秋风：以宪政原则重新设计国有企业制度框架

　　我的发言大概分两部分。第一部分，对作为一个公共问题的国有企业治理现状做一个政治学和宪法学上的简单分析。第二部分，以这些分析为基础谈一些解决的思路。

　　纳税人如何控制政府从根本上决定了政府如何控制国企

　　首先，我还是坚持认为，国有企业是一类很特殊的企业，它们是市场体系中的特例，不是自然的正当的市场主体，它是公共权力在市场里设立的一种特殊的活动主体。因而，国有企业不应被看成一般企业，而必须特殊对待。

　　关于国有企业的的制度安排，涉及到很复杂、而且是多层面的委托代理问题。比较直接的、可以看得见的是企业和政府之间的关系，政府指的是行政当局，比如说国资委或者说国务院。

　　但与一般企业不同，在国有企业的背后，还有一个上游的委托代理环节，通常情况下被隐蔽的环节，就是作为纳税人或者真正的公共资金所有者，与直接管理国有企业的政府之间的关系。而且，在我看来，纳税人如何控制政府，从根本上决定了政府如何控制国有企业。

　　如果进行一点中西对比，通过宪政国家和中国的对比，更容易看清这个问题。早上有人说过，西方国家也有国有企业，我想提醒大家注意，西方语境下的国有企业和中国国有企业，性质上是完全不同的，尽管它在公司结构上是一样的。这是因为，企业生存的制度环境不一样。今天上午贾康讲到，在美国或者英国，成立一家国有企业都以独立法案作为理据和依据。中国当然不是这样。在西方国家，其实不存在现在要讨论的国有企业的利润分红问题，因为法律早就解决了这个问题。这个时候，可以从效率的角度讨论国有企业是不是应该存在。但在中国，单纯的经济学的效率观点，是不足以用来讨论国有企业治理结构所出现的种种问题的。

　　人民主权原则在国资领域的弱化导致纳税人对国企控制的缺位

　　下面简单分析一下中国国有企业所形成的宪法理据。中国国有企业是一类非常特殊的企业。怎么个特殊法？首先，宪法，尤其以前的宪法，从政治上确认了国有企业是全民所有。这一点体现了近代以来的人民主权原则。人民主权原则在经济上的重要体现，大概就是全民所有。而且，全民所有被认为是统治权的基础。但另一方面，国有企业的资本又是通过暴力获得的，是剥夺的产物，它背后的渊源是权力和暴力。

　　正是由于这一点，这样一个严重的冲突，导致人民主权原则在现实中没有实现的制度渠道。人民主权原则与国有企业实际的治理制度之间存在严重错位。现在国有企业公共治理中的种种问题就与此有关。政府和国有企业搞这个、搞那个，民众却没有任何发言权，没有发言的渠道。人民主权这么一个宪法的原则尽管写入宪法，但在现实的制度里没有找到依托，最后导致纳税人对国有企业控制的缺位，是完全的缺位，民众被排除在关于国有企业制度及重大政策的决策过程之外。

　　到了90年代之后，情形又发生了比较大的变化，这个变化使得国有企业的公共治理更恶劣了。

　　什么变化？我对一个观点比较赞成，80年代的改革和90年代的改革，从某种意义上来说是性质不同的两个改革，这一点在国有企业的改革里体现得比较明显，前后使用的两个不同概念，就可以说明这一点。

　　90年代之后，我们把原来的一堆企业称之为国有企业，而在这个之前是国营企业。这样的改变，从经济学上可能有一套合理的逻辑，但概念的变化，背后可能隐含着更深层次的含义。“国营”的概念实际隐含了全民所有的，是以全民所有为预设的，只不过由国家负责经营这部分财产，所有权仍然是属于全民的。

　　“国有”的概念在一定程度上从宪法上确认了，国务院或者说政府就是国有经营性资产的最终所有者，把宪法原来讲的、共和国所隐含的人民主权原则，在经济的或者国有企业、国有资产领域里排除了，或者说弱化了。

　　这导致了什么后果？使得原来国有企业公共治理的内部人控制问题更严重了。出现了一政府的集体自私，政府和国有企业之间形成利益共谋的关系，它和公众和公共的距离越来越远。

　　最近几年民众或者舆论议论比较多的问题，跟这一变化有很大关系，操控国有企业公共治理的政府官员，与国有企业分享一些特殊的利益。在这种情况下，效率的改进，比如国有企业获得很多利润，没有多大意义，甚至只会导致坏的政治和社会后果。现在事实上已经是这样了，哪个企业挣钱最多、效率最高，骂它的人最多。

　　我们在讨论国有企业改革的时候，大概要弄清楚，究竟国有企业改革要达到什么目的？国有企业发展壮大，是改革的目的吗？这样的改革难道不是与市场化的大改革相违背的吗？

　　使问题趋于复杂的是，恰恰在这个时候，民众的权利意识逐渐强化了，大家意识到，国家的利益、国有企业的利益，与公众的利益是不一样的。当然，这也构成了现在我们必须要讨论的问题，并且也构成了进一步变革国有企业治理框架的动力。

　　在国资企业内建立公众参与的董事会实现现场控制和监督

　　第二部分，如何变革，变革现在国有企业的治理框架。这样的变革，一言以蔽之，就是扩展民众在涉及到国有企业的制度和政策问题上的发言权，我们要落实国有企业控制链条中的前提性环节或者说宪法层面的环节，所有涉及到国有企业的制度和重大政策的调整，都应该由民众参与决策或者说，就是由民众决策。

　　汪丁丁老师讲的所谓的“公意”，就是由公共的意见决定这个事情该怎么做。比如说，国有企业产权制度改革问题，究竟要不要民营化，或者哪个企业要民营化，这些问题应该由公众决定。还有，国有企业的利润要不要分红，要不要建立一个分红制度，应当让公众参与，应当形成公众参与的法定程序。

　　这里会涉及到一个问题，一种两难困境，政府自己的特殊利益主导着关于国有企业的决策，我们现在又要呼吁政府改变这种现状，比如给民众更大的自由。

　　走出这个困境，更多地依靠民众自己，民众通过某种组织化的方式表达自己的意见，主张自己的权利。我们现在看到，民众已经有这方面的权利诉求，实际上，在国有企业利润分红问题上，大家关心的不是给我们分多少钱，而是说，究竟我们有没有这个权利。我想，通过研究和讨论，这种权利能够得到更清晰的表达。当然了，我们也希望政府能够做出一个明智的回应。

　　具体的制度设想，我同意多位学者提出的国资委隶属人大常委会的设想，同时也提出，有没有可能在国有企业，尤其是国有独资企业，建立一个公众参与的董事会，让公众在某种程度上能够直接参与国有企业重大问题的决策，使得公众能够在现场对国有企业进行监督和约束，使其追求公共利益。不光是用经营性国有企业，公立学校和医院也可以采用这种模式。究竟怎么样让它们追求公众的利益，而不是追求政府的利益和管理层的利益，我想，现场的控制和监督将是非常重要的。

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