李炜光：国民税负重否，政府无权断言

　　《南都周刊》按：美国《福布斯》杂志近日发表的2007“全球税负痛苦指数”显示，中国税负仅次于法国、比利时，名列世界第三。中国的税负真的这么高吗？中国财政部 副部长王军日前表示，中国的税负并不高，在发展中国家中处于居中位置。但官员的表态引来质疑，被认为不尊重民众的感受。为什么在税负问题上，政府的评价和 纳税者的感受，会存在如此大的差别？税负高低，是收税的政府还是纳税人说了算？透过在税负问题上政府发言与民众感受之间各执一词的争议，我们可以发现中国 财税制度上存在着哪些缺陷与不足？本报记者陈建利专访了天津财经大学财政学科首席教授李炜光先生。

　　中国税负重不重？

　　南都周刊：财政部副部长王军日前表示，中国的宏观税负并不高，其占GDP的比重18%，比发达国家低12个百分点，引来一片质疑声，被认为不尊重民众的切身感受。中国的宏观税负到底高不高？

　　李炜光：宏观税负基本上有三种统计口径。税收收入占GDP的比重是“小口径”宏观税负；
财政收入占GDP的比重是“中口径”宏观税负；
政府全部收入占GDP 的比重是“大口径”宏观税负。若按照财政收入占GDP的比重来衡量，中国的宏观税负大概在20%左右，的确不是很高。但中国的财政体制决定了这种统计是有 问题的。政府的财政收入除税收之外，还有一个几乎可以与它并驾齐驱的收入群：预算内收费、预算外收入，把这些统统加总起来与GDP相比较，才是真正的“宏 观税负”。如果再把制度之外的乱收费、乱罚款、乱摊派，还有不得不计入企业成本的官员的索贿受贿，那就说不清楚是多少了。所有这一切，都被官员们有意无意 忽略掉了。

　　民众对税负重不重的感受，不仅仅是看税负占GDP的比重，还要对比民众能享受的国民福利。如果税负本来就高，而政府提供的公共产品、国民福利又严重不足，再说税负不高，就是故意的视而不见了。

　　南都周刊：是，税负重不重的感受必须与民众纳税后享受的福利水平相比较。在今年的《福布斯》杂志“全球税负痛苦指数排行榜”上，中国成为亚洲经济体中税负最重的国家，全球排名第三。

　　李炜光：实际上，这是一个数字游戏。世界银行曾对不同国家收入水平的类型提出过一个划分标准：人均GDP低于785美元的国家为低收入国家，宏观税负的平均 值一般为13.07%；
人均GDP786-3125美元的国家为中下等收入国家，宏观税负平均值一般为 18.59%；
人均GDP3126-9655美元的国家为中上等收入国家，宏观税负平均值一般为21.59%；
人均GDP大于9656美元的国家为高收入 国家，宏观税负平均值一般为28.90%。按照这个标准衡量，我国目前仍属于中低收入国家，含社会保障缴款的宏观税负2005年为19.39%，宏观税负 指标已经超过18.59%的平均值。按照目前税收增长20%以上的增长速度，迅速接近中上等收入国家21.59%的水平指日可待，也不能得出“中国宏观税 负目前仍处世界较低水平”的结论。

　　税痛是民众的感受

　　南都周刊：虽然不断有声音质疑政府部门的统计数据，但政府部门也在质疑《福布斯》排行榜的科学性。国际上都是怎样计算税负水平的？

　　李炜光：这里面有一个基本问题，政府部门和政府官员有没有断言中国宏观税负是高还是低的权力。我同意评论家秋风的观点，说宏观税负重不重的权力在民众手中。

征税权是立法机关授予政府征收的，是人民委托全国人民代表大会批准的。实际上，这里暴露出了中国当前的财税制度的一个根本问题，财税的收支和预算没有纳入 到宪政的框架内。中国的宏观税负重不重，应该由全国人大来断定，政府官员要下断言，至少要经过全国人大的授权。现在由官员和政府部门来论断，只能说明民众这方面权利的缺失，是很悲哀的一种局面。

　　《福布斯》具体是怎样计算中国的税负水平的，我不是很清楚，但把各种不同的税率相加是肯定的，至于用什么加权数来计算，是一套复杂的学问。我个人判断 《福布斯》还是留有一定的余地了，若考虑到民众享受到的福利水平和公共产品，中国人的税痛指数应该是世界第一才对。税痛是民众的感受，不是政府的感受。

　　南都周刊：是的，征税的背后实际上是国家权力与公民权益的关系，在现代税制理念和制度设计上，中国也存在很多问题，而不仅仅是官员认知存在误区。

　　李炜光：提供好的公共服务是人类社会需要政府的理由，甚至是唯一的理由。正是由于市场无论运行得多么正常和高效都无法生产出公共产品，纳税人才愿意降低自己的可支配收入向政府纳税，这是纳税人整体利益所决定的。

