教育改革关键在管办分离

　　大学要避免成为既得利益集团，不能以“阵地意识”和“牟利意识”，强化教育垄断。

　　嘉宾

　　秦晖 清华大学教授

　　秋风 时事评论员

　　信力建 广东省信孚教育集团董事长

　　把公立教育资源跟教育行政部门剥离开来

　　把整个公立教育的资产，包括公立大学的资产，从教育行政部门的名下剥离出来，避免变成部门所有，这应该是教育改革的当务之急。

　　信力建：高校评估现在引起很大争议。要害在于教育行政部门对高校的微观干预，这种微观干预已经到了无孔不入的地步。现在教育行政部门既管大学，又办大学，权力没有边界。问题的根子在这里。

　　怎么改变？管办分离现在比较流行。教育行政部门应该以基础教育为先，主要办义务教育而不是办大学。大学交给社会办，交给地方办。经济发达的地区，甚至可以以县为主办大学，也就是发达国家的社区大学。这样一来，高等教育的供给就不难最大化。

　　笑蜀：现任的科技部长是大学校长出身，他做大学校长时说过一句话：大学不能成为既得利益集团。这话很切中要害。任何国家都有公立大学，但人家的公立大学不是既得利益集团，我们的公立大学能这么说吗？而之所以有这种分别，原因之一是借助传统的所谓“阵地意识”，强化教育垄断。

　　秦晖：改革前是“阵地”意识，改革后还要加上“牟利”意识。

　　笑蜀：现在主要是“牟利”意识，“阵地”意识往往服务于牟利需要。公立大学的创收乃至整个公立教育的创收，不敢说绝后，至少是空前。尽管教育行政部门后来不得不否定教育产业化的提法，但公立大学乃至整个公立教育已经事实上产业化，公立大学乃至整个公立教育成了中国最大的利益集团之一。

　　要害在于部门所有制。怎样让教育行政部门成为一个第三方机构——当然它仍要部分行使中央政府的管理权威，但在行使这个管理权威的同时，应该以中介、协调功能为主，从而把整个公立教育的资产，包括公立大学的资产，从它的名下剥离出来，避免变成部门所有。这应该是教育改革的当务之急。

　　秦晖：在所谓的权力-市场经济条件下，教育行政部门和其他国有垄断部门一样存在着严重的“弃责争利”的问题：不仅疏离了公共服务职能，实际上把公众资产变成“部门”的资产，而且进一步变成本部门“内部人”的谋利工具，但“内部人”又并不承担资产责任。它一方面在市场中利用公共资源为本部门“创收”，另一方面又利用权力搞垄断，排除来自民间的竞争。

　　信力建：要让教育行政部门超脱一些，关键是把公立教育资源跟它剥离开来。第一个是财权，要把所有大学的财产归到国资委，财政部的拨款不应通过教育行政部门，而应按照一定程序直接拨到各个大学；
第二个是用人权，大学校长遴选不能让教育行政部门操盘，公立大学要下放给地方和社会，校长任免权随之下放，可以教授自己推选，也可以地方政府举荐，教育行政部门备案就行了。

　　秦晖：管、办分离这个提法不错，教育行政部门本来只应负责国家教育政策的宏观协调，但现在何止是宏观协调——这些年教育方面的高度集权越来越厉害，连研究生招生都变成全国统一命题了。

　　笑蜀：对。教育的走势跟整个社会的走势是背道而驰的。随着市场经济的发展，整个社会越来越分权，但整个教育体制却越来越高度集权。

　　秋风：教育领域实行高度集权是没有道理的。根据市场、法治的原则，国家在教育上更多的是义务而不是权力。作为国民，不管是基于谋生的需要，还是精神健康发育的需要，都有权利要求国家提供一定程度的基本教育。国家已经就此征过税，就应该有一部分税收用于教育支付。但是，国家提供的主要是一定程度教育所需要的资源，教育的内容、方式，则应由社会来决定。从这个意义上说，教育相对于国家，拥有独立地位，属于社会自治的一个十分重要的领域。

　　保证这一点的恰当制度安排，只有学校自治。国家目前的任务是收缩权力，通过法律等手段，构造教育自治的治理秩序，对教育的微观干预则会对教育造成十分严重的损害。

　　大学无分私立公立，都应建立公共治理结构

　　应该有一个公众性机构作为大学的最高决策机构，公众人士的比例占多数。这个公众性机构，能够在现场代表公众的利益。

　　秦晖：国外所谓公立大学私立大学，区别只不过是谁出钱。公立大学有权问国家要钱，至于大学校长怎么聘，专业怎么定，教授怎么请，就跟国家没什么关系了，私立大学由董事会来决定，公立大学照样有一个类似的机构，来保障社会的充分参与。

　　秋风：现在好多国有独资企业尝试建立董事会，如果安排比较合理，就能够实现管、办分离。国有企业属国民所有、公众所有，而不是政府所有。公立学校有两层含义，一是政府承担主要的拨款责任，另一个，它是公众所有，旨在满足公众需求、追求公共利益的大学。

