曹建民：对裁判权的“裁判”

　　司法部门是掌管法律，维护正义的部门，其中法院是解决社会矛盾纠纷的最后一道防线，如果掌管法律的部门违法如何监督制约？谁掌握争议的最后裁判权？据最高人民法院报告，现在涉诉越级访、重复访、集体访不断下降，息诉服判率不断提高，但是，各方面解决不了的难题进法院，对法院和法官提出了巨大的挑战：有的案件审判质量不高，裁判不公；
有的案件办案周期长，超过法定期限；
有的案件先定后审，使庭审成为形式，走过场；
有的案件执行不力，胜诉当事人的合法权益得不到及时保障；
有的终审案件一再被提起再审，判决书一改再改和法律白条现象，使司法权威受到了巨大影响，领导有微词，当事人不满意，法官也身心疲惫。可以说，审判工作从来没有现在这样艰难，司法权威从来没有现在这样弱化，对法院的监督也从来没有现在这样需要加强。应该说，法院大多数的案件是公正的，但是少数案件的司法腐败所造成的危害和影响，对司法权威和当事人利益是巨大的损害，况且有的当事人一辈子就打一次官司。

　　人民法院独立行使审判权的宪法原则意味着其他任何组织和单位没有裁判权，但是，这并不意味着司法权不受监督。绝对的权力意味着绝对的腐败，司法权也要受到监督。法院有党的监督，权力机关的监督，社会的监督，检察院的监督，上级法院的监督等，但为什么还屡屡发生司法不公和腐败？受法制环境影响的人情案，金钱案，关系案是一个方面，法官素质方面也存在问题。在法官素质中，思想政治素质是第一位的，没有一颗执法为民、公平正义的心和扎实的工作作风，以及良好的业务素质，只能导致更大的错误。我们开展社会主义法治理念教育，就是为了解决这方面的问题。当前影响司法公正方面还存在事实认定不清，法律适用不当，办案程序违法和法律文书制作粗糙等问题。这些可以通过加强学习，提高业务素质来解决。然而，体制问题带有根本性，建全完善人民法院独立审判及其监督体制，就可以最大限度地避免司法腐败和冤假错案。

　　现在，具体案件的审判体制是合议庭集体代表法院行使审判权，其实大多是审判长说了算，有时审判长就裁判的具体内容征求庭长的意见，审判员并不监督和负责；
疑难复杂案件还要报由院长、副院长、庭长和资深法官组成的审判委员会讨论，虽然审判委员会并不直接审理案件，但是，依法院组织法规定，审判委员会就各案所作出的决定，合议庭和审判长必须执行。出了问题，有所谓的集体负责做挡箭牌，其实是推卸责任，无人负责，使各个环节的责任和监督都落空了。笔者认为在坚持、贯彻、保障和落实人民法院独立审判的宪法原则的前提下，建立和赋予法官既有个人分工负责、不受干预的独立审判权，又有保证司法公正、不使审判权滥用的监督机制是解决问题的关键。现在的问题是忽视法官个体的独立，排除法院内部的独立，真正的司法独立和公正裁判还不能得到保障。在法院内部，法官和庭长、院长在审判案件中的关系几乎是行政机关的上下级关系，很难实现法院内部的独立。同时，法院的院长和庭长在法官晋升、奖惩中起很重要的作用，因此，法官有时会不情愿地接受他们的意见。在司法实践中，下级法院就疑难案件征求上级法院的意见，这种做法也使当事人的上诉权失去了意义。

　　维护法院的独立审判权是法官独立审判的基础。如果没有法院的独立，依附他人的法院、法官和弱小的司法权如何避免强大行政权的干预？法院如何不去为当地经济建设服务而去招商引资和搞地方保护主义呢？进一步如果没有法院内部的独立和法官的独立，如何在上下级关系和人情盛行的熟人窝里保证司法公正呢？进而又谈何实现法治和宪政的治国方略呢？

　　人民法院独立审判的宪法原则不是搞西方的司法独立，在我国司法权不独立于立法权，审判机关由人大产生，对人大负责，受人大监督。在我国民主法治传统少的国情下，将人民法院独立审判落实到法官独立审判，法官只服从法律，就是服从人大。法官独立审判并不是对法官没有监督，否则，也难以保证司法公正，很多腐败法官往往最讲“司法独立”，并以此作为逃避监督的冠冕堂皇的借口。如何解决在实现法院、法官独立审判的同时又加强对法院、法官的监督这个二律背反的难题呢？法院不公能不能设立一个审判不公法院的法院呢？这就需要联系我国的基本政治制度和国情。