　　征税，意味着纳税人部分财产权被政治权力所剥夺，只不过这是一种合法的剥夺，但这种“剥夺”的权力，并不是国家或政府“天然”就拥有的。政府向公民提供 公共产品和公共服务，公民向政府缴纳税收。国家税收关系到纳税人的自由和财产权的限制或剥夺。与刑法中的罪刑法理一样，凡涉及可能不利于国民或加重其负担 的法律规定，必须由人民选出的立法机构来制定，而不能由政府来决定。因为政府既是税收利益的获得者，又是向人民提供公共服务的执行者，如果仅依照其自立的 行政法规来规范其征税行为，可能会导致其征税权力的不合理扩大和提供公共服务义务的不合理缩小，必须以法律约束，排除政府侵犯人民利益的任何可能性—— 哪怕仅仅是可能性。所以说现代税制的设计理念中，征何种税、税负水平要多高，这些都是由立法机关来授权给政府的。

　　遗憾的是，中国宪法 中没有明确人民代表大会对税收立法的专有权。由于宪法不作为，征税权就由政府“越俎代庖”。目前我国税收法律有80%以上是由国务院以条例、暂行规定等行 政法规的形式颁布的，甚至将一些实施细则之类的制定权下放给财政部、国家税务总局等更低层次的政府部门，行政机关成了规定税收要素的主体，这种状况无疑是 与现代税收的宪政原则相悖的。

　　1984年工商税制改革时，国务院曾向全国人大提出请求授权其发布试行有关税收条例(草案)的议案，得到第六届 全国人大常委会第十次会议的授权。尽管这次授权立法尚不能符合严格意义上的税收宪政原则，但毕竟是一个历史性的进步。但遗憾的是，从那以后，授权立法的进 程竟然停止了，征税几乎成为政府的一种不受制约的权力。

　　如果需要，政府想征多少税都可以做到，中间没有任何制约和监控的政治环节，就会演变成这样一个结果：政府每年的预算都需要拿到全国人大去审核批准，而政府决定新征税种或提高税率却不需要全国人大来批准，人大成了只管出、不管进的“准权力机关”。

　　税病一：年终“突击花钱”

　　南都周刊：与“中国宏观税负并不高”的判断相对照的是，财税机构的办公大楼越来越豪华，各部委年终突击花钱的现象还是屡禁不止，虽然也通过预算法，要求各部委提前上报预算。同时，审计部门虽然是年年审，但仍旧年年无解，为什么？

　　李炜光：部委年终突击发钱已经不是新闻了。1994年，中国颁布了第一部《预算法》，近年来又在搞“部门预算”、“国库集中收付”、“政府采购”、“绩效预 算”等，但是，这些措施都属于技术层面的试验，改革的重点主要是在政府内部加强行政控制而不是立法机构对政府预算的政治控制，从这个意义上说，我国的预算 改革至今没有走在“正道”上。同时，审计署每年的审计本身也是一种内部的监督，它也是隶属于国务院，与各部委是平行的，没有对各部委有问责的权力。

　　中国的财税体制的根本弊端在预算上体现得最为明显。50多年来，政府提交给人大的财政报告之简略堪称世界之最，基本上就是几页纸，简单地列出收支事项和 数额，人大代表要审查也是无从下手，而且人大对财政报告的审批时间也就是一天，根本就是一个过场。审议财政是一个非常复杂的过程，30天，50天，甚至一 个季度都不够。而每年三月召开人大会时，政府财政预算已执行一个季度了，这种先斩后奏的审批方式延续了半个世纪。一些庞大的公共工程、对外援助、预算外财 政的具体筹集和支出状况，大多由主管部门甚至个别领导人拍板定案，无需人大审查。建立人代会而人大代表却不对纳税人的税款流向进行认真审查，这可以说从根 本上违反了设置这一机构的初衷。

　　税病二：纳税人未必是负税人

　　南都周刊：与税负轻重相比，税制结构是一个更重要的问题，因为它事关第一次分配的公平问题，在你看来，中国的税制结构存在哪些问题？

　　李炜光：中国的税制结构是以流转税为主，而不是以直接税，所得税为主。流转税是可以转嫁的，“纳税人”未必就是“负税人”。比如纳税人500强，大部分是大 型国有企业，但这并不能说明这些企业担负的税有多重，这种税负的压力最终是通过提高产品价格，最终转嫁到消费者头上了。比如说农业税减免，减免后为何还要 调查农民的负担是轻了还是重了？一些高校组织的调查表明，一些地方在农业税减免后，农民的负担反而重了，为什么？农机、化肥、种子等成本反而提升了，农民 成了国家当前税制结构中最终的“负税人”。再比如“见发票就征税”，一个企业还不知道是赚还是赔，国家就先拿走了一块，这就相当于在投资者面前放上一个 “门槛”，甚至形成投资的“壁垒”，这极不公平。而所得税则是没有办法转嫁，收入多的税重、收入少的税轻，达不到应税收入水平就不纳税。