　　要让这些企业、学校始终如一地只服务于公共目标，就必须在企业、大学的治理结构上作出某些安排。应该有一个公众性机构作为每个国有企业或者大学的最高决策机构，既承担决策的权力，又承担最终的责任。它可以叫理事会，也可以叫董事会。这个董事会、理事会的成员构成应当是公众性的，可以有企业内部的人，也可以有政府官员，但同时，必须包括社会公众人士，比如经济学家、律师甚至普通民众，公众人士的比例也应当占多数。这个公众性机构，能够在现场代表公众的利益，对国有企业、学校的资产以及企业重大经营活动作出最后决定，也能够对管理层的日常业务进行在场的监督。

　　我特别强调了“在场”，这是很重要的。现在的国有企业、公立学校确实接受监督，但它只接受行政监督，就好比老子对儿子的监督，他们的利益本来就是一体化的。结果，国企和公立学校很容易被内部人控制，国有资产变成了管理层的资产，公众的非营利目标被私人的营利性目标压倒。

　　笑蜀：管办分离的讨论其实可以归结成关于治理结构的讨论。现在实际上是统归教育行政部门所有和治理。管办分离则要变部门所有为公共所有，变部门治理为公共治理。

　　信力建：哈佛大学和斯坦福大学是这方面的经典案例。两校的创始人首先捐资捐地办学，并且为管理学校成立基金，基金主要通过地产收入、社会、校友捐款以及学生交纳学费等方式筹措资金。基金委员会（或是董事会）是专门管理运营基金的，另设校务委员会管理学校，形成了董事会不具体参与校务管理而由教授会治校的传统。

　　笑蜀：这两块是分开的，但都体现公众参与、公众治理。似乎可以断言，所有大学，乃至所有学校都应该是公众所有、公众治理，只不过最初的出资者不同而已——私立大学是私人出资占主导地位；
公立大学是国家出资占主导地位。

　　秋风：主要是最初的出资人身份不同，公立大学最初主要是政府投资，但后来也接受很多私人捐款，现在中国各个公立大学也是如此。私立大学最初固然主要是私人出资，但后来也接受政府拨款捐款，公共属性就越来越强。

　　秦晖：不论私立还是公立，都是大学自治，即便私立大学也不能由出资人说了算，公立大学当然更不能这样。

　　秋风：这是由大学的性质所决定的。大学是服务于公众的，尤其是大学涉及到真理、学术、思想等领域，这些涉及到长远的文化、精神生活，只能借助自治制度来治理。

　　通过拨款法定化实现教育资源的均衡配置

　　教育预算要法定化，可以是一届人大调整一次，但这五年中间，不许再有变化。正确的财政原则应该是雪中送炭，而不是锦上添花。

　　秋风：接下来讨论基础教育。现在的基础教育存在很大缺陷，都带有很强的营利性质。于是人们要求政府强化监管。殊不知，公立教育的商业化本来就是政府的政策导致的，教育行政主管部门与学校也有过于复杂的利益关系。

　　因此，要恢复公立基础教育的公益性，前提仍然是自治。只不过，这种自治要与公众的广泛参与紧密联系。基础教育有其特殊性，社区居民可以很方便地参与。如何扩大这类学校的公众参与，是一个值得特别重视的问题，解决了这个问题，可以在很大程度上改变公立学校目前的扭曲状态。

　　秦晖：基础教育和高等教育还有一个重要的区别，高等教育有竞争性，但接受基础教育是所有人的权利。国外也有营利性的基础教育学校，但如果要营利，政府就必须先充分保障所有人都能接受基础教育，然后由市场提供高端服务。一些发达国家，一方面强调就近入学，一方面特别害怕由于社区差异造成的教育资源分配不公，所以它们的教师经常轮换，避免名师都集中在部分学校里，形成差别教育。

　　信力建：一定要以国税支撑9年或12年义务教育。反过来，大学恰恰应该完全对民间放开，竞争才能有质量。

　　秋风：就是要把大学开得像超级市场，你做得好，我们才有得选。中国的名牌大学在很大程度上是财政体制人为造成的。越是好大学，政府投的钱越多。结果形成恶性循环，越是差校越糟糕。这颠倒了正确的财政原则，财政不是雪中送炭，而是锦上添花。义务教育也如此。现在整个教育财政，是在制造两极分化而不是增进均等化。

　　秦晖：在现有的体制约束下，公立教育实际上是为等级制服务的。

　　秋风：要改变这个局面，弗里德曼设想的教育券或许是个好办法，通过补人头来补学校。

　　笑蜀：最理想的制度肯定是教育券制度，但实际上很难操作，只能局部试一下，现在还没有一个国家办得到。在教育券只能作为辅助手段的前提下，怎么通过管办分离，使教育资源配置更公平、更均衡？

