关锐捷：南疆三地州农产品质量安全专题调研报告

　　根据自治区人民政府的安排，由自治区农业厅关锐捷副厅长带队，农业厅、畜牧厅、林业厅派员组成的农产品质量安全专题调研组一行五人，于9月10日—9月17日，对克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区（以下简称南疆三地州）及其所属的重点市县进行专题调研，考察了商品超市、农贸市场、农资市场、绿色食品基地、标准化生产示范基地、畜禽养殖场、畜禽屠宰场、奶制品收购加工厂、质量安全检验检测中心等，并与地州、市县、乡镇领导以及有关职能部门负责同志和部分农民座谈、交流。现将有关情况和对策建议报告如下：

　　一、基本情况

　　南疆三地州各级党委、政府积极宣传《中华人民共和国农产品质量安全法》和《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，比较重视对产地保护和环境污染的治理，着力加强农药、兽药、化肥、种子市场管理，不断加大对农产品质量安全的执法力度。

　　2006年，克州成立了以州长为组长的自治州食品安全协调领导小组，制定了《克孜勒苏柯尔克孜自治州食品安全责任制和责任追究制（试行）》，进一步规范了食品安全协调领导小组成员单位的职责。围绕贯彻落实《农产品质量安全法》开展宣传活动，在全州范围内开展了农产品质量安全执法专项行动，通过对农业专项投入品管理、农产品农药残留产品检测等，进一步明确农贸、农资市场管理者的责任，规范农产品生产、经营者的经营行为，效果较为明显。今年，农业、畜牧等部门继续开展农资打假专项治理行动和兽药、饲料市场专项治理活动。现已初步建成州就业农场、阿合奇白皮蒜、乌恰阿薇菇、阿图什大白菜等蔬菜生产示范基地6个，木纳格葡萄、巴仁杏、无花果等水果生产示范基地4个，高原牦牛、羊等牲畜养殖示范基地5个。全州有2000亩木纳格葡萄和500亩的无花果已通过有机食品生产基地认证，5000亩阿合奇白皮蒜通过无公害生产基地认证。

　　喀什地县两级都成立了以分管领导为组长，农业、林业、畜牧、水利、工商等14个部门为成员的食品质量安全工作领导小组，地区就食品质量安全工作与各县市及相关部门签订了责任状，制定工作方案，安排专项经费，明确专门机构和人员负责此项工作。2002年至今，已制定无公害农产品生产技术规程和产品质量等地方标准30多项，建设国家级无公害水果出口基地一个。同时，不断加大农产品质量安全“三支”队伍建设力度。一是农业行政执法队伍建设，二是农业标准化推广队伍建设，三是农产品质量安全检验检测队伍建设。目前设立农残检测机构1个，并设立了2个基地、2个市场和 1 家超市作为固定监测点。全地区已通过自治区认定的无公害农产品基地51个，基地规模249万亩；
无公害农产品38个，面积270万亩，占全地区农产品总面积的30%；
绿色食品10个；
有机食品8个。在认定的无公害农产品基地中，无公害蔬菜基地7个，面积22.41万亩。

　　和田地区充分利用广播、电视、报纸等新闻媒体，通过召开会议等多层次、多形式、多渠道地开展《农产品质量安全法》宣传活动；
地区农业局会同工商局、质量技术监督局、食品药品监督管理局，对化肥、种子、农药等农资市场进行执法检查。截至目前，全地区已认定有机食品基地1个（和田阳光沙漠玫瑰有限责任公司），基地面积5.5万亩；
绿色食品（核桃）原料标准化生产基地1个，面积30万亩；
累计认证的无公害农产品49个、面积达63万亩，认定的无公害农产品生产基地23个、面积达114.94万亩。全面推进“无公害食品行动计划”，大力发展无污染、安全、优质、高效的无公害农产品产业，迅速提升和田地区设施农业整体水平和市场竞争力。实施“特色、绿色、规模、品牌”战略，积极做好绿色食品、无公害农产品认证和生产基地认证工作。和田地区行政公署于2007年制定、印发了《和田地区重大食品安全事故应急预案》，建立了农产品质量安全重大事故信息发布和农产品质量安全重大事故信息月报制度。

　　二、存在问题

　　南疆三地州是全疆最贫困的地区，2006年农民人均纯收入依序分别仅为1486元、2027元、1499元。客观地评价，与《农产品质量安全法》和《国务院特别规定》的要求相比，尚处于温饱线上的农村产区和发展较为滞后的城镇销区的干部、群众，对农产品质量安全工作的认识仅仅是初步的，农产品质量安全工作就整体而言，实际处于刚刚起步、甚至是纸上谈兵阶段，面临形势颇为严峻，存在诸多不容忽视、亟待解决的问题。　

