赵杰：十七大后政府建设新观察

　　摘要：政治局集体学习为服务型政府建设定调、鼓劲，二中全会为行政管理体制改革提出指导性意见和时间表，政府工作报告系统梳理服务型政府建设的实绩与缺憾，政府工作报告首次在增加对涉及民生的财政投入同时，开始加大对民生领域改革的财力投入，政府建设提速。以政府管理经济社会事务方式的转变来推动经济发展方式的转变，以行政管理体制改革来带动推动全面改革，高层推进改革的意图清晰。政府建设在完成了一系列观念性、基础性建设，转入实体性建设阶段后，又面临众多实践性、体制性的新挑战。

　　关键词：政府建设 服务型政府 新挑战

　　党的十七大对政府建设提出一个总体性的改革目标，即“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，也描绘了通过改革希望达到的行政管理体制新目标、政府职能转变新状态、政府机构新规模。

　　贯彻十七大精神必须继续解放思想。除了要有推进全面改革的意愿、勇气和信念，还要有适应经济社会变化，有步骤而又不停顿地改革和去除上层建筑中不适应经济发展要求的体制和环节的科学精神。可以说，党中央系统研究服务型政府建设的一般规律，科学拟定行政管理体制改革的总目标和实施操作原则，讨论形成“统筹兼顾、突出重点、积极稳妥、分步实施”行政体制改革总要求，为政府建设提速提供了科学指导和持续动力。

　　一、十七大后政府建设提速

　　党的十六大以来，以实行科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督为政府工作的三项基本原则，政府自身建设和改革达到了三方面效果：一是政府工作重心开始转变。以全面履行政府职能为重心，以推行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开为标准，实现政府由计划管制型到服务型的转变。二是政府工作机制与民生难题的对接更加密切。政府财政增加了社会发展事业的投入，政府加强了涉及群众生产生活环境、公共安全、医疗卫生、环境保护等民生问题改革的调研，政府各部门、社会各阶层对民生领域的体制改革的各种意见得以掌握，深化民生改革的意愿进一步加强。三是政府法治化、透明化建设框架初步建立，政府内部监督与社会监督相结合的政府行为约束机制初显端倪，政府与社会公众参与相结合的社会治理新关系初步建立。

　　五年来围绕政府职能转变，政府管理的服务型理念、政府管理的公共性理念、政府与民众合作管理的社会治理理念逐步融入各级政府官员的头脑，企业和各类社会组织通过各种渠道和方式，积极参与政府决策和社会管理的态势日渐清晰。五年来以政府职能转变为重心的政府改革，在执政文化层面，为形成与完善社会主义市场经济体制相适应的政府管理体制，奠定了广泛的思想理论和社会舆论基础。由中央政府推动、蕴涵于政府职能转变的诸方面基础工作的政府行政文化的这种观念启蒙，对进一步深化政府改革，对在2020年前建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制，具有重要作用。

　　2008年2月23日，胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习时，就推进服务型政府建设发表讲话，就政府工作深入贯彻落实科学发展观，全面提高为人民服务能力和水平发表了系统性意见。他对五年来服务型政府建设的探索思路予以肯定，并立足于全面建设小康社会的长远需要，指出了未来服务型政府建设的目标是建立基本公共服务体系。因为，从执政党建设的长远需要来看，只有将政府的公共服务“做实”，才谈得上为社会公众参与社会主义市场经济建设提供基本条件，才谈得上让社会公众分享经济社会发展的成果，才谈得上更好地在发展中执好政、用好权、保持先进性。执政党有充足的理由格外看重政府建设中的这项建设。

　　紧接着，25日至27日，中央十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》。这个文件指出，深化行政管理体制改革，要贯彻精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，要做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，并提出到２０２０年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标。这可以看作是吹响了以行政体制改革为突破口，有步骤实施包含政治体制改革在内的全面改革的号角。

　　3月5日开始召开的十一届人大一次会议，又讨论温家宝总理作的政府工作报告，通过《国务院机构改革方案》。政府工作报告首次在增加对涉及民生的财政投入同时，开始加大对民生领域改革的财力投入。大部制改革拉开服务型政府建设进程中新型机构改革和政府功能建设序幕。

　　年初，政治局集体学习为服务型政府建设定调、鼓劲，二中全会为行政管理体制改革提出指导性意见和时间表，政府工作报告系统梳理服务型政府建设的实绩与缺憾，中央高层以服务型政府建设来回应完善社会主义市场经济的要求，以政府管理经济社会事务方式的转变来推动经济发展方式的转变，以行政管理体制改革来带动推动全面改革的决心和态势，一目了然。