　　秦晖：哈佛附近就有一个非常有名的学校，所谓的拉丁学校，那是美国资格最老质量也最高的一所公立学校。在所有人都得到了义务教育服务的前提下，他们的好学校基本上有两种，一种实行市场制度，有钱就可以到特别好的学校；
还有一种，像拉丁学校那样专门招天才学生，而且学生的书包确实比中国学生的书包都重，每天也是作业做到晚上十一点钟。但那个学校不是凭钱上的，它就是凭分数，极少有权贵子弟。要么在分数面前人人平等，要么在金钱面前人人平等，但不能有权就有一切，就能上好学校。

　　笑蜀：现在不单校长全都是行政任命，资源也全都是行政划拨，这次不招收他的儿子，可能他下次就不给你拨款了。要让校长腰杆硬起来，就得拒绝市长的条子但又不付出代价。问题是，怎么建立这个防火墙呢？

　　秋风：其实也简单。一个是拨不拨款由不得官员，一个是谁当校长也由不得官员。这两条在，条子就挡得住，否则，不管公立私立都挡不住。

　　关键是教育预算的法定化。可以是一届人大调整一次，但这五年中间，不许再有变化。

　　秦晖：说到底就那么简单，所需要的就是一整套规矩。否则教育投资比例的法定化就没有任何意义了。假设教育投资增长的法定比例为10%，但如果多出来的这10%都装进了教育行政部门的小金库呢？如果对教育投资的内部分配一点约束都没有，那法定化有什么用？

　　秋风：除了拨款法定化，还有人事上的问题。这只能靠自治，即建立公众参与的自治性治理结构。董事会就是校长的防火墙，校长首先是对董事会负责。当然，市长、教育局长也有监管学校董事会和校长的权力。

　　秦晖：对所谓的监管权力，也需要监管，要首先保证社会对它是可以问责的。比如，家长委员会就应该起作用，它们认为谁做得不好，就可以弹劾谁，如果政府拨款不到位，也可以控告政府。

　　所有从社会来的钱都应该装在一个透明的箱子里

　　每项支出均有严格审核，任何人不得挪用或乱用一分钱。第一都不能搞冒险性投资，第二都不能内部人分配。

　　信力建：收费的民间学校，国家也应该拨款。

　　秦晖：美国就有这个法律，只要是NGO一类的学校，不仅可以享受《联邦税法》第501条的免税优惠，而且政府还要给钱来资助。以“政府资助第三部门搞公益”这样一种“后福利国家”方式，取代政府直接搞公益的“福利国家”是如今的时髦。

　　即便“第三部门”概念还不存在的时侯，政府以公费资助私立学校和私立医院就已经形成传统。当然，前提是这种资助只能用于学校的发展基金，不能被私立者分配掉。而且这种学校需要事先确定法律上的公益资格。比如某个篮球俱乐部培养球星的那种学校，就不可能有政府拨款。

　　信力建：学校有学校的义务，无论是政府拨款，还是民间捐赠，都只能作为学校发展的资金，不能用来营利，更不能分给个人。斯坦福也好，哈佛也好，它们的钱都很多，基金在各方投入下越滚越大，但受到基金会的严格管理，每项支出均有严格审核，任何人不得挪用或乱用一分钱。所有从社会来的钱都应该装在一个透明的箱子里。

　　秦晖：其实不单是学校，任何公益基金都要接受社会监督，第一都不能搞冒险性投资，第二都不能内部人分配，这都是最起码的。

　　信力建：NGO一般都有个规定：管理经费不能超过当年总支出的15%。至于政府管理的成本，各国都有一个指标。

　　秋风：如何约束教育行政部门在教育经费分配上的自由裁量权，确实是一个大问题。在传统的大学经费拨款制度下，做手脚的机会还是比较少的。于是，教育行政部门就搞各种各样的项目。项目与工程的拨款规则相对灵活，官员上下其手的机会很多。即便不收受贿赂，它的权力感、权威感也会大大增加。

　　教育行政部门的权力从1990年代后期以来越来越大，要阻止这种势头，就必须使拨款的规则趋向刚性，比如，直截了当就按照各校的大学生人头拨款，大学也基本上按照大锅饭的方式向教师发放报酬，这听起来很不“市场”，但很可能是最适合大学的拨款方式。毕竟，大学不是企业。

　　秦晖：不只是项目和工程，还有各种各样的垄断，比如垄断教材、垄断考试权。现在的考试委员会就是一棵摇钱树，原来大家都可以印考研参考资料，它眼红了就宣布说，这个东西只此一家，别无分店。就成立一个考试委员会，把这些权力都抓过去了。

　　信力建：考研是产业，高考更是产业。包括学校升等级、专升本，包括评博士点、硕士点，以及五年一次的高校评估，都有很大的利益在里面。

　　笑蜀：整个就成了寻租运动。

　　秦晖：“寻租理论”不太适合中国。根本就不是设“租”，他没有出让任何东西，权力还是在他手里，并没有“租”出去。但他就凭这权力跟你要钱。如果把权力“借”给了你，然后跟你要点钱，这才可以叫做“寻租”。中国只有“索贡”，没有“寻租”。

　　来源:www.infzm.com

　　原文链接:http://www.infzm.com/enews/20080501/ed/dck/200804/t20080430_44174.htm

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