郑永年：中国的政府改革仍然任重道远

　　海内外期待已久的中国大部制改革方案终于出台了。尽管这个方案让人们看到了大部制到底会是个什么模样，但与去年十七大报告所确立的目标和由两会前中国各界大张旗鼓的讨论所催生的高度期待相去甚远。

　　从很大程度上说，这次大部制改革很难称得上真正意义上的改革，把其称之为调整更为合适。很多方面的调整都是为了把各部门相关的和重复性的功能整合在一起，使得官僚机构运作起来更为有效。功能整合是机构设置最基本的要求。如果连这些事情都难以做到，官僚机构的运作一定是低效率和效能的。这样的整合从前也做过好多次，但没有几年，又出现功能错乱的现象。主要的原因是随着新的利益的产生，各部门和机构都会有动机纷纷设置新的机构来谋取利益。

　　国家发展和改革委员会（发改委）的演变就很能说明这个问题。设置发改委的本意就是要建设规制型国家，对国家的社会经济事务进行宏观规划和调控。就是说，发改委是应当着眼于社会经济发展的大方向的。

　　但是，近年来，一些因素使得发改委转向了微观事务和审批。因为中央宏观调控能力的衰退，需要进行相对的权力集中，从地方向中央集权，从各部门向国务院集中。

　　各方面的权力集中起来之后，就名正言顺地放在了发改委。发改委因此很快就演变成一个包罗万象、有权力处理一切事务的权力机构，一些人称其为“小国务院”。

　　再者，宏观调控是无利可图的，有利可图的是微观的管理和审批。这样，发改委本身也有很大的动力把目标转向微观与审批。结果呢？尽管集权，但发改委还是没有能力来宏观调控，不过微观抓利益的能力则大大提高了。

　　当然，从宏观到微观的转型也使得发改委成了一个与其他部门和地方争利益的部分，从而成为各方抱怨的对象。

　　国家机构正整体寻租

　　实际上，这样的事情不仅仅局限在发改委，而是存在与于其他各个部门，是个普遍现象。国家审计署审计长李金华在两会期间对此有个形象的说法，“现在政府部门下属事业单位多得很。有的部委下属单位，儿子、孙子、重孙子，甚至重重孙子。一个部门有100多个，整个国家机关有2000多个，阵营非常强大。三五个人，挂个牌子，就收费。”

　　从前人们谈论领导干部个人利用权力寻租，实际上，这些国家机构整体都在利用行政特权进行集体寻租。只要行政权力和经济利益紧密结合在一起，既得利益就会大得无穷，人们所希望的重大的结构性改革就很难进行。即使有了一时的改革，也最终又会回到改革前的原点。

　　改革开放以来，中国唯一一次政府结构性改革发生在朱镕基时代。当时市场经济的主导意识形态已经得到确立，所以，政府改革的目标很明确，那就是从计划型政府向规制型政府转型。当时领导层采用的是“拆庙赶和尚”的方法。

　　尽管当时有人批评朱镕基过度使用政治行政力量来推动改革，但如果不这样，结构性的改革没有任何的可能性。因为政治行政力量的动员和使用，连多年困扰中国的“军商一体”都得到了相当有效的解决。

　　自从那次的“军商分开”以后，军队的职业化程度有了大幅度的提高。朱镕基在政企分开方面也作了努力，但遇到了很大的阻力。因为政企分开的困难，当时政府的重点在于公司化和建立现代企业制度，从公司治理的角度来深化国企的改革。

　　政企分开问题没解决，因而企业的行政化现象到现在还是很严重。很显然，政企分开光用行政改革的方法是不可能实现的，它需强有力的政治改革。

　　在中国的经济发展过程中，政府的确扮演一个很重要的角色，对经济发展有很大的功劳。这也符合一般发展中国家的情况。在那些实行赶超战略的国家，政府的角色尤其重要。但同时，政府作为一个经济体也带来了无穷的负面效果，例如GDP主义造成了大面积的深度环保问题、规制的缺失和党政官员的各种类型的腐败等。

　　更为重要的是，政府作为经济体，一旦造成与民争利、与社会争利的状况，经济的可持续发展就会成为大问题。

　　政府改革并不意味着政府要完全退出经济领域。在经济全球化和区域化大潮下，各国经济体之间及其经济体内部的竞争趋向激烈。这一方面要求强化政府的经济监管功能，另一方面则要求政府退出直接的经济功能，赋权于企业：因为参与竞争的真正主体是企业本身，而非政府。从长远来说，政府直接主导下的企业很难和自主类型的企业竞争的。

　　这就表明，中国的政府改革具有了两个直接的目标。第一是建立规制型政府。笔者一再强调，建立规制型政府就是要在政府和其他行动体之间如企业、事业单位和社会中间组织等确定边界，就是要分开来。这一点十七大报告说得很明白。第二是把经济型政府转型成为服务型政府。这两个目标互为关联，必须同时进行；
否则政府改革很难成功。

　　该撤出的地方没撤出

　　建立规制型政府就要求政府从企业等领域退出来，而向服务型政府的转型则要求政府进入那些其应该进入的公共服务领域。一退一进才会得到一个合理的政府范围，就是有限政府，边界政府。

　　但从这次大部制改革的情况看，中国政府的规模可能会越来越大。政府和其他行动体没有分开来表明，政府应该撤出的地方没有撤出来。反之，即使在一些政府应该撤出的领域，如经济领域，仍然存在着“国进民退”的情况。同时，新的改革又要求政府进入，提供公共服务。

　　在西方，很多公共服务由政府负责提供，但实施的则是社会组织，这样既保证效率，又控制政府规模。但在中国，社会组织并不发达，政府会在相当长的一个时间内亲自提供公共服务。就是说，这方面，政府的规模不可避免地会增长。一方面是政府不想退出，另一方面是政府退不出，这就是政府改革的困局。

　　可以想见，这两个目标很难一步到位。经过这次大部制的改革，中国政府具有了双轨制性质，即同时具有经济型政府和服务型政府的特点。

　　从很大程度上说，这次改革只是向规制型政府和服务性政府转型的第一步，要完成这个转型还有相当长的路要走。但是，不管怎样，这个方向应当坚持。这两个目标不能达成，中国就很难建设成为一个现代型国家。但同时也表明为什么说政治改革这一关还必须过，因为这两个转型需要政治改革来推进。

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