龙文军:日本农业保险经验和启示

　　一、日本农业保险体系及特点

　　日本农业保险（在日本称“农业共济”）开始于1947年，渔业保险开始于1937年，经过不断发展完善，已经形成较为完善的体系和运行机制。日本的农业共济属于互助保险范畴。

　　（一）保险险种

　　1、农业保险[1]的险种

　　日本农业保险的险种几乎涵盖了日本主要农产品，种植业和畜牧业的保险主要分为五类：①农作物共济：适用于水稻、旱稻、小麦和大麦因各种自然灾害、病虫害等所引起的损失，是法律规定的强制保险；
②家畜共济：适用于奶牛、肉牛、马、种猪、肉猪饲养过程中发生的伤、残、病、死。法定的传染病或巨灾引起的损失由国家再保险负责赔偿；
③水果和果树共济：适用于桔子、苹果、桃、梨、葡萄、樱桃、枇杷、柿子、板栗、日本杏、李、猕猴桃和菠萝等水果及果树因自然灾害及病虫害等引起的水果的产量、质量下降和果树死亡；
④经济作物共济：这主要是针对大豆、红豆、腰豆、甜菜、甘蔗、甜玉米、洋葱、南瓜、茶树、蚕茧等因为遭受各种自然灾害、病虫害、火灾等所带来的损失；
⑤园艺设施共济：适用于玻璃或塑料温室大棚、某些设备、设施内的农作物等因为遭受种种自然灾害所引起的损失。农民加入上述五类共济都会享受政府不同程度的保费补贴。另外，还设立了农户房屋等财产共济，对农户的住房、畜舍、农机具等因遭受火灾以及一些自然灾害所引起的损失给予保险，自愿加入，政府不予补贴。

　　2、渔业保险的险种

　　日本的渔业保险包括渔船保险和渔业共济。日本早在1937年就开始创建由国会立法保障、国家财政提供补贴、政府设立机构监督指导、渔船保险协会组织实施的渔船保险制度。于1949年正式成立渔船保险协会，1952年根据《渔船损害补偿法》设立渔船保险中央会。至今，渔船保险已经形成完善的体制，渔船和船员保险的种类包括：渔船保险、渔船载物保险、渔船船主责任保险、渔船船主保险、任意保险、渔船乘组员保险，属强制保险。而且只要加入，国家就会给予保费的补贴。日本的渔业共济有六种类型：①渔获共济：传统的捕捞渔民因为各种自然灾害或不可抗逆的原因造成捕捞产量减少而设立的一种收入保险；
②养殖共济：在水产养殖中因各种自然灾害造成的损失而设立的一种产量保险；
③特定养殖共济：特种水产养殖中因各种自然灾害或市场风险而造成损失设立的一种收入保险；
④渔业设施共济：各种渔业养殖设施、渔具因为遭受自然灾害损害设立的一种物损保险；
⑤休渔补偿共济：针对渔民由于设备损坏、其他不可抗逆的原因而休渔造成损失设立的收入保险；
⑥网箱养殖损失共济：网箱养殖过程中因为鱼的死亡、流失等而设立的一种物损保险。前4种保险是全国范围内的共济事业，并非强制加入，但是渔民只要加入就可以享受国家的保费补贴，后2种是在一定区域范围内的，不享受国家补贴。

　　（二）保险体系和运作机制

　　1、农业保险体系和运作机制

　　日本农业保险自成体系，包括三级机构（如图1所示）。基层机构是设在市、町、村一级或地区性的由农民组成的农业共济组合，部分没有设立农业共济组合的地区由市（町、村）基层政府负责，在都（道、府、县）一级设有农业共济联合会，农林水产省经营局负责农业保险业务。农民向农业共济组合或地方政府的专门机构上交保费，形成共济关系，共济组合收取了农民的保费以一定的比例上交到农业共济联合会，形成保险关系。农业共济联合会再向农林水产省下设的农业保险专门账户上交一定比例的再保险金，形成再保险关系。

