汪玉凯：深化体制改革是城乡一体化的根本保障

　　中改院与挪威城市区域研究所于2008年12月6～7日在海口联合主办以“中国农村改革的新起点：基本公共服务均等化与城乡一体化”为主题的“第65次中国改革国际论坛”暨“第4届中挪社会政策论坛”，邀请国内长期从事中国农村改革、城乡基本公共服务均等化和统筹城乡发展研究的政府官员、专家学者，进行深入研讨。下面是国家行政学院教授汪玉凯的精彩演讲：

　　汪玉凯：各位来宾大家好！非常高兴能够参加这个论坛，能和大家交流我的一些看法。从十六届三中全会提出在2020年要基本实现经济社会的城乡一体化这样一个战略目标以后，有关城乡一体化的问题再次引起各方面的关注，从昨天到今天我听了很多专家高水平的发言，但是我觉得首先要对城乡一体化本身做出界定，昨天也有专家提到这个问题。我想讲这么三点，第一，城乡一体化本身的内在逻辑是什么，它的基本要求是什么。第二，目前影响中国城乡一体化的最主要的障碍是什么。第三，我们如何通过深化体制改革给城乡一体化提供保障。就我个人的理解，我认为城乡一体化既不能理解为一个乡村城市化，也不应该理解为一个一般意义上的城市化，我理解这是一个国家、一个社会经济社会发展到一定阶段以后，实现城市和乡镇的融合过程，肯定是一个漫长的过程，不可能是步步到位。有观点说当一个国家的城市化率发展到50%的左右可能是城乡一体化最佳时期。我们知道中国现在的城市化率达到了44.9%，接近50%这个城乡一体化最佳的时机。

　　如果说这一假设能够成立的话，我认为城乡一体化从体制的视角来讲主要有三个基本要素。第一，我们从制度层面上能够保障城市和乡村各种要素自由的流动，不要受到制度的阻碍。第二，作为政府的政策目标来讲，应该是统一的，既涵盖城市也应该涵盖乡村，城乡总体上有一个统一的政策目标，不能说对城市是一种政策，对乡村是一种政策。第三个要素，在这样同一个政策目标下，我们能不能采取一个统一的制度安排，制度设计，制度安排。这是我认为城乡一体化它的内在逻辑和三个要素。

　　按照我的理解，城乡一体化的目标也应该是三个目标。第一就是在政治上要使中国传统的农民和城市市民都应该有平等的社会地位，享有共同的政治权利，这是上午好几位专家都讲到的这个观点，我认同这个观点。第二，在经济层面上，通过城乡一体化的推进，特别是农村生产力大力发展，要使城市和农村大体上能够处在一个生产力发展的水准上。第三，公共服务的享受，包括很多老百姓的生活水平、生活质量大体上城市和农村能够趋同，这是三个目标。这是我对城乡一体化内涵和目标的理解。

　　在中国这样一种体制下，我认为实现城乡一体化的路径大体有三个趋势。第一，打破城乡二元分割的体制和政策限制。第二，统一城乡的规划、建设和管理。第三，实现城乡经济社会和谐发展，协调发展，可持续发展。这可以看作我对整个问题的分析框架。它的内涵，它的目标，它的实现路径。这是我讲的第一个问题，就是城乡一体化内在要求是什么。

　　按照这样一个思路和分析，我们看一下目前中国经过三十年的改革发展以后，制约我们实现城乡一体化的主要障碍是什么。在分析障碍之前我先有三个判断，我这个判断完全是我个人的理解，不一定准确。第一个判断，中国改革开放三十年，我们取得了巨大的成就，中国的工业化、城市化在快速推进，但是我们没有能够自愿的走向一条城乡一体化的道路，我不认为过去三十年改革开放，中国工业化、城市化取得这么大的成就中国就已经走上了一条城乡一体化的道路，我认为没有，整体判断是没有。基本是两条线在独立的发展，一个是工业化，一个是城市化。第二个判断，改革开放三十年，中国人民生活水平大幅度提高，也包括农民生活状态也很大的提高，我们的贫困人口从2.5亿下降到1700万，这个数字主要指农村，世界上也认为中国创造了奇迹，短短不到三十年中国这么多的人摆脱贫困，创造了世界奇迹。但是我们没有能够缩小城市和乡村的差别，这个差别还再继续扩大，数字表明78年收入是2.22：1，现在扩大到3.33：1。第三个判断，中国的城市和农村本身都发生了很大的变化，但是城乡二元分治的根基基本没有动摇，尽管我们的城市化取得很大成就，我们在很多的情况下也发生很大的变化，我们城乡二元分治的根基没有动摇，我们的城市化甚至出现了比较畸形的形态，就是过度的大城市化。我们看到专家们提出北京的人口极限是1800万，他的环境最多能够承受1800万的人口，现在北京市是1643万，离北京市的人口极限一步之遥。城乡一体化暴露出了潜在的问题。

　　我认为造成目前改革取得很大成就但是没有能够走上一条城乡一体化道路的原因很多，但是如果从体制角度来讲，我认为大概有三个原因。第一，政府的公共政策制订一直受制于城乡二元分治，一直没有形成一种统一的城乡一体化的政策目标和制度安排。我昨天在小组讨论我就讲，改革开放以后，几乎每年都要围绕农业发文件，但是这些文件很大程度上存在着二元分治的情况下制订的，一直没有脱离开城乡二元分治。这种现状贻误了我们很多解决目前问题的时机。第二，1982年中国实现了市管县，某种意义上讲强化了城乡二元分治。也许大家不一定认可，我觉得82年实行市管县的时候初衷还是不错的，想发挥中心城市对其他城市的辐射带动作用，带动区域经济发展，但是实际上我认为这个政策实施以后可能和我们的政策目标发生了背离，按照我掌握的数据，我们到了2002年全国330个地级单位已经有275个实行管县，含盖10亿人，这几年可能有的地方又实行了市管县，但是很多地方变成了市卡县、市压县、市吃县，市卡了县一级的资金项目。第三，乡镇治理结构，不适应城乡一体化的发展进程，在某种意义上也影响了城乡一体化的进程。

　　第三，加快地方纵向权力结构调整，构建城乡一体化的制度框架。这里面的目标我就不说了，就是要实行统一的战略规划，统一的规划制度、户籍制度、就业制度、公共服务制度等等，我认为要适应城乡一体化的大的趋势，实现这个大的战略，应该从纵向的行政体制做比较大的调整。按照我的判断，应该形成强县战略和强村战略两种思维，要强化县的功能，实行村民自治，强化村的功能。按照这个要求，我认为要加快省直管县的体制改革的步伐，有海南模式和浙江模式，海南模式是一步到位的模式，是将来全国应该走的模式，在不改变省的行政区划的条件下，高速公路发达，电子信息发达，这两种情况下，有可能在不改变省的行政区划的条件下实现省直管县。我认为可以提高县的行政级别，至少应该提升到副地级，包括下面乡镇，乡镇提升成处级。这是我的看法。因为时间关系不展开说了。

　　另外要加大县级政权的政治体制改革，让老百姓自选，县长完全可以由老百姓自选，扩大自选的范围，提高县的级别。对乡镇的改革，从长远看我认为可以撤销，现场可能有很多人反对我。我的看法是这样的，应该可以保存两种形态，经济社会边远地区可以形成政权，经济发达的地区可以变成派出机构，也可以强化村的功能，以村民自治为我们的导向，然后乡镇派出机构财政都是由县长来提供，不要再增加农民的负担，就能形成新的纵向权力格局，这种新的纵向权力格局我认为会对城乡一体化的进程起到保障作用。谢谢各位！

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