　　二、服务型政府建设逐渐从基础性工作阶段转入实体性建设阶段

　　推进新一轮思想解放，就必须在十七大提出的加快行政管理体制改革，加大机构整合力度，建设服务型政府方面取得突破。自党的十六大后开创政治局集体学习传统以来，政治局首次以政府建设和行政体制改革作为专题学习的内容，胡锦涛总书记也是首次就政府工作发表系统的讲话。这个讲话，再加上随后的二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，对新一届政府全面履行政府职能，推动建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，也必将产生重要的指导和推动作用。

　　胡锦涛总书记在政治局集体学习时的讲话，肯定了过去五年以全面履行政府职能为主线的服务型政府建设的基本思路，肯定了服务型政府建设在基本理念、基本法规、基础工作方面的努力，但是又突出强调了公共服务体系建设的重要性和紧迫性，即“围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”

　　从关于公共服务职能的理论探讨和实践摸索，进一步跨越到加强公共服务体系的建设，塑造和增强政府的公共服务能力，是服务型政府建设展开的必然逻辑。胡锦涛总书记就是在这个政府建设的关键时点，以集体学习后讲话的形式发表的。

　　胡锦涛总书记在政治局第四次集体学习讲话，对基本公共服务体系的建设构想包含三个层次：（1）公共服务体系建设建立在经济发展的基础上，应依据经济发展程度和水平，逐步建设。公共服务体系建设的指导思想是惠及全民和公平公正，但建设步骤要把握水平适度、可持续发展的原则。（2）基本公共服务均等化，是公共服务体系建设的长远目标，也是服务型政府建设的重要价值追求，但也需要逐步实现。应围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。（3）公共服务体系建设的关键是创新公共服务体制，改进公共服务方式，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。通过公共财政、社会组织、企业与家庭的合作，发挥和体现财政资金的公益性价值，提高公共服务质量和效益。

　　阅读新华社通稿，还可以发现胡锦涛总书记在政治局第四次集体学习讲话的讲话，指出了服务型政府建设必须逐步转入新阶段。政府建设提速应表现在公共服务职能的理性认识与公共服务体系的实践构建的协同推进上。若仅仅停留于政府职能的自我宣示和自我清理这类基础性工作，缺乏包含公共服务体制、公共服务方式、公共设施在内的基本公共服务体系建设这类体制性、实体性建设，服务型政府仍然难以与社会主义市场经济体制相配套。

　　2004年初，温总理在省部级主要领导干部树立和落实科学发展观研究班的讲话，曾对政府的公共服务职能有个界定：“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”（简称“三公共一公众”）。党的十七大报告又提出“全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的要求。但这仅仅是社会转型公众对政府公共服务需求的一个概略性描述。教、劳、病、老、住这些社会需求，对应着公共教育体系、公共卫生和基本医疗服务体系、公共文化体系、就业服务体系、社会保障体系、公共安全和应急管理体系、保障性住房供给与管理体系等建设，这些民生问题必须通过进一步深化财政和社会体制改革，通过公共服务体系建设来满足。

　　但是，现有的政府规模、现存的中央与地方财权事权对应关系、现存的预算讨论和管理状况、部门利益和地方利益背后的经济动力，都逼迫着进一步按照服务型政府建设的长期目标和基本公共服务体系建设运行框架，进行改革。

　　可以说，政治局学习提出服务型政府建设长远目标是基本公共服务体系建设，随后召开的党的十七届二中全会的重点则选择为行政管理体制改革和国务院机构改革后，就使得当前的机构改革必要性与“后机构改革时代”的政府建设的复杂性愈发突出，政府建设的整体、系统部署和分阶段推进，也就上了“快车道”。在此意义上，这次在小范围内探索实行的职能有机统一的大部委制，才仅仅拉开建立与基本公共服务体系相配套的国务院机构格局的序幕。

　　三、温总报告展现新阶段政府建设难点和政府改革重点

　　温总理报告以全面履行政府职能为线索，回顾过去工作，分析面临困难，提出宏观经济政策主张，推动经济发展方式转变，加大社会建设投入，加强政府建设。与过去五年的政府工作报告明显的不同，本次报告突出了对政府宏观调控环境变化的分析，突出了运用财政政策、货币政策、政府管制政策的政策组合，对当前经济生活深层矛盾的综合调理；
在提高民生投入保障水平同时，突出了“财政超收”向民生改革的倾斜，体现了中央政府以改革促民生，以深化民生领域改革推动民生问题逐步解决的新思路。

　　我们通读温总理报告，并将之放到2020年前这么一个更长的政府建设区间，可以体味到，政府建设在完成了一系列观念性、基础性建设后，又不得不面临众多实践性、体制性的新挑战。