　　图1　日本农业保险制度构架

　　目前，日本有农业共济组合292个，工作人员8000多人，共济联合会43个，工作人员1400人左右。中央政府给予农民40%－55%的保费补贴和联合会及共济组合的部分人员经费和经营管理费。发生自然灾害以后，根据损失程度，逐级履行赔付手续。在出现非常严重的自然灾害时，例如较大的疫情、大范围病虫害、冻害等，国家财政给予兜底补贴。此外，还建立了农业林业渔业信贷基金会，各都道府县的共济联合会为其会员，该基金用于为各联合会和部分共济组合提供信贷。目前该基金规模约为56亿日元，其中38亿日元来自中央政府，18亿日元来自共济联合会和共济组合。

　　2、渔业保险体系和运作机制

　　日本的水产养殖业保险与农业保险运作机制类似，只是其运作的单位是由渔业共济组合和渔业共济联合会，监管管理机构是由农林水产省的水产厅。日本的渔船保险业务由渔船保险中央会承担（如图3所示），渔船保险中央会在基层有50个渔船保险组合和遍布全国的2344个渔业协同组合。日本水产厅从1948年7月开始就在渔政部设置渔船保险课，1963年1月改名为渔业保险课，表明保险业务范围的扩大，从海洋捕捞向养殖、加工扩展。1997年10月在政府改组中，又在渔业保险课内增设保险业务室，加强具体业务的研究指导。渔业保险课编制42人，是渔政部中仅次于渔政课的第二大课，对日本渔船保险中央会的业务经营进行指导、监督和管理。渔业保险课根据渔业者的实际需要及渔船保险中央会的年终工作实绩，每年年终要向水产厅长官提出综合报告，对全国渔业保险情况进行系统分析，为水产厅长官调整渔业保险政策提供主要决策参考，为渔业者和渔船保险中央会在政府主管部门之间架起了一座沟通的桥梁。渔民或船东通过渔业协同组合向渔船保险组合投保，形成保险关系，渔船保险组合向渔船保险中央会和政府特别会计进行再保险，形成再保险关系，渔船保险中央会向政府特别会计和国外的保险机构进行再再保险，在更大范围内分散风险。出现灾害以后，逐级上报，根据灾害大小，逐级履行赔付手续。

　　图3　日本的渔船保险经营构架

　　（三）监督机制

　　日本农业保险的监管工作包括两个层次，政府监管主要由农林水产省负责，重点监督共济联合会，都道府县对联合会和共济组合也行使监管责任。农林水产省经营局下设农业保险课和农业保险监理官，专门对农业保险的经营管理工作进行两年一次的例行监督检查和必要的抽查。各共济组合和联合会设立理事会和监事会，对组合和联合会的重大事项进行决策。

　　日本的农林水产省水产厅渔业保险课负责日本渔业保险的监管工作。既监管渔业共济组织的业务，又监管渔船保险中央会的工作。渔业保险课根据渔业者的实际需要及渔船保险中央会的年终工作实绩，每年年终要向水产厅长官提出综合报告，对全国渔业保险情况进行系统分析，为水产厅长官调整渔业保险政策提供主要决策参考。

　　（四）农业保险经营特点

　　1、对大宗农产品采取强制投保或对主要农产品采取引导投保

　　在日本，为了确保本国农产品，尤其是粮食的稳定供给，国家对水稻、旱稻、麦类作物实施强制保险，即主要对种植面积达到一定量的农户提供保费补贴，在都、府、县内种植面积在20－40英亩（北海道种植面积30-100英亩）以上的水稻种植户，在都、府、县内种植面积在10－30英亩以上（在北海道种植面积40-100英亩）以上的旱稻和麦类种植户，都必须加入农业保险。2004年，全国的水稻投保率达90.7%，麦类的投保率达85.2%[2]。而对牲畜、园艺作物、经济作物、果树、园艺设施等采取引导的方式，鼓励农民投保，即只要农民投保这些险种，政府就给予补贴。2004年，奶牛的投保率达87.7%，肉牛的投保率达68.7%，经济作物的投保率达54.1%。

