迟福林,夏锋：扩权强县，关键何在

　　扩权强县不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府，必须对经济管理权限或者经济管理审批权做出正确的评估，重在提高县级政府的公共服务职能，有利于扩大农村的消费需求

　　当前，国际金融危机持续蔓延，对农业农村发展的冲击不断显现。2009年中央一号文件再次聚焦农村，彰显在反危机中中央对“三农”问题的高度重视。一号文件把“扩权强县，增强县域经济发展活力”作为2009年深入农村改革的重点任务。这不仅对扩大内需、保持经济持续稳定增长具有重要意义，而且也是深化农村改革，统筹城乡发展的重大任务。

　　深化县乡财政体制改革，建立辖区财政能力均等化机制

　　推进扩权强县，重要的是使有限的公共资源在县乡政府之间实现优化配置。由于相当多县级财政属于“吃饭财政”，加之历史欠账多，发展农村社会事业和公共事业捉襟见肘。为此，需要加快推进县乡财政管理体制改革。

　　以完善一般性转移支付为重点，建立辖区财政能力均等化机制。从总体看，中央和省级政府财政能力比较强，县乡财力比较弱。在这个财政格局短期内难以改变的情况下，实行政府间一般性转移支付仍是实现财政能力均等化的主要手段。一号文件指出，“调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般转移，逐步提高县级财政在省以下财力分配中的比重”。

　　近几年，我国已开始减少并逐步取消税收返还，可以考虑将这部分资金作为增加一般性转移支付的来源。在每年的增量上，多安排一般性转移支付，逐步增加其比例。将清理和取消的专项转移支付资金转化为一般性转移支付。在结构调整的同时，规范一般性转移支付分配办法。根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，逐步以因素法取代基数法，使转移支付的方向和规模更为合理。严格规范专项转移支付。专项转移支付在相当一段时期仍将在基本公共服务均等化中发挥不可替代的作用。近些年中央在新型合作医疗、义务教育等方面的专项转移支付就有效地解决了许多问题，这些专项转移支付的力度仍需要加大。与此同时，也要将一些效果不大、不规范的专项转移支付进行清理甚至取消。新设立的专项转移支付应仅限于中央基本公共服务责任内。对由于各部委之间缺乏协调而造成的重复交叉项目，应当进行整合。对于中央全额负担的转移支付项目，取消县政府的配套资金。对专项转移支付的原则、程序进行规范，提高透明度。人大、政府、财政都应采取相应的措施加强对专项转移支付资金的监督。

　　强化省市两级财政的辖区责任，保证县级财力。省以下财政体制改革的重点和难点在县财政。县财政承担农村公共服务的责任，但财政能力薄弱。从实际情况看，多数的县域经济不发达，即使赋予县级政府更大的财权，也很难解决县级财政实力薄弱的局面。近年来，中央出台了“三奖一补”方案，加大了中央直接对县的财力补助。这样可以直接缓解基层矛盾，但从长期看，也容易淡化省市两级政府的辖区责任。在中央加大对省级的财政转移支付力度的同时，省市级政府也要按照缺口上移、财力下移的原则，加大对县政府的转移支付力度，以提高县级财政对农村基本公共服务的保障能力。此外，省市两级政府还要建立有效机制，着力解决县乡财政债务问题。考虑到省以下财源不足的现实，尽可能地赋予省、自治区、直辖市人大、政府必要的地方税收管理权，确保省一级政府能够统筹安排辖区内的财权配置，增强其调剂财力的能力。

　　把推进财政层级扁平化作为省以下财政体制改革的重要目标。分税制改革以来，中央与省的分税制取得很大进展，但省以下分税制始终难以取得实质性进展，主要原因在于财政层级过多。因此，在省以下各级政府合理的配置财权财力，重在简化财政管理层级。从我国的现实情况看，可以从“省直管县”和“乡财县管乡用”两个环节推进财政层级扁平化。一是在当前“省直管县”财政体制改革探索的基础上，出台相关鼓励和支持政策，以有效地解决“省直管县”财政中显现出来的新矛盾。省级政府要对试点县适当下放一些审批管理权限，既减少省一级的管理事项，又能够调动县的积极性。重新定位市和县的功能，进行市县联动的配套改革。二是积极推进乡镇财政管理体制改革试点，进一步规范和调整县与乡之间的财政关系。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法；
对一般乡镇实行“乡财县管乡用”方式；
对经济较发达、财政收入规模较大的乡镇，可以保持现行财政体制不变，并鼓励集体经济投资本地公共产品供给。在目前“乡财县管乡用”试点的基础上，进一步规范县财政对乡镇财政的指导管理，将过去乡镇预算外资金、自筹资金和统筹资金全部纳入乡镇财政管理，拓宽财政管理领域，增强乡镇财政能力。建立严格的审批制度，有效堵塞管理漏洞，控制乡镇不合理支出。在条件成熟的地方，鼓励将乡镇政府转变为县级单位的派出机构，使县乡财政管理模式与行政层级相一致。

