秋风：基层自治，行政层级自然减少

　　行政层次完全可以减少，办法就是基层社会、基层政府按照自治的原则运转，则政府层级繁殖的趋势将会自然终结。

　　今年的中央一号文件提出了改革目前的政府架构的任务：推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市)的体制。这一改革合乎政府提高行政效率的需要，但要有效推动，却须勇气。

　　中国自秦以来，法律所规定的政府层级，除了中央政府之外，大体上以两层居多。比如，秦汉行郡县制，以郡辖县。但综观历代政制变迁，可以发现一个规律：如果郡、省这样的次级政府单位较多，中央政府就必然增设派出机构，如汉代之州刺史，清代之总督；
如果一个次级政府单位管理的县级地方政府数量太多，两者中间就必然衍生出一层政府，比如，清代的道。

　　古人也知道这种叠床架屋的弊端，但这类机构却又为势所必然。原因在于，如古人所认识到，郡县制的本质是家天下，地方政府的权力全部来自中央政府授权，从政治上说，所有官员对皇帝负责，从行政管理的角度说，每个官员对其上级负责。反过来，中央政府必得监督地方政府，上级政府必得控制下级政府，以此确保其执行自己的法律、命令。要从技术上做到有效的监督、控制，则每个上级政府所直接隶属的下级政府的数量就不能太多，也许就是七八个，超过这一限度就会失控。

　　地级市也是这样演变出来的。现行宪法与地方各级人大与政府组织法上并无地级市这一建制，宪法所规定的是以省辖县。但几十年来，地级市却已成为一项定制，原因与古代相同。广东省有近百个县级单位，省长甚至不可能记住这么多县长的名字，更谈不上了解了，也就无从管理。为了有效地管理、控制，它必然倾向于设立一个中间政府单位，不管法律是怎么规定的。一个地级市管理六七县，最多十来个，是大体可以管得过来的。

　　基于这一事实，可以大胆地断言，假如目前整个政府结构的原理、政府职能不作较为根本的调整，则即便以政令的方式强权扩县，弱化地级市环节，但这个中间环节还会以另一种形式重生，减少行政层次的目的很难达到。

　　当然，这绝不等于说，行政层次根本不可能减少。依据现有的政治学知识，可以十分有把握地说，行政层次是完全可以减少的，办法就是各级政府普遍地实行自治，尤其是基层社会、基层政府按照自治的原则运转，则政府层级繁殖的趋势将会自然终结。

　　两千年来政府层级趋向增加的内在原因是，政府是自上而下构造的，上级政府要有效地控制、监督下级政府，必然要设立派出机构。从政府的角度来说，这也是必要的，否则，未得到有效监督、控制的地方政府、基层政府，必将成为民众的祸害。事实上，历代政府尽管采取了严密监管的措施，也仍然未能防止地方政府、基层政府官员胡作非为。

　　换一种思路，如果基层社会是自治的，基层政府是自治性政府，其权力来自民众的授予，而不是上级的授予，政府对民众负责而不是对上级负责，则本地人民就看管住了本地政府，这个政府不可能为害于民，上级政府就没有必要严密看管下级政府，自然也就不必设立看管下级政府的政府。

　　在中国，我们已经隐约看到这样一种治理模式的雏形。首先，村民自治、社区自治已经有十多年的发育。其次，今年中央一号文件又提出，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。也就是说，小城镇将逐渐地不再只是县政府的下级政府，而将具有自己的治理权限。

　　可以设想，如果乡镇、县级治理逐渐地走向自治，哪怕是半自治，那么，地级市也就逐渐成为多余，省就完全有能力直管县了。当然，自治绝不意味着中央或省政府的权威被削弱。相反，这两种权威将可以更为直接对民众行使，只是，它将换一种方式，以司法的方式行使。也就是说，实现省直管县，是一个系统工程，需要相当广泛的制度变革。

　　 (本文来源：南方农村报 作者：秋风)

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