许耀桐：加快发展和落实基层党内民主

　　建设中国特色社会主义，必须坚定不移地发展社会主义民主政治。坚定不移地发展社会主义民主政治，必须如中共十七大报告提出的那样，把“发展基层民主”作为“基础性工程重点推进”。基层民主包括基层人民民主和基层党内民主两大部分，其中基层党内民主尤其重要，因为作为执政党的党内民主，对人民民主起着带动、示范的作用，中国共产党要以尊重党员主体地位，来推动并实现尊重人民主体地位；
以保障党员民主权利来推动并实现保障人民民主权利。如果执政党的基层党内民主没有搞好，就会影响到基层人民民主的健康发展；
或者说假使执政党的基层党内民主并没有得到真正的发展，就会造成对基层人民民主的阻碍和伤害。改革开放30年来，中国共产党在党内民主的制度建设和创新方面，已取得可喜的成就，现在的问题是，要重在贯彻、重在落实。在当前时机成熟、条件成熟的情况下，为了加快发展和落实基层党内民主，应集中做好以下10件事项。

　　一、实行基层党组织的党务公开

　　发展基层党内民主有一个基本要求，就是赋予党员有了解党内事务的权利。党员既然拥有了解党内事务的权利，就必然要促使党务走向公开。《中国共产党章程》规定，“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”所谓党务公开，是指凡涉及党的思想、组织、作风、制度、能力等方方面面的建设和发展的状况以及财务开支账目必须向全体党员报告。在基层党组织实行党务公开，就是使基层党组织的所有事务让所有党员都知晓。过去，基层党组织的党务往往只为少数党员，主要是领导班子的成员知道。而需要将党务传达给基层党组织全体党员知道的，只是那些因为要求大家执行，而只有了解了组织上的意图后才有利于贯彻的内容。这样，就使基层党务长期处于封闭、限制的状态。现在，实行党务公开必须打破这种状态。

　　党务公开应建立党内情况通报制度，情况通报的内容既包括一般情况通报，也包括重大情况通报。要根据通报内容的不同性质和特点规定时限，一般性工作一个月或一个季度作一次情况通报，有重要性或紧急性的工作则要迅即通报。党的各级组织要把党内的工作和活动情况，尤其是重大情况，及时通报给全体党员，使党员对党组织各方面的情况有所知晓，就能保持密切的联系。党内情况通报，可以采取党的会议、文件、简报、资料以及网站等形式进行。公开党务公开到什么程度？往往会碰到“党务机密”的困扰。其实，中国共产党早已从革命党变成执政党了，对于基层党务来说，已经不再涉及国家机密和军事

　　机密的问题，究其实质已没有什么机密可言，不能再借口“机密”而拒不公开。应树立“基层党务必须透明”的理念，及时地将基层所有党务公开。

　　二、实行基层党内情况反映制度

　　如果说党务公开主要是组织方面所采取的行为的话，那么党内情况反映制度则可以包括党员个人向党组织的思想汇报和情况反映、党内思想倾向的反映、各项工作落实情况的汇报反映、党内作风方面的情况反映，以及党外人士和群众对党员、干部、党组织的意见、建议和要求方面的情况反映，还有社情民意的反映等。这一制度要保证基层党员群众在第一时间反映问题，提高情况反映的效率。反映的情况要及时向领导或上级组织汇报，不能截留。要规范情况反映的程序，一般问题逐级反映，重大事项可多级反映或越级反映，直至向中央反映。

　　目前，基层党组织十分缺乏党内情况反映的渠道。党员个人向上反映情况往往被视为不正常的、甚至有害的行为，并会遭到一定程度的打击报复。久而久之，党员群众想反映的情况不敢反映了，想说的话也不敢说了，党内成为一片鸦雀无声。为了活跃党内气氛，必须鼓励大家反映情况，必须尽快建立健全充分反映党员意愿的党内情况反映制度。引导党员充分行使权利和履行义务，增强贯彻执行党内情况反映制度的主动性和积极性。切实保护党员群众的这一民主权利，一旦发现党员因反映情况遭到打击报复的，对有关组织和人员要严加处理。