　　深化农村综合改革，推进县乡政府社会管理方式的变化

　　社会管理越往下走，管理的社会性、自治性越强。随着社会发展阶段的变化和农村综合改革的深化，下一步县以下的行政管理模式，尤其是社会管理模式会逐步发生明显变化。

　　优化农村公共资源，上下联动，整体设计县乡机构改革。县乡镇机构改革最重要的目标是合理配置农村公共资源，创新农村公共服务体系。湖北咸安的经验表明，在政府合理承担改革成本的前提下，变“以钱养人”为“以钱养事”，不仅可以使县乡机构编制得到有效的控制，还可以降低成本，提高效率，走出一条构建农村公共服务体系的新路。要严格实行政事分开，剥离“七所八站”的行政职能。将原来由“七所八站”承担的行政管理职能，上收到县乡政府直接执行。实现“七所八站”的整体转制。除国税、地税、国土等国家垂直管理的站所和公安、林业、交通等县级延伸派驻单位之外，其他“七所八站”要按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的原则，依法注册登记成为具有企业法人性质的经济实体或社会中介服务组织。建立公共服务委托代理机制，采取政府将基本公共服务“项目化、数量化”的办法，逐项约定服务内容、质量要求、价格标准、考核办法和结算方式等，面向社会公开招标，实行合同管理，结算由政府“埋单”。

　　建立政府基本公共服务绩效评价体系。这样，可以对公共部门的行为起到约束、引导的作用，提高公共部门在基本公共服务供给方面的效率。尽快把基本公共服务数量和质量指标纳入县政府绩效考核体系中，并逐步增加其权重。建立健全基本公共服务绩效评价体系，绩效评估体系应包括义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、公共就业服务等方面的单项和综合评估。同时，需要完善评估程序，包括目标制定、执行、评估等环节都需要严格规范。要建立相应的制度框架，保证评估体系发挥其应有的作用。要引入多元化的评估机制，坚持透明性、公开性的原则，以公民为中心，以满意为尺度，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。在此基础上，建立基本公共服务严格问责制。将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，结合人事制度改革，把公共服务指标纳入干部考核体系。

　　充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用。随着福利制度、医疗卫生制度等改革，大量与人们日常生活直接相关的问题越来越多地在社区内解决。现阶段兴起的“社区”在属性上理应归于“社会”这一范畴，但在正式的制度框架内既不是行政机构，也非事业单位，但其组织架构、经费管理的行政化又使之类似于政府的执行机构。从现实情况看，社区的发展要避免政社不分的传统模式，促进自治型社区的建立。实践表明，这样更有利于为城乡居民提供高质量的基本公共服务。以县政府为主推动教育、医疗、就业培训等公共服务向社会开放，制定优惠政策，建立竞争机制，吸引和鼓励社会资本参与基本公共服务的提供，更好满足县域人口多样化的公共需求。

　　扩权强县的关键是强化县级政府的公共服务职能

　　扩权强县不是简单地把上级政府的经济管理权限下放到下级政府。首先，必须对经济管理权限或者经济管理审批权做出正确的评估。如果把经济管理权限按照资金审批额分别划到省、市、县（区）各级政府，是同市场经济发展的趋势、同强县扩权最终要实现的目标不相符。虽然下放经济审批权会调动县（区）级政府发展经济的积极性，但从中长期目标看，将会对市场经济的发展造成某些制度上的障碍，对企业的发展弊大于利。在市场经济条件下，政府有四大职能，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。事实上，经济调节职能在中央，市场监管发展的方向是垂直管理，至于社会管理和公共服务，在统筹城乡发展的背景下，主要的决策和规划至少应当在县级以上政府。县乡政府作为与农民最接近的一级政府，只能是公共服务的执行者和社会事务的管理者，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。

　　扩权强县重在提高县级政府的公共服务职能。当前，受国际金融危机对影响，上千万农民工由于经济不景气失去工作返乡。在工资性收入还是农民收入主要来源的情况下，保持农民持续增收的难度加大。县域经济是促进农民就业增收的重要平台，县政府当下极为重要的是提供更多、更优质的经济性公共服务，制定有效政策引导城市资金、技术、人才、管理等要素向县域流动，统筹配置各种资源，有效集成各项支持政策，增强县域经济对农民就业增收的带动能力。积极引导劳动密集型、资源加工型产业，特别是农产品加工业向县域转移，大力培育特色支柱产业。促进乡镇企业健康发展，推进结构调整和技术进步，重点支持成长性好、就业容量大的企业做大做强。加快发展小城镇，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，增强小城镇辐射农村、带动就业、促进消费的作用。大力兴办职业教育，加强返乡农民工就业指导和培训，提高当地就业比例，努力保持农民收入增长的势头。从行政管理体制改革总的趋势来说，越往下一级政府，特别是基层政府，公共服务和社会管理职能越是需要强化。适应这种趋势，在强县扩权中如何确立县级政府公共服务和社会管理职能，对于扩权强县方向的把握十分关键。

　　扩权强县要有利于扩大农村的消费需求。我国7亿多农村人口的消费潜力十分引人注目，被认为是世界经济版图上少有的一个亮点。这个潜力的释放，将对我国新阶段扩大内需战略产生决定性影响。当前，推进农村改革需要把扩大内需作为重要的出发点。我国农村消费长期低迷与城乡居民人均收入差距不断扩大相关，更深层次的原因在于，农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。为此，当前应对国际金融危机、扩大内需，要把推进城乡基本公共服务均等化作为一个大战略来全盘考虑。未来几年，努力争取把城乡基本公共服务均等化这件大事情做好，不仅可以在启动农村消费大市场上取得重要突破，还可以从整体上破解城乡二元制度结构的难题，把统筹城乡发展全盘搞活。

　　作者分别为中国（海南）改革发展研究院院长、研究员，中国（海南）改革发展研究院海南经济改革发展研究所副所长

　　来源：人民论坛

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