任春娟：关于省管县财政体制的若干思考

　　从上世纪80年代初开始，我国普遍推行市管县行政体制。无论是经济管理权限、财政还是人事制度管理方面，都是实行由省下达到市，再由市下达到县的方式。根据“一级政府一级财政”的要求，全国各省的财政大体上都是中央转移支付给省，省转移支付给市，市再分配到县，即在省以下的财政体制，实行的是市管县财政体制。市管县体制从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，对密切城乡关系、解决当时的行政区域和经济区域的磨合，扩大经济区范围，起到了一定的促进作用。然而，面对经济全球化，特别是随着我国政治、经济体制改革的推进、加入WTO和社会主义市场经济体系的不断完善，市管县体制所产生的初始效应日渐式微。有的地方“小马拉大车”，不但未能带动所辖县的经济社会发展，还出现了市“吃”县、市“卡”县现象，其弊端和矛盾日益显现。

　　面对种种困境，部分省市开始尝试“省管县”体制，所谓“省管县”体制，是指与省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三级体制转变为“省—市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式，变为由省替代市，实行“省管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。自1992年至今的15年间，全国已有浙江、安徽、湖北、河南、山东、江苏等22个省（市），先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省管县”，迈出行政区划改革的第一步。

　　1994年，全国实行分税制财政管理体制，浙江从实际出发，坚持并不断完善富有浙江特色的省管县财政体制：浙江在划分税种的基础上，确定市、县地方财政收入比1993年基数增长部分，省与市、县实行“二、八”分成，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率与本地上划中央的收入增长率挂钩，市、县按1∶0.3系数递增增加的返还额，省财政集中20%。从1995年开始，浙江根据经济的发达程度，先后针对不同的县、市制定了“两保两挂”、“两保两联”、“亿元县上台阶”等政策：对地方财政收入超过亿元的县(市)，实行“亿元县上台阶”奖励政策；
对贫困县和次贫困县，实行“两保两挂”补助和奖励政策；
对经济发达或较发达市县，实行“两保两联”补助和奖励政策。对地级市实行“三保三联（挂）”补助政策和城建税超基数返还等措施。2003年，省对市、县(市)财政体制作了进一步完善，对发达和欠发达市、县（市）的财政政策分别整合归并为“两保一挂”和“两保两挂”政策。

　　随着多年的发展和积累，一些经济强县逐渐具备了较强的集聚和辐射功能，浙江省政府认识到进一步增强经济强县的综合经济实力，可以带动全省经济的快速增长。1992年浙江省对13个强县下放审批权；
1997年试行给予萧山、余杭两县部分地级市的经济管理权限。2002年浙江省适时出台“强县扩权”政策，赋予强县以地级市的经济管理权限，替强县松绑，从而进一步提高了省管县财政体制运行的效率。

　　实行省管县财政体制，使浙江的县域经济得到较快发展，而经济发展中产生的大量经济事务和社会管理事务需要县（市）级政府以更高效的方式去处理，但按照现行的市管县行政体制，垂直机构过多，有相当一部分经济、社会管理权限在省辖市、地级市和省里，县（市）级的行政职能弱，经济调控手段缺乏。一方面，市级财政与县级财政的关系是平等的关系，财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直接下达；
另一方面，县级行政权、审批权、部分的人事权和其他行政管理仍然由市级管理，市级行政还覆盖全市性事权，实行省管县财政体制使市级的积极性受到一定的影响，由此也带来了一些矛盾和问题：一是一些县（市）的城市建设劲头、规模与速度远远超过市（地），不满足于只扩大部分经济管理权限。二是地级市对扩权县市的支持力度减弱。如一些地方在地级市权力下放后，将市级财政的财力更多地投向市区，帮扶县(市)发展的积极性相对降低。三是一些地级市出于种种原因，不愿放弃权力，甚至出现市与扩权县争权的现象。如一些地级市为了部门利益，在养路费、车辆附加、交通规费等的征收中，出现市与扩权县争收的现象。四是部分扩权县市反映，下放的权力虚多实少，没有形成完善顺畅的运行机制，担心有些权限难以落实。五是垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但它们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策要真正落实，也需要这些垂直部门的积极支持与配合。六是扩权的县(市)事实上与原来隶属的地级市在行政管理上脱钩，催生了与市县的矛盾。扩权县既要主动维护对省一级部门的话语权，还要维护与地级市的领导关系，这就大大增加了这些县(市)进行协调的工作量。

　　鉴于浙江在全国改革现行行政管理体制和经济发展上有一定的先发优势，笔者认为，浙江应进一步深化和完善省管县财政体制。改革的方向，要以符合浙江县域经济和城市化的长远发展为出发点，大体可以分几步走：第一步，改革目前的市管县体制，省对县（市）的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位，这一步骤目前浙江省已基本完成。下一步，应按照党的十七大精神，加快理顺县市关系，确定市县功能，进一步扩充县的权限和职能，推动经济社会的健康协调发展。

　　当然，我国要真正理顺省市的行政关系，扩大县一级行政管理权限，还有不少难题需要跨跃。省级有关部门应把大量的行政审批权限和经济管理权限下放到县，有些中央和省直属单位也要把应属县的权力下放，增强公共政策的有效性，特别要通过制度规则将各自的权限加以明确。

　　总之，行政体制改革，由于事关中央与地方关系，地方与地方关系，条块关系，以及各级政府职能的合理设定等重要问题，因此，既要积极探索，有所创新，又要保持稳定，谨慎从事。应按照中央的精神，遵循逐步推进的原则，理顺各种关系，在加强诸多配套改革的情况下，积极稳步推进。

　　来源：《政策暸望》

相关热词搜索：体制 若干 财政 思考 任春娟