　　首先，坚持党的领导是独立审判和监督实现的根本保证。坚持党的领导是由我国法治建设的社会主义性质所决定的。离开了党的领导，法治建设就会迷失方向，就不可能保证我国法治的社会主义性质。将法治与坚持党的领导对立起来，认为坚持党的领导就是否定法律的权威，或者认为独立审判就是否定党的领导都是片面的。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的结果。因此，坚持党的领导与独立审判在本质上是一致的。坚持依法治国基本方略，把依法执政作为党治国理政的一个基本方式。一方面，党要善于运用法律来处理国家事务和社会事务，依法执政；
另一方面，要依法规范执政行为。法律既是党执政的手段和方式，又是对执政行为的约束。党对审判工作的领导是路线、方针、政策的领导，而不是具体案件的批示。党领导立法，带头守法，保证执法，就是要保障独立审判原则的贯彻落实和对党员的监督。人民法院要自觉接受党对审判工作的绝对领导，法院的党员要带头贯彻党的路线、方针、政策，遵守党的纪律，接受党的监督，落实纪委的廉政建设责任制。这种监督就是党的领导和支持、爱护。

　　其次，正确处理独立审判与权力机关监督的关系。人民代表大会制度是国家的根本政治制度。人民代表大会统一行使国家权力，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。各级人民代表大会常务委员会对人民法院的监督是一个薄弱环节，《监督法》抓住了这个核心环节，针对我国目前各级人大常委会对人民法院监督的实际情况，创设了一些具有实效性的监督形式，进一步完善了监督程序，理顺了人大与人民法院之间的宪法关系，使权力机关的监督工作制度化、法律化、程序化，是健全我国人民代表大会制度，加强社会主义民主政治建设，完善司法体制改革的重大举措。各级人大要加强和改进人大监督工作，努力增强监督工作的针对性和实效性。

　　在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权有明确划分，它们分工不同，有一定的制约。独立审判是人大监督下的独立审判，人大监督是独立审判的一部分，而不是个案监督，人大应依法监督。监督法规定，人大常委会对人民法院工作在两个方面监督：对法的制定活动和法的实施活动监督，主要是采取听取和审议“两院”专项工作报告；
执法检查；
规范性文件的备案审查；
对本级人民法院的质询案；
特定问题调查；
撤职案等形式。最主要的是对宪法实施的监督，目的是保证法院有效地执行宪法和法律，支持和促进法院工作。为何没有规定人们普遍关注的个案监督问题，就是为了避免直接干预或替代法院范围内的工作，落实宪法规定的法院依法独立行使审判权。这有利于维护法制统一，保证依法治国方略的实施；
有利于提高人民法院的执法水平，保证司法权威和公正。

　　人大及其常委会抓大事、议大事的工作性质，决定了其监督意见不可能事无巨细、面面俱到，必须有所侧重、有所舍弃，有针对性地向法院提出。把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上，放在督促司法机关完善内部监督制度，解决审判工作中群众反映强烈、带有共性的问题上，如告状难、执行难、赔偿难、超期羁押、错案不纠、司法不公等，以促进公正司法。至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法涉诉问题，从各地方的实际做法看，由人大专门委员会、人大常委会工作机构，或由主任会议及分管副主任转交“两院”依法处理，作为启动“两院”内部监督机制的一个渠道，起了积极作用。有些地方称其为“个案监督”。由于这种做法不是由人大常委会集体行使监督权，而属于处理涉法涉诉信访的工作问题，因此，实际上并不是“个案监督”。

对人民法院审判活动的微观个案监督，主要由检察院来进行，人大常委会可以通过工作汇报的形式间接实现对人民法院审判工作的监督。否则，人们会产生这样一种认识：“只有权力机关才能最终解决问题”。就会导致越来越多的当事人绕过检察机关纷纷向人大申诉，要求人大介入，取代了法院的职能。

　　在司法实践当中，还存在着有的司法解释与法律相抵触的情况。《监督法》参考了《立法法》有关规范性文件备案审查程序的规定，对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定。最高人民法院作出的司法解释应当报全国人大常委会备案审查，全国人大常委会委员长会议已经通过了《司法解释备案审查工作程序》。这样做，既能发挥人大常委会依法监督的职能，增强监督实效，又能保障法院依法独立行使审判权。为此，人民法院要进一步强化人大监督意识，尊重和维护人大的权威，增强接受监督的主动性，并加大错案责任追究力度，建立人大交办信访案件的查处制度。