　　（一）发展认识不到位

　　尽管南疆三地州在宣传、学习《农产品质量安全法》等取得初步成效，但距真正贯彻和落实到位还有很大差距。在调研过程中发现，大部分产地农民、农产品经销人员、农业技术推广人员，甚至相关政府部门的工作人员都不了解《农产品质量安全法》的具体内容，普遍安于现状。认为，新疆的农产品质量安全比内地好得多，只要能生产出来农产品，在国内任何一个地方都能够销售，不清楚国内已经有不少大中城市出台了农产品市场准入制度，不了解什么是农产品追溯制度。不仅对“产前、产中、产后”的生产经营、贮藏保鲜、运输营销全过程的质量安全进行监管严重滞后，即使是对无公害、绿色、有机食品的认证也积极性不高，认证率只有百分之三四十，而且后续工作乏力。而实际上据农业部门抽查检测结果表明，农产品农药残留超标在13%以上。

　　（二）组织管理不到位

　　《农产品质量安全法》明确规定，“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；
县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。”但南疆三地州及其所属市县的管理现状是“五没有”：没有明确农业行政部门的监督管理职能，没有设立相应的领导协调机构，没有提供必要的财政经费保障，没有组织健全的管理执法队伍，没有建立长效的工作运行机制。政府相关部门对其在农产品质量安全工作中的职责认识不清，工作上的协调配合明显不适应管理要求。

　　（三）建设规划不到位

　　农产品质量安全工作是一项复杂、长期的社会性和公益性工作。虽然南疆三地州都有一些初步设想和工作计划，但是究竟人力、物力、财力怎样安排和有效投入，农产品质量安全体系如何建设等一系列系统性管理、监督问题，尚没有深入研究和具体布置。目前，克州农村能源环境保护工作站（兼管）具有检测职能，喀什地区成立了农业行政综合执法大队和农产品质量监测中心，但是均尚未正常行使职能；
县市一级及乡镇执法和检测机构都基本上是空白，阿克陶县的质量监督检验部门的检测设备刚刚购入，人员正在参加培训。克州质监所可以对农产品进行检测，但需要检测单位把所要检测的样品带到质监所委托检测，且收费较高，政府对农产品质量安全的监测检验无法实现。

　　（四）监督执法不到位

　　南疆三地州由于没有明确的农产品质量安全监管机构和执法主体，分别设立的农业、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门，缺乏统一权威的对城镇农产品销售市场、尤其是县乡农贸市场监督执法。市县及乡村农贸市场，没有设立农产品质量监督检测点，超市原有的无公害农产品销售渠道已名存实亡，工商管理部门虽提供了农产品简易速检手段，但由于检测工作没有常规化，难以适应质量安全工作要求，因而农产品的质量安全保障几乎无从谈起。在种子、农药、化肥管理方面也存在漏洞，如阿克陶县一个农户的设施蔬菜大棚，原本计划种植食用番茄，但是结出的却是加工番茄。在农资销售中，有的经销商尚不知晓哪些农药是超标的，严禁销售的农药有哪些。

　　（五）卫生监管不到位

　　农产品贮藏加工条件普遍比较差，在调研阿图什市一家小型木纳格葡萄贮藏保鲜库时，库门刚打开，一股刺鼻酸臭味就迎面扑来，进入库房后，不到半分钟就有头晕目胀的感觉。经询问，恶臭气味是保鲜纸散发出来的，据分析可能是保鲜纸含有严重超标的硫化学成分所致。在走访墨玉县一家农户核桃仁加工作坊时，加工全过程只是简单地核桃剥皮，当时是沙尘天气，农民在院子里剥开核桃皮，成堆的核桃仁直接堆在院子、屋里的地面上，然后直接装入塑料袋、包装箱里，所谓健康食品的确难以置信。

　　（六）市场建设不到位

　　南疆三地州的农产品批发市场建设水平参差不齐，尽管硬件设施正在逐步得到改善，其辐射带动作用也在逐步发挥，但是相应的软件建设如价格信息体系、服务管理体系等却比较落后，尤其是大部分市县、乡镇的农贸市场还处于比较原始的水平。如墨玉县农畜贸易市场是一个有10万人交易规模的大型市场，但至今还在沿用多年来逐渐形成的交易场地，没有任何检验检疫措施，大部分连简单的摊位设施都没有，土路边地摊交易，人来车往拥挤不堪，牛、羊、马、车走过尘土飞扬，农民个个灰头土脸，不堪入目，他们长期以来就在这样的恶劣环境污染下进行交易。

　　三、对策建议

　　贯彻科学发展观的核心内容是以人为本，“民以食为天，食以洁为先”，故而农产品质量安全是涉及最广大人民切身利益的天大的事，作为负责任的、为民办实事的政府，必须坚定不移地抓好抓实，抓出成效来。