　　三、实行基层党组织重大事项的民主讨论

　　基层党务可分为常规事务和重大事项两种。常规事务是指那些经常重复出现的、性质非常相近的例行性事情；
重大事项是指那些具有全局性、方向性和原则性等特点的需要决策的事情。一般来说，基层党内的常规事务，可由基层党组织有关部门的领导、工作人员直接照章办事，事后通报大家即可。而关涉基层党内的重大事务，不但必须由领导班子按照民主集中制原则讨论决定，而且必须事先征求全体党员的意见，进行民主讨论。过去，基层党组织重大事项往往缺失事先征求全体党员的意见、在党员群众中进行充分民主讨论的环节，由基层党组织的少数人决策，甚至是“一把手”拍板。这就使党员群众对重大事务决策缺乏民主化有很大的意见，认为党员的民主权利被剥夺了。

　　搞好基层党组织重大事项的民主讨论，首先必须明确什么是“重大事项”?为此，基层党组织要把重大事项的范围搞清楚，列出一个“重大事项清单”，确定下来。今后，凡属列为基层党组织重大事项的应由大家民主讨论，使民主讨论的合理意见能够成为决策时应考虑和吸纳的重要因素。同时，进行重大决策征求意见时，要把需要征求意见的决策内容，根据征求意见的范围提前告知给征求意见对象，给征求意见和参与决策的党员群众以充分的时间。要合理确定征求意见的对象，扩大征求意见的范围，解决征求意见面偏窄、人数偏少的问题。征求意见的形式可采取调查研究、座谈讨论、交流协商、专家咨询、个别谈话等多种方式，广泛听取和收集各方面对重大决策的意见、建议。

　　四、实行基层党组织领导班子的直接选举

　　《中国共产党章程》规定，“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”选举的基本形式分为直接选举和间接选举两种。间接选举，是选举人先选出一定的代表，然后委托代表去对候选人进行投票选举；
直接选举，则是选举人直接对候选人进行投票选举。党的十七大报告已经明确指出，“逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”，规定了基层党组织领导班子必须实行直接选举。以往，基层党组织领导班子选举，多采用上级党组织经一定组织考察程序，形成了候选人名单，然后交由党员选举的方式。这样的选举，在很大程度上成为走过场的选举。

　　现在，应改进和完善基层党内选举制度。第一，改进候选人提名方式，候选人的提名，应有自下而上和自上而下两种方式。建立组织提名与党员或代表联名相结合的提名制度，推进候选人提名的制度化、规范化进程。第二，改进候选人介绍方式，候选人的介绍，有组织介绍和自我介绍两种方式。“组织介绍”方式，由党组织进行人事安排的说明，对候选人的文化程度、知识水平、政治履历、以往政绩等方面，进行详细、准确、适当的介绍和宣传。“自我介绍”方式，试行候选人竞选方式，对竞选演说的范围、承诺内容及方式等作出详细的规定，通过竞选演说、接受质询与提问增进了解，建立候选人与选举人见面制度，由候选人采取发放书面材料、回答选举人疑问等方式，让党员或党员代表对候选人的参选目的、动机、施政纲领有充分的了解。第三、改进和完善党内选举程序。选举程序要设计得合理、规范和严格，有利于选举人意志的表达。在经民主程序产生候选人名单后，如果候选人名单过多，可以进行预选，直至形成合适的候选人名单。然后，正式提交全体党员进行直接选举，按得票多寡，产生基层党组织领导班子。

　　五、实行基层党组织定期工作报告制度

　　《党章》规定，“党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”党的十七大报告进一步指出，“地方各级党委常委会向委员会全体会议定期报告工作”。进行工作报告是党组织的一种重要工作方式，它涵盖党组织开展工作、进展情况、评价成绩、总结经验、找出问题、改进措施等内容。目前的情况是，各级党组织普遍缺乏定期工作报告，往往是到了五年换届的时候才作一个总报告，而在平常的时间里党员并不清楚党组织的工作状况，这就容易造成党员和党组织之间的隔阂。现在，十七大报告作出“定期报告工作”的规定，就使党组织找到了一种和党员建立密切联系的渠道。基层党组织定期作工作报告，是加强党员和组织的联系与监督，凝聚党员之心、增强组织活力的重要方式。