　　日本的渔船员保险属于强制保险。渔船保险属于义务加入制，即加入区内的渔船所有者如有2/3以上同意加入时，则该区域内全部渔船都有加入渔船保险的义务。

　　2、政府给予农民保费和保险经营机构经营管理费补贴

　　日本政府为成员农户负担部分保险费，国库补贴水稻、旱稻保费的50%，麦类保费的50－55%[3]，家畜保费的50%（其中猪为40%），果树保费的50%，经济作物保费的55%（其中蚕茧为50%），园艺设施保费的50%。政府还为经营农业保险的组织机构提供50%的经营管理费补贴，不足部分向农民收取。2004年全国农业保险费总额为1298亿日元，其中农民负担651亿日元，国库负担647亿日元，国家负担比例达49.8%。2004年，政府的经营管理费和保费补贴占当年农业预算的比例为4.3%。

　　2003年，日本的渔船保险费和经营管理费补贴83亿日元左右，其中保险费补贴占73%左右，经营管理费补贴占27%左右。

　　3、建立健全的运作体系

　　日本的农业保险经过多年的运作，依托农（渔）业共济组合、农（渔）业共济联合会建立了较为健全的运作体系。政府对基层组合和联合会实施必要的监督和管理。农业保险的各项赔付工作都能有效开展。除保险的赔付以外，基本没有单独的救灾资金。

　　日本渔业保险的运作体系分为两部分，一部分是渔船和渔船员保险的运作体系，由日本渔船保险中央会及其下属的渔船保险组合和基层的渔业协同组合来经营；
另一部分是水产养殖共济运作体系，由全国渔业共济联合会及其下属的渔业共济联合会和基层的渔业共济组合来经营。这两套体系的业务互不重叠，都向农林水产省的水产厅负责。

　　4、对年度无险的农户采取费用返还或其他优惠措施

　　为了保持农民投保的积极性，日本采取了一些优惠措施。建立无风险的保费返还制度，即对当年不出险的农户通过一定的方式给予一定比例的保费返还。

　　二、政府补贴农业保险的做法

　　（一）立法支持农业保险

　　在农业保险的立法上，日本除了依据《食物、农业和农村基本法》外，于1947年专门制订并实施了《农业灾害补偿法》支持本国农业保险的发展。

　　在渔业保险的立法上，日本在《水产基本法》的基础上。于1964年制订并实施了《渔业灾害补偿法》支持渔业保险的发展。于1937年通过并颁布了《渔船保险法》，1952年制定《渔船损害补偿法》代替《渔船保险法》，引入义务加入制，即加入区内的渔船所有者如有2/3以上同意加入时，则该区域内全部渔船都有必须加入渔船保险的义务。1981年《渔船损害补偿法》修改为《渔船损害等补偿法》扩大了业务范围，将渔船船东责任保险调整为渔船保险组合受理的体制，并于1983年开始实施渔船装载保险。这样，渔船保险由以承保渔船船体损害为对象的专业性保险制度变为承保渔船营运中发生的所有危险的综合性保险制度。

　　（二）明确政府补贴内容

　　日本对农业保险的补贴包括三方面内容：一是根据品种的不同，国库给农民负担40－55%保费补贴；
二是为农业保险经营机构提供50%以上的经营管理费补贴；
三是为巨灾提供再保险费补贴。

　　日本的渔船保险事业是由政府出资补贴事业运营经费、提供再保险支持主导发起的，并且对“义务加入制”的渔民的保费由国库予以补贴。国家补贴体现了政府的主导，体现了渔船保险和商船相比要承担特殊的风险，也表明小型渔船船东独自承担保费有经济方面的困难，充分体现了政府对渔船保险面临特殊风险的充分理解和国家产业政策的保护与倾斜。如100总吨以下的渔船的所有者义务加入渔船保险（普通损害保险、渔船船东责任保险、渔船装载保险）时，政府对这些义务加入的渔船船东采取由国库负担一部分保险费的措施，最高补贴额达保费的30%。

　　（三）适时监管经营情况

　　政府将政策性农业保险委托给有关机构经营以后，并不是不管了，而是将直接管理变为间接管理。农业主管部门组织有关部门对经营机构的农业保险经营情况进行定期和不定期的检查监管。例如，日本农林水产省经营局的保险课每两年一次派出督查员，对全国农业共济联合会和地方农业共济联合会进行业务检查，包括对其财务、赔付等情况进行全面了解和分析。