　　（一）明确管理职能

　　建议自治区党委、政府明确规定，严格按照《农产品质量安全法》的要求，从自治区到地州、市县建立由党委或政府领导挂帅的，有农业（林牧渔）、卫生、质检、商务、工商、药品等监督管理部门参加的农产品质量安全监督管理领导小组，办公室设在农业行政主管部门，负责农产品质量安全的监督管理工作，其他有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作。当务之急是尽快组织制订发展规划和行动方案，在定性定位的基础上量化投入要求。

　　（二）建设监管体系

　　尽快建立健全确保农产品质量安全的“两支队伍一个中心”。一是强化农业综合执法队伍建设，自治区设执法总队，地州设执法支队，市县设执法大队，通过增调人员、改善装备、开展培训，提高依法行政能力。二是完善农业标准化推广队伍建设，以农技推广部门为基础，联动农业产业化龙头企业和专业协会，发展壮大一支既懂农业生产技术、又熟悉标准化工作、有权威性的人才队伍。三是加快农产品质量监督检测体系建设，自治区、地州、市县、乡镇分别建立监督检测中心或管理站。

　　农业部已明确在“十一五”期间，投资建设自治区（2500万元以上）、45个重点地州市（300万元/个）和县级检测中心（200万元/个）。建议自治区财政从2008年起，每年投资2000万元，分三年对其余县级和全区乡镇检测站建设给与补助。同时，积极争取中央增加投入、加快发展，优先支持边境县和少数民族贫困县。力争到“十一五”期末，在全区建立并完善农产品质量监督检测体系。为保障检测部门正常运转，建议自治区财政每年列专项补助经费1000万元，除南疆三地州外，各地州、市县应与必要配套，用于保证监管和培训经费。同时，通过“请进来，走出去”等方式，对相关监管人员进行全员培训，三年培训专门人才1500人，不断提高监管队伍的素质和能力。

　　（三）源头综合治理

　　确保农产品质量安全，必须从源头上综合预防和全方位治理。建议自治区财政每年列专项补助经费1000万元，除南疆三地州外，各地州、市县应与必要配套，大力推进农产品标准化生产。尽快制定和完善各种农产品标准，以标准化生产基地为基础，以农业产业化龙头企业和专业协会为龙头，充分发挥农业科技推广、土肥植保、检测检疫等职能部门作用，把无公害农产品质量标准转变为农民通俗易懂、便于操作的技术规范，带动千家万户农牧民发展无公害、绿色、有机农畜产品生产，通过科技和管理人员的服务、引导、监督，让农牧民增强农畜产品质量安全观念，推进农畜产品主产地全面自检，从源头上杜绝和防止超标农药、兽药、化肥等污染源隐患。全面推进无公害农产品认证工作，到2009年，凡未经认证的不准进人市场销售。

　　（四）产后保鲜加工

　　农产品保鲜加工是我区农村经济发展最薄弱的环节，必须加大投入予以加强。建议自治区财政每年列专项补助经费3000万元，除南疆三地州外，各地州、市县应与必要配套，采取直接补助和贷款贴息等方式，扶持企业加快保鲜加工基础设施建设。以建设鲜果鲜食类和鲜肉鲜鱼类贮藏保鲜库为重点，全面推进农产品现代物流体系建设，从根本上解决收购、转运、保鲜农产品的质量安全问题。

　　（五）规范市场建设

　　按照现代理念和发展宗旨，规范标准化农产品营销市场建设。建议自治区财政每年列专项补助经费3000万元，用于建立城镇和农村标准化农贸市场，规范和完善地县两级农贸市场建设。从现在起，将设立在城镇的所有大中型农产品批发市场和农贸市场列入监管范围，大型超市要建立稳定的以标准化无公害生产基地为基础的固定进货渠道。

　　为了提高农产品的质量安全水平，保障农产品的安全生产、流通和销售，防止有害农产品进入市场，建议尽快建立、规范农产品市场准入管理制度，明确农产品市场准入检测标准，配备精良的检测设备和高素质的人才队伍，建立农产品信息服务平台，完善农产品市场信息统计、分析、报告、查询制度，为消费者和政府决策者提供及时、全面、精确的市场信息和参考资料，在2009年全面实行农产品市场准入制。同时，加大对生产无公害农产品的宣传，强化品牌意识，以品牌带动标准化生产；
积极培植农产品行业协会，提高生产经营的组织化程度，提供自身能力之外的各种有效服务，最大限度地减少经营风险，确保获得比较稳定的收益，并为政府制定产业发展政策和规划提供意见和建议。

　　 调研组成员：

　　 关锐捷 农业厅副厅长

　　 吕 刚 农业厅法规处副调研员

　　 吾尔克西·阿不力孜 畜牧厅兽药监察所高级畜牧师

　　阿布力克木·阿不都克里木 农业厅绿色食品中心

　　高级农艺师

　　李光波 林业厅林果办科员

　　关锐捷执笔

　　二○○七年九月二十五日

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