要找领导空闲时间来召集组织，将近期积累的案件一并上会，经常会出现本周五通知下周一上会的情形。检委会召开临时性、随意性的特点造成委员们在上会之前对议题或议案的内容一无所知或一知半解，导致审议质量的下降；二是会议形式化严重。基层院很多案件是事实简单清晰的无争议案件，但按照基层院历史惯例，这些不起诉案件在上会前已经过集体讨论，但还要经过检委会的形式化过场；三是行政色彩过于浓厚。检委会委员一般都由行政职务较高的检察官组成，在基层院基本上由院领导和主要业务部门负责人组成。委员资格无形中成为一种行政待遇，任免标准也存在行政化倾向。
　　（三）决策程序不规范
　　一是重复决策现象普遍。在基层院一个案件在上会之前先由检察官提出处理意见后再逐级上报审批，经历若干轮的讨论研究得出基本结论后才提请进入检委会环节，浪费人力时间的同时也大大削弱了检委会的决策地位。二是讨论缺乏抗辩性。按照一般流程，应该是在承办人介绍议题后先由专委发表意见，其他委员随后逐个表态，检察长在讨论后总结发言和公布表决结果。但在基层院的实际操作中，往往由主管检察长和检察长先进行发言，而其他委员往往存在顾忌心理，不愿亮明反对观点或者不积极发表意见，讨论随波逐流，议事过程缺少抗辩性，从而严重影响了检委会的议事质量。三是定审分离影响程序公正性。目前法律并未对检委会的审议过程公开情况作出明确规定，但检察机关作为法律监督机关，其对逮捕、起诉的审批其实充当了审前裁判的职能。因此，检委会某种程度上就是法官，需要通过参考控辩双方的辩论来作出公正的判断。检委会委员不能通过阅卷、会见当事人等方式亲历案件，缺失了刑事诉讼中的控辩对抗程序。
　　（四）检委办作用不突出
　　目前大多数基层检察院检委会没有独立的职能部门，检委会办事机构与其他部门（办公室、研究室）合署办公，检委办没有专职工作人员，一般由研究室或办公室工作人员兼职。作为最高决策机构检委会中枢部门的检委会办公室长期以来被视为处理会务工作的一般性服务机构，办公人员设置也没有对相关业务素质的考量，忽视了检委办参谋助手、管理协调、总结指导和督办落实等其他重要职能；检委会专职委员作用发挥不充分。专职委员的作用在于对上会的议题进行实体性审查，提出处理意见，一般由业务素质高、经验丰富的委员担任。但在实践中，专职委员往往兼职出任，甚至成为一种政治待遇，形式化严重，严重阻碍了检委办职能作用的发挥。
　　二、不规范原因探究
　　（一）组织结构不合理
　　《人民检察院检察委员会组织条例》中第2条“各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员和有关内设机构负责人组成”的规定过于陈旧，已经不能满足日新月异、复杂多变的检察工作实际。基层检察院检委会委员一般由院领导和重要业务部门负责人组成，其本人的职务、级别、任职经历都成为重要考察因素，甚至将检委会委员作为一种政治待遇，忽视了对其业务素质和议题能力的考察。一些业务素质高、办案经验丰富的精英检察官往往被排除在检委会委员的组成之外，限制了检委会的智力发挥。其次，基层检察院检委会普遍缺乏科学的委员考核奖惩机制。现有规范并没有明确规定检委会委员的任期和换届，委员只进不出的普遍局面极易造成责任感的缺乏。同时，对委员工作没有考核奖惩，发不发言一个样，说对说错一个样，会议表现不纳入年终考核及职级晋升考核范畴，致使委员缺乏竞争意识，间接导致议事质量的下降。再次，缺乏有效的监督追责机制。由于检委会实行的是“民主集中制”原则，讨论结果由检委会集体负责，一旦出现错误也不会追究个人失误，同时集体定案和集体担责也容易造成委员们为避免担责而随声附和。
　　（二）制度规范较落后
　　目前基层检委会存在的大多数问题，究其根本都在于目前检委会相关制度规范的落后与不科学。首先，哪些议题必须上会的规定过于概括，其中对于“重大”、“疑难”、“复杂”、“新”等关键字的阐述并不清晰，而不同级别的检察院对于这些关键字的理解也往往存在较大差异，从而造成议题标准的混乱。再者，各种规范对于议题提请检委会的过程和程序没有详细规定，也是造成种种乱象的原因之一。比如由于不清晰的会前预审制度造成的议题重复决策现象；会议民主集中制和不严格的发言顺序造成的抗辩性欠缺；对议题提请部门缺乏相关制约规范造成的相关文书超时流转；权责制度不健全造成集体定案、集体担责以及推卸责任现象；检委办相关制度不完善造成专职委员履职不充分状况等等。检委会相关的制度规范亟待进一步细化和规范。

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