　　实行基层党组织定期工作报告制度，目前主要应建立健全地方党委常委会向全委会负责和报告工作的制度。首先，要建立健全定期召开全委会会议制度。凡涉及重大问题，都应在充分论证基础上，通过召开全委会 议讨论决定，并在全委会监督下实施。应根据实际需要，适当增加全委会议次数。其次，要改变过去全委会只听取报告、接受指令和任务、发言表态的单一内容和形式。常委会应向全委会报告工作，包括报告常委会及其成员廉政建设的情况，接受全委会的审议。应增加讨论、批评、建议、询问和质询等内容和形式，切实强化全委会的决策权、监督权和处置权。再次，要建立健全全委会议议题双向提出制度、民主议事决策制度、全委会票决制度。全委会议的议题，既可以由常委会提出，也可以由委员、常委联名提出。1/3以上委员 或常委联名提出的议题，即应列为全委会议的正式议题。同时，严格按照有关规定，将会议议题在会议召开前几天书面通知到各位委员，使委员提前充分准备，更有效地参加议题的讨论。这里，还需要指出的是，对于“定期报告工作”的“定期”要求，值得认真研究。定期，可以是一年、半年，也可以是一季度、甚至是两个月。不管是一年、半年、一季度，还是两个月，总之一定要有确切的时间规定，并且规定下来后不能随意更改，应作为一个例行公事予以真正施行。

　　六、实行基层党组织领导班子民主测评制度

　　《党章》指出，“党在任何时候都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，不允许任何党员脱离群众，凌驾于群众之上。”基层党组织要保持同人民群众的密切联系，就要时刻倾听人民群众的呼声，接受人民群众的评判，就要经常了解在人民群众心目中的威望高不高。为此，必须建立基层党组织领导班子民主测评制度。民主测评制度，是指党委(党组)及其组织(人事)部门根据干部管理权限，按照规定的程序，组织一定范围内人员参加对领导干部的政治业务素质和履行职责等情况进行测评的方法和活动。

　　民主测评包括民意测验和民主评议两种。民意测验是指由考核组根据考核内容列出评价项目和评价等次，制作民意测验表，由参加民意测验的人员填写评价意见，并由考核组回收民意测验表，对不同层次人员填写的民意测验票分别进行统计的办法。对基层党组织作出的重大决定，通过的政策措施，以及领导人的工作业绩，定期展开规模调查、征求民意，是一件很有意义的事。老百姓的支持率和满意度，是基层党组织工作的一面镜子，是反映党的威信的晴雨表。开展民意测验工作，能发挥群众监督的广泛性、强烈性的特殊效用，能及时给党和政府以警醒和激励。民意测验结果支持率和满意度高了，会给基层党组织以继续做好工作的信心和力量；
反之，民意测验结果支持率和满意度低了，就会及时地促使基层党组织总结、反思，改进工作。民主评议是指由考核组主持，组织一定范围内人员，采取召开小型座谈会或书面评议方式进行的考核、考察办法。党政领导干部在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过三分之一，经组织考核认定为不称职的，一般应当免去现职。

　　七、实行基层党的代表大会常任制和代表任期制

　　早在1956年4月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议的总结讲话中就提出：“是否可以仿照人民代表大会的办法，设党的常任代表。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。”[①] 同年9月，在党的八大上，邓小平代表中央正式提出了党代会常任制的问题，他说：“党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样”，“党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论”，代表“在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作”[②]，这必然有助于党内民主发展。为此，党的十七大报告重申，要建立和完善党的代表大会常任制和党的代表大会代表任期制。党的代表大会常任制度是指，党代表资格是常任的，任期与同级党的代表大会相同；
党的代表大会实行年会制，是指党代表通过有组织有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。(点击此处阅读下一页)

　　党代表大会常任制，有利于保证党的全国代表大会和党的地方各级代表大会作为党的最高权力机关，而不是倒过来作为党委的陪衬，成为党委的“参谋”、“耳目”。

　　实行党的代表大会常任制度，可以先从市、县级党的代表大会做起。当前，应在县（市、区）这一级试行党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制。实行地方党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制，可以很好地改进党代会、全委会和常委会这三会之间的关系。这是因为，地方党代会是地方党的最高领导机关，由它产生全委会，全委会再产生常委会。党代会、全委会、常委会之间构成一个委托授权的关系链，党代会的领导权力高于全委会和常委会。但现在由于党代会是五年才开一次，就“三会”的实际运作机制而言，倒是常委会决定一切，其次是全委会，最后才是党代会。这就使“三会”本来的权力金字塔结构被根本颠倒过来，形成了一个倒金字塔结构。无论是就地位还是实际的职权来看，授权结构成了“空架子”，被授权机构的权力远远大于授权机构，实际地位也远远高于授权机构。很显然，这违背党的权力授受关系的理论。因此，只有实行党的代表大会常任制和党的代表大会代表任期制，才能健全党的地方各级全委会、常委会工作机制，才能发挥党代会对重大问题的决策作用，从根本上推进基层党组织党内民主的发展。