　　国际经济环境复杂性和我国经济增长强大惯性，对政府经济调节能力的挑战。一方面，国际经济环境变化不确定因素和潜在风险增加。全球经济失衡加剧、增速放缓，国际竞争更加激烈；
美国次级抵押贷款危机影响蔓延，美元持续贬值，国际金融市场风险增大；
国际市场粮食价格上涨，石油等初级产品价格高位运行。另一方面，国内固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多、外贸顺差过大，影响经济发展的体制机制障碍还相当突出。国际经济环境影响与国内经济增长惯性相互交织，使宏观经济政策的运用更加复杂，财政政策和货币政策工具的选择及其操作力度，更加精细。实行消费、投资、出口协调拉动经济增长，增强消费内需的政策，协调把握控制流动性过剩政策、人民币汇率的逐步市场化政策、利率等货币工具政策，都需要综合分析国际环境和国内经济发展形势的相互影响。提高宏观调控熨平经济波动，促进经济平稳健康发展的能力，成为提高政府调节经济能力的长期课题。

　　民生领域历史投入不足、财政实力有限、改革方案优选过程复杂，对建立基本公共服务体系，增强政府公共服务能力的挑战。经过连续几年对民生领域的全面投入和进行相应的局部改革，劳动就业、社会保障、教育、医疗卫生、收入分配、住房、产品质量安全、安全生产、社会治安等民生问题虽逐步缓解，政府对各领域改革的主要制肘因素和环节，社会各阶层对民生领域体制改革的不同期望和意见也逐渐清晰。但是，在这些领域进行全方位改革，以及在某项民生改革系统内部，形成整体性改革操作方案，既受到财政能力的制约，也受到政府机构间不同利益的干扰，还存在如何选择与中国经济社会发展阶段相适应的保障体制、供给体制、监管体制的不同意见。现实选择，只能是在改革共识和框架基本清晰基础上，通过逐步加大财政超收中用于社会建设和民生改革的资金比重，按照先明确政府在各民生领域责任及其体现形式、先投入基本公共服务环节、先投入达成共识环节的原则，分步骤、逐步做实民生改革中最关键、最基础的环节，构建起与经济发展阶段相适应的基本公共服务体系，逐步实现公共服务的均等化，提高政府的公共服务能力。总理报告确立的安排财政超收的使用原则，明确提出“集中财力办关系民生和制度性建设方面的事”，“增加农林水、教育、文化和科技方面的支出；
增加社会保障、医疗卫生、司法保障和廉租住房建设的支出；
增加节能减排和环境保护的支出；
解决农村义务教育债务和国有粮食企业财务挂账等历史遗留问题的支出”，正体现了不仅仅停留在增加民生领域的数量投入，而是努力实现提高社会事业水平与“花钱买民生改革机制”，从社会建设的长期需要，务实推进民生改革的改革创新精神。

　　行政权力过分集中、缺乏制约与政府机构职责交叉、权责脱节并存，对增强政府执行力、提高政府绩效的挑战。行政权力过分集中、缺乏制约，是多种社会矛盾在政府机构环节的综合表现。政府机构部门利益尾大不掉的现状，促使整合和改革政府机构，实现对行政权力中决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调。今年的报告提到在政府自觉接受人大的监督，主动接受人民政协的民主监督，多种形式征求社会群众意见方面的成绩，还提出了强化政府层级监督，推行行政问责制度和政府绩效制度，提高政府工作透明度的新的监督思路。去年的政府工作报告，只是提出各级政府及其工作人员“都要接受新闻舆论和社会公众监督”，今年进一步提出了“创造条件让人民更有效地监督政府”的新要求。“创造条件”，给公众拓展联想空间。“更有效地监督”，除了包含群众监督政府方式多样、程序简单外，主要应包括监督结果公布的规范化、监督结果处理与官员问责追究的法治化、单一的事项监督与推进相应体制改革的深度关联化。

　　科学发展观包含的一系列发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的思想和方针，只有转化成为政府政策，融入政务流程，体现到公务员行为中，才能真正将执政党“以人为本”的执政理念体现好。十七大提出继续解放思想，坚持改革开放，对政府工作思路和政府改革进度的影响，通过本届政府工作报告对政府建设新问题的分析、对政府改革重点和重心的新选择、对加强政府监督的新觉醒，可见一斑。我们期待十七大后至2020年前，政府建设的科学化、政府改革务实化、政府运行的公共利益化能成为趋势，期待行政管理体制能从制度建设上推进人民满意的政府的建设。

　　（该文部分内容刊发于2008年3月下的《南风窗》）

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