　　第三，正确处理司法权与行政权的关系，落实法院的宪法地位。在我国，司法权和行政权是分离的，因此，依法独立行使审判权就必须要得到保障。行政诉讼法在历史上第一次实现了公民可以通过司法途径来对抗政府的侵权。其最独特的价值和功能在于保障宪政的实现，赋予了司法机关依法监督行政权，是一种重要的国家权力制约机制。现在，行政机关的首脑又是同级党委的重要领导，而成为法院的上司。人在屋檐下，不得不低头，只有从制度上解决法院人、财、物依附行政的问题，解决办案经费得不到充分保障，多半靠法院自己“创收”的问题，落实《法官法》，保障法官的收入和职业稳定，落实宪法“一府两院”的体制地位，排除地方保护主义，才能保障司法公正。否则，如何保障法院和法官的权威和尊严，能把司法不公的责任都归于不独立的审判权吗？

　　第四，各级法院必须强化内部监督。司法腐败和裁判不公的问题，除了司法体制上存在的一些问题和司法人员的素质问题外，是司法机关内部制约机制不完善，没有充分发挥作用所致。这需要通过加大司法改革的力度，启动法院内部的制约机制来解决，而不仅是通过司法外部的机构对个案进行监督来解决。这也是提高司法人员的整体素质和责任心，从制度上保证法官依法独立行使审判权的一项举措。强化内部监督首先应当完善案件的审理程序，明确办案流程。我国司法腐败的重要根源是司法程序本身不合理。一个合理的程序应当靠程序体系内在的合理性避免歪嘴和尚念错经的情况，要通过程序机制使好人不会变坏、坏人不能得逞。法官中立、控辩平衡、公开透明、裁执分离的对抗制司法程序是法治国家理想的审理程序，应当在诉讼中充分保障双方当事人的诉讼权利，完善落实内部的制度建设。

　　要改变目前法院执行机构的权力太过集中，在执行上是收支一条线的局面。对于执行的监督应按照最高人民法院《关于人民法院执行公开的若干规定》“人民法院应当通过通知、公告或者法院网络、新闻媒体等方式，依法公开案件执行各个环节和有关信息；
应当向社会公开执行案件的立案标准和启动程序，执行费用的收费标准和根据以及执行减、缓、免交执行费的基本条件和程序。”保障当事人的知情权和监督权，确保执行人员及时、高效、公正、廉洁办理执行案件具有重要意义。

　　法院强化内部监督还必须排除熟人社会等其他外来因素的干扰，加大排除妨害司法的力度。法院党的纪检组织要监督法官，落实廉政建设责任制；
审判委员会监督合议庭，同时要赋予和保障法官独立的审判权，把责任落实在每个法官头上，防止集体负责，实质无人负责的局面。法官要开展深入的调查研究，不能坐等开庭，学习发扬“马锡五审判方式”，能调则调，当判则判，调判结合，案结事了。有这样的基础，开庭审理案件也不至于情况不明，在一审时就把问题搞清楚了。至于上级法院监督指导下级法院，或者下级法院向上级法院的请示报告，与法院层级独立即上级法院与下级法院是司法独立的关系相矛盾。因此，各尽其职，上级法院独立的二审就是发挥监督的作用。

　　第五，检察院要努力提高监督质量。除了刑事案件和自侦自诉的案件是检察院对法院全程的监督，检察机关要努力提高对民事、经济、行政案件的事后监督水平，提高抗诉案件和再审案件的胜诉率。由于在民事、行政案件上，检察院对法院的监督较为薄弱，检察官仅坐在办公室等着申诉举报是不够的。当前法院在审判、执行和拍卖等领域容易滋生腐败，法院单位受贿的主要表现形式有：在法院工程建设项目发包过程中收受承建人贿赂；
法官办理案件的拍卖业务时，与拍卖公司私分佣金；
与物价部门分成涉案标的物的评估作价费；
收受申请执行当事人的“感谢费”等。而且，许多法官滥用职权，利用审判职务之便向当事人索贿或接受当事人贿赂；
侵吞执行费，都是与当事人、代理律师及公证、拍卖、估价、鉴定等中介组织内外串通勾结，利益均沾的，情况复杂。因此，检察院要依法监督、立案、侦察，加强和改进监督方式，同时完善对自身的监督，不能使监督流于形式。

　　总之，谁有权做正义和真理的最后裁判者？不是哪个领导和组织，也不是新闻媒体的报道和判断，而是人民拥有最后的裁判权。人民行使裁判权的形式就是加强法治，只有通过完善的法律，赋予法院和法官独立的审判权，并有对裁判权进行裁判的监督机制，形成中国特色社会主义的司法监督体系，才能保证司法公正。

　　曹建民，甘肃省委党校副教授

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