　　在渔船保险的监管上，日本农林水产省的水产厅对其经营情况进行定期和不定期的监管检查。

　　（四）建立再保险体系

　　日本的农业保险制度起源于地方农民合作积累作为保费的资金，建立的一种合办准备金，这种保证金用来补偿那些实际受到自然灾害袭击的农民的损失。这就是农业共济组合或地方政府办的保险。但是出现较大范围的自然灾害时，地方的农业共济组合就显得无能为力，甚至连农业共济联合会都不能承担。因此，国家也建立了农业保险再保险制度。实际上，日本的农业保险是两层再保险，即农业共济联合会为地方农业共济组合提供再保险服务，而中央政府为农业共济联合会提供再保险服务。

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　　在渔业保险方面，日本以国家信用为经营渔船保险的团体进行担保，由国家承担超额赔付部分的再保险责任，提高了经营渔船保险的团体的信用等级和可信程度，使渔民可以放心地参保，有力地促进了渔船保险事业的发展壮大。日本在1999年《渔船损害等补偿法》修改以前，采取的是政府承担渔船保险组合80%至90%再保险责任的直接再保险办法。现在，除了特殊保险和渔船船员员工资保险外，都由渔船保险中央会代替政府进行再保险。日本政府只承担再再保险责任，当渔船保险中央会的渔船装载保险和船东责任保险的赔付率超过120%、普通损害保险超过150%时，由政府承担其超过部分的赔偿责任，政府是渔船保险中央会的强大靠山。这一转变也标志着在政府主导下，用市场的手段聚集船东资金，共筑保障体系的实践已经成熟、稳定，渔船保险中央会的实力已经十分强大，政府的负担正在减小。

　　三、比较与借鉴

　　当前，中国政府提出了要全面建设小康社会、构建和谐社会、建设社会主义新农村的目标和要求，其实质就是要通过工业反哺农业等手段大力促进农村的发展。而我国不仅各种农业灾害频繁发生，而且灾害影响范围也很大，迫切需要建立一套适合国情的农业保险制度。日本的农业保险经过多年经营，尽管碰到了一些突出问题，例如：收入保险发展滞后，部分农民仍然存在侥幸心理，农民获得赔付的周期较长等，但是考察团通过深入考察，认为农业保险是政府支持农业和农村发展的重要平台，在当前我国农业保险经营逐渐恢复的情况下，日本的农业保险经营经验在以下几方面值得借鉴。

　　（一）立法借鉴

　　日本为了使农业保险、渔业保险工作得以顺利开展，专门立法给予支持。这些法律既明确了农业保险、渔业保险经营机构的法律地位，也明确了政府支持农业保险、渔业保险的方式和方法。

　　农业保险的发展既需要保险行业自身的努力，也需要社会环境的优化；
既需要一个良好的市场环境和经济环境，更需要国家提供的政策支持和法律的规范约束。从各个方面看，农业保险立法都有其必要性。当前，我国的农业保险立法工作还十分落后。《农业法》中规定的“农户要在自愿的基础上参加保险，任何组织不得强制”。在《保险法》中明确规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。”但是至今尚未见到有关法律和规定的出台，只是近几年的中央农业政策中提及。因此，我国《农业保险法》出台以前，农业保险的主管部门可先制定《农业保险试行条例》，保护、扶持、规范目前为数不多的农业保险的试点，使农业保险能够发展下去。待时机成熟后，再颁布全国性的《农业保险法》，并结合实际不断修改与完善。

　　（二）模式借鉴

　　农业保险的经营需要一个有效的运行载体。日本的农业保险由农业共济会负责运行，这是一个社团法人组织，这个组织从农业共济联合会到农业共济组合，在全国形成了一个垂直的网络体系，农林水产省只需要对全国农业共济联合会实施必要的监管，全国范围内的农业保险工作就能开展得井然有序。

　　日本的渔业共济既受农林水产省的水产厅监管，其渔船保险事业依托渔业协同组织来经营，其渔业协同组合的业务范围十分广泛，生产、经营、交易、融资、资源分配等都有权参与，真正代表广大渔业者的利益，是活跃在政府与市场之间的主要民间力量，极大地促进了渔业事业的发展和渔区社会的政治、经济稳定。

