吴稼祥：还土于民才能真正提高农民收入

　　就我所阅读过的材料而言，谈农民收入问题谈得最好的是周其仁先生。他前些年发表的系列文章“农民收入是一连串事件”，被称为经典之作，我以为当之无愧。他的文章像白乐天的诗，语言浅近，在贩夫走卒的理解力之内；
但思想深邃，在王侯将相的思考力之外。第一篇文章一开头，他写道：“数年以来，我国经济增长的速度在全球名列前茅。同期，占全体人口百分之七十的农民，平均收入基本没有什么增加。这两件事情摆到一起，需要一个解释。”他的解释是一连串的，但核心只有一个，那就是农民土地的产权问题。

　　1，农民收入是个土地产权问题

　　在周其仁看来，农民收入与财富有关，农民的主要财富是土地；
土地作为农民收入的源泉，因为产权界定不清，使农民难以从土地获得源源不断的收入。土地产权包括使用权、收益权和交易权。承包制只向农民让渡了土地使用权中的一小部分，但农民完全没有拥有土地的交易权，甚至土地产品的交易权也受到政府的价格管制的严重损害。

　　他指出，1997年恢复粮食市场最高限价，对农民收入的不利影响主要有三项：（1）生产粮食的意愿下降，结果是相应生产的收入减少；
（2）按照管制价格交售粮食的意愿下降，相应的货币收入减少；
（3）生产和出售非管制农作物的意愿提高，但必须以完成管制品的生产和交售为前提，否则就要增加对付管制的耗费，从而限制了农民收入的提高。

　　农地产权界定不清妨碍农民的资产转化为资本，这极大地限制了农民收入的提高。简单地说，农民土地承包权不能安全地有偿转让，种不好地的农民不能通过转让土地使用权获得长期收入（即租金），会经营农地的人不能扩大经营规模，因此，收入也不能提高。因此，周其仁以挑战者的姿态宣布：“除非在扩大农民资产‘资本化’的方向上大做文章，任你‘调节需求’的高手如云，要显著增加农民收入，门也没有。”

　　农民收入不能增加的另一个关键因素，是土地的增值到不了农民手里。农地在转化为城市和工业用地时，地价可能会成倍甚至成10倍地上涨，但经过政府变戏法，土地的涨价部分就从农民手里到了国家手里。

　　戏法有三个环节：第一是政府征用农地；
第二是向集体支付低价地价补偿，再由集体向农民支付补偿的一部分；
第三，政府向房地产公司批租土地使用权，通过批租，将土地涨价的大部分变成官府库银，无庸讳言，在许多情况下，变成了相关官员的权力租金。经过这个戏法，“民土”（农民集体所有，家庭承包）就变成了“国土”。这其实是在推行农民土地的国有化，是对农民的剥夺。

　　2，还土于民才能提高农民收入

　　这种剥夺之所以能在今天顺利实行，要归功于统治中国数千年的“王土”观念（“普天之下，莫非王土；
率土之滨，莫非王臣”）。这个观念在中华民国演变成“土地涨价要归公”的思想，在香港被英殖民主义者利用为“土地批租”制度。“王土”观念的核心主张是，国王或皇帝治下的所有土地都是王室财产，在今天则是国家财产。

　　本来，“王土”观念是一个国家主权概念，而非财产所有权概念；
是“领土”概念，而非“地产”概念。即使在中国帝制时代，皇室也不是全国地产的唯一地主。但中国的社会主义革命，在名义上把国家主权和全国财产都变成了所谓“公有财产”，在中央集权条件下，“公有财产”实际上都成了政府资产，特别是中央政府的资产。邓小平发动的改革运动，尤其是权力下放，实质上是一场“还权于民”的联邦化运动。农村联产承包，是这场运动的最初形式，它在一定程度上不仅是“还权”运动，还是“还土”运动：农民有了种地的自主权，也在一定程度上有了对土地的使用权。于是，农民的收入当时有了很大提高。

　　因为“权”和“土”都只还了一部分就停顿下来，所以农民的收入也就不再继续增长。而同时，在农民土地之外的工商企业的产权改革有了突破，所以，与城镇居民收入相比，农民的收入反而相对下降了。更不合理的是，农民被完全排除在经济增长和城市化所带来的利益分享者之外。他们承包的土地一旦因工业化或城市化用途而增值，就被政府“征用”。这种土地政策，可以被认为是对邓小平时代权力下放和“还权”“还土”改革的反动，农民离土地甚至比毛泽东时代还要远：农民集体所有的土地，变成了国家土地。

　　3，联邦化与土地非国有化同步

　　与中国剥夺农民土地的现代化过程不同，美国在缔造了联邦国家之后，把通过战争获得的联邦土地低价出售或免费赠送给愿意耕种的农民。农民拥有对土地的完整的所有权，为美国农业的长期稳定发展和农民收入的持续提高奠定了基础。当然，中国没有未开发的国有土地可以提供，但可以让农民自己承包的土地归他们所有。

　　这件事之所以看似容易，做起来难，主要原因之一，就是中央集权体制作怪。一个像中国这样的大国，实现中央集权，中央政府的财政负担必然十分沉重。土地增值收入，是一项巨额稳定的财政收入，这个财源是断不得的。在真正的联邦制下，联邦政府的公共职能减少，财政饥渴症会缓解。此外，即使政府想维持土地国有，也是一件很难操作的事情：土地是联邦政府所有，还是地方政府所有？如果是联邦政府所有，那是对地方主权的侵犯；
如果归地方政府所有，联邦主权如何体现？如果归联邦和州政府共有，公民权利又如何保障？所以，权力下放和联邦化，自然和土地非国有化同步。

　　还权于民，必还土于民。这就是为什么我们在当今世界上的真正联邦制国家里，很少看到国家垄断所有土地所有权的情况之原因。

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