　　八、实行党的代表大会代表提案制度以及代表提议的处理和回复制度

　　党代表提案，是指党代表就党的建设中的重大问题或人民群众关心的热点难点问题向代表提案审查委员会提出，请求列入党的代表大会会议议程的书面意见和建议。如前所述，党的代表大会既然被看作党内的“人民代表大会”，那么，党的代表大会就应该仿效、借鉴人大开会的做法。各级人民代表大会早就实行了代表提案制度，党代会也应参照实行这种制度。将代表提案制度引入各级党的代表大会，对于扩大党代表在最高决策机关中的民主权利，健全党代会决策机制，具有重要意义，是完全必要的。

　　对代表提案中所提出的各种提议、建议，各级党代表大会和党委要认真研究、处理。对涉及有关部门、单位的提议，各级党代表大会和党委要责成有关部门、单位及时处理，并加强督办；
承办部门、 单位要向同级地方党委报告处理结果。代表提议的处理情况，要以书面形式，向代表作出认真负责的答复；
一时难以解决或需要暂缓处理的，要向代表作出令人信服的说明。

　　九、实行基层领导干部职务任期制度

　　领导干部职务任期制，是指规定干部在领导职位的任职届(期)数和任职年限，任职期满后必须退出现岗位、转任其他职务或免去现任领导职务的制度。干部职务终身制，曾经是僵化社会主义模式的一个痼疾。改革开放后，邓小平同志着眼于国家的长治久安，提出废除干部职务终身制。1982年9月党的十二大党章阐明，“党的各级领导干部，无论是由民主选举产生的，或是由领导机关任命的，他们的职务都不是终身的，都可以变动或解除。”党章只说明了党的各级职务不是终身的，却没有给出具体的任期限制，从法理上说党的领导人仍然可以长期任职。

　　目前，一些地方存在党政领导干部任职无期限、届满不卸任的不合理现象，严重影响和制约了干部的能上能下和工作积极性的发挥，已经成为干部人事制度改革中亟待解决的一个重点问题。为此，党的十六大报告指出，“实行党政领导干部职务任期制”。2006年出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》明文指出，选任制领导职务实行任期制，包括地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委领导班子成员，法院院长、检察院检察长等，在同一职位上连续任职达到两个任期10年，不再担任同一职务；
担任同一层次领导职务累计达到15年的，不再担任同一层次领导职务。建立和实行党政领导职务任期制度，规范党政领导干部任职期限，加强任期管理，一方面既能够解决领导干部任职无期限、届满不卸任的问题，另一方面也能够解决干部调动频繁、届内不稳定的问题，对实现干部能下能出、形成正常的新老交替机制、保持选任制干部届内稳定、增强领导班子整体活力，具有十分重要的意义。这一制度既然规定了干部在领导职位的任职届(期)数和任职年限，任职期满后必须退出现岗位、转任其他职务或免去现任领导职务，就必须得到严格的贯彻执行。

　　十、实行对不称职的基层干部罢免或撤换制度

　　对不称职的干部实行罢免或撤换，是每一名普通党员和基层党组织享有的一项崇高权利，它是作为一种采取民主的办法解决执政党内干部更新淘汰的基本制度，其方法是由党员、党的代表大会代表或党的委员会成员，向党的组织或党的代表大会提出罢免或撤换不称职干部的动议，有关党组织党的代表大会按程序受理并作出决定。罢免或撤换制度与现行的党内撤职、免职、调整工作岗位等制度的根本区别在于，它是自下而上的制约监督行为，而后者是一种自上而下的制约监督行为，即是上级或同级党组织对犯错误或不称职的干部作出的纪律处分或组织处理。

　　在现实党内生活中，由于缺乏自下而上的罢免或撤换制，党员群众对一些不称职的基层干部忍无可忍而又无计可施，党员与干部貌合神离，长期下去势必使党员不再关心党内事务，游离于组织之外。显而易见，实行党内罢免或撤换制度，将使党的地方各级领导干部置身于党员群众的监督之下，真正成为“党的仆人”。这对于调动党员群众的主人翁精神，让他们主动地参与对党的领导干部的评价，及时地行使罢免或撤换的权利，发挥了不可替代的积极作用。

　　作者为国家行政学院科研部主任、教授

　　原载《民主与科学》2008年第4期

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　　[①]《毛泽东文集》第7卷，第54页，人民出版社1999年版。

　　[②]《邓小平文选》第1卷，第233页，人民出版社1994年版。

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