　　当前，我国农业保险业务主要是由商业性保险公司和部分新成立的农业保险公司来经营，这些公司中，部分商业性保险公司完全以盈利为目的，希望通过政府补贴，扩大承保面，达到保费收入最大；
部分农业保险公司还只是在一定的区域范围内试运行，尽管政府有补贴，但是补贴金额不大；
部分农业保险公司虽然在小范围内运行得较好，但是不具备在更大范围内开展业务的条件。鉴于中国的实际情况，单一模式不可能解决当前农业保险面临的困难，可以积极探索在一定的区域范围内采取某种模式，最终将不同模式的保险经营通过国家再保险进行融合。特别值得一提的是，中国的渔船保险事业主要依托中国渔船船东互保协会经营，该协会作为一个非盈利性的社团组织从事渔船保险和船员保险业务已经有十多年历史了，具体承担政策性渔业保险经营的条件。建议国家出台有规定，将所有的渔船保险和渔船船员保险业务划归该协会经营。这样，既明确了责任，又扩大了投保范围，对既有利于渔民，又有利于协会的经营。

　　（三）补贴借鉴

　　要使农业保险真正起到为农业发展保驾护航的作用，政府必须给予一定的补贴。日本和韩国不仅给予农民保费的补贴，而且给予保险经营机构的经营管理费补贴，既提高了农民的投保积极性，也增强了保险机构的经营积极性。

　　我国是一个发展中国家，政府虽然提出“工业反哺农业”的方针，但是，毕竟财力有限。因此，我国当前的农业保险补贴宜突出重点，逐步推进，即选择操作性强、有一定经营基础的产品和机构进行补贴。比如，畜牧业的保险补贴可以先从奶牛保险开展试点，选择有经营经验的保险机构进行一段时间的试点经营，摸索经验，逐步推进。渔业的保险补贴可以先从渔民和渔船保险开展试点。在此基础上总结中国的农业保险经营经验，逐渐推广。

　　（四）再保险借鉴

　　日本已经建立起比较健全的农业保险的再保险体系，其农业保险经过农业共济联合会和政府特别会计一层一层的再保险，风险得到逐级化解。韩国政府已经建立了农业保险国家再保险制度，引导商业保险公司参与农业保险的再保险经营，当超过180%的赔付率时，由国家负担巨灾兜底。在渔船保险的再保险上，日本已经建立了政府特别会计和国际上较大的商业保险公司再再保险制度。韩国也正在探索建立渔业保险的再保险制度。

　　中国当前的农业保险再保险体系建设尚处于探索阶段，既没有政府的补贴，又不能真正承担较大的农业风险。因此，我国应该加快研究和实践的步伐，真正建立农业保险的再保险体系。

　　（五）管理借鉴

　　日本的农业保险经营和有关监管工作都是农业部门负责到底，农业保险经营只需要向一个部门负责即可。日本的农业保险管理工作除了农林水产省以外，其他部门并不参与直接管理，最多只是参与有关事情的讨论和经营过程的监督检查。

　　当前中国的农业保险工作由多个部门在负责，作为保险业务，中国保险监管管理委员会要对其进行监管；
作为行业保障，农业部对农业保险只是处于积极推进的位置；
作为资金保障，财政部对农业保险的支持处于咽喉位置；
还有一些其他部门直接或间接参与农业保险的监管工作，这种管理体制对保险经营机构非常不利。因此，建议建立由农业部牵头，会同有关部门负责全国农业保险的推进和监管工作体制。

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　　[1]本文中的农业保险包括种植业保险和畜牧业保险。渔业保险包括渔船保险、渔船员保险、养殖业保险。

　　[2]　投保率不到100%的主要原因是小规模的农户不属于强制投保的范围。

　　[3]　麦类保险费补贴采取的是超额累进制，即基本保费率低于3%的补贴50%，高于3%的补贴55%。

　　 本文发表在《中国保险》2006年第9期，第42－46页。本文是笔者2005年底随同农业部财务司、渔业局专门赴日本考察农业保险以后所写的报告，感谢考察团王正谱、刘新中、陈金强同志的大力支持，其中很多内容得到他们的补充和修改。

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