　　中国的税制未来改革方向是要转向由所得税为主体税种，在增加直接税的征收的同时，必须减少流转税。

　　税病三：“一收就死、一放就乱”

　　南都周刊：在中央财政和地方财政的关系上，出现了“一宽一紧”的现象，甚至像农村中小学义务教育、社会医疗保险等，也都是中央财政先把钱收上来，做出核算后再下拨给地方政府，中央政府对地方政府明显缺乏信任。这样的一种财税分配政策是否到了调整的时候？

　　李炜光：1994年实行的分税制改革的主要目的，是为了提高中央政府的财政汲取能力。在之前中央政府实行的“放权让利”政策，虽然极大地促进了地区经济的发 展，但也带来了“诸侯经济”，地方政府财政宽裕，就有了与中央政府叫板的基础，出现了指挥不灵的问题，同时，中央政府的财政汲取能力也下降了，这是它不能 容忍的。当时实行的分税制并不是严格意义上的分税制，实际上到现在也没有到位。分税制实质上是按照税种就把中央政府和地方政府的财权分开了，法律边界很清 楚，也不存在中央干预地方的问题，但中国不是，是按照比例分成。

　　对分税制整体的评价还是积极的，它的实行极大提高了中央政府的财政汲取能力， 因为在财税的分成上，中央是占大头的，但也带来了一系列问题，尤其是地方政府的财力，提供公共产品的财力在下降，从省、市、县到镇，各级地方政府的财政能 力是逐级下降的。据估计，现在县以下政府的欠债已经过万亿了。前几年，一些地方政府甚至连中小学老师的工资都发不起。中央政府虽然在进行转移支付，但很难 到位，也远远不够，于是就出现了第二财政。什么来钱最快呢，就是卖地，这也是近年来房价高涨的一个原因。中央党校政策研究室副主任周天勇曾有一个估算，在 2005年，政府的土地出让金就达到了5000亿。

　　南都周刊：“一收就死、一放就乱”，这也是中国历史上中央政府与地方经济的“死结”，到目前仍然存在。一旦放开地方政府的财权，虽然刺激地方经济的发展，但也带来大量的贪腐问题，甚至失控。这个“死结”如何解开？

　　李炜光：一个老问题了，这个问题在中央集权型国家普遍存在。中国一直有一个传统，就是必须要有一个“中心”，缺了这个 “中心”好像谁也活不了，对分权的概念和财政联邦制太陌生了。其实，这与中央政府和地方政府的关系上，缺乏民主制和法治的约束有关。地方经济为啥“一放就 乱”，地方政府有财权，有财政能力，在提供地方公共产品上肯定比中央政府更灵活，更高效，这是好事。关键是怎么保证地方政府征收的财税是廉洁高效地用于公 共产品，而不是搞“项目腐败”。关键还是要发挥出地方人大的监督、审批作用来。

　　不能再搞“秘密财政”

　　南都周刊：当前中国的政府改革，在实践层面上是否可以从改变政府的预算体制入手？

　　李炜光：当代的中国人可能已然忘记了，1911年武昌革命前夕，由清政府自己建立的资政院曾迫使清政府放弃其独立财权，并将当年清政府的财政预算核减掉了 7790万两白银。要知道，纽约市仅仅是在此之前的1908年才刚刚建立起世界上第一份对政府开支进行详细监督审查的现代预算。那个时代的中国人，竟是如 此了不起；
今天的中国人，不过是在摸索着并一再付出惨痛代价地争取找回100年前的自己而已。

　　纳税人有权知道自己交出去的钱是怎么花的，花在哪里，花了多少，花的效果如何以及该不该花，政府则有义务向人民交代财政收支的规模和结构，有关的项目和数字应当是具体的、细化的和准确的。

　　因此，要强化人民代表大会的地位和职能，人大对政府征税和用税的行为要拥有控制权，而不是一个简单的监督权。控制权包括决策权、约束权、监督权、检查 权、问责权以及任免相关官员的权力。要大力加强对预算的控制监督，要把比较成熟的税收法规、条例等上升为法律，经人大审议批准形成正式税法实施；
一切预算 外的财政活动都必须纳入人大的控制范围。政府的财政税收活动要公开、透明，不能再搞“秘密财政”。

　　原载《南都周刊》

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