王建勋：联邦主义与宪政

　　主讲人：王建勋

　　评议人：茅于轼、高全喜、吴稼祥、刘海波、冯兴元、张博树、杨晓维、李实、段绍译

　　茅于轼：今天是天则双周的323次，我们要谈联邦主义和政宪。天则所本来是研究制度经济的，谈到制度就有很多政治问题进来了，天则所也对社会和政治问题感兴趣。今天我们请王建勋老师来，还请了高全喜、吴稼祥、刘海波、冯兴元、张博树、李实，这几位都是在这个方面研究有术并有文章发表的。今天我们的讨论将会很有成果。下面我们请王建勋博士发言。

　　王建勋：谢谢。天则是我非常敬佩的地方。它某种程度上代表了中国民间学术组织的典范。我在国内念书的时候，还有在离开的六年时间里面，对天则一直非常关注。我的一些朋友和老师也和天则打过交道，今天算是同仁之间的交流。在座的老师可能比我有更深入的研究，我可能是班门弄斧了。我对联邦主义今天只谈一些简单的理论化的看法，和大家做一些交流。

　　根据美国政治学家Daniel Elazar的研究，联邦主义在他看来是起源于一种情结，在16、17世纪的时候被称为联邦情结，或联盟情结。这种情结强调了人与人之间的关系是伙伴关系，Partnership。这种关系延伸到共同体之间，也是一种伙伴关系（Partnership）。这个思路为联邦主义奠定了神学上的基础，强调了人与人之间的平等伙伴关系。没有谁是powered over somebody，而是powered with somebody。人们分享权力，而不是某人行驶权力。联邦主义的政治学起源是晚近的事情，到孟德斯鸠时代都没有发展出成形的联邦主义理论。孟德斯鸠注意到，一个共和国如果太小，容易被外部的力量摧毁。因为它很难维护自身的安全，容易被大的共和国吃掉。但是一个共和国如果太大，它就容易为内部的结构腐化。太大的话就要求内部制度结构非常精美，不然就容易滋生腐败。孟德斯鸠看到不少大国就是被内部的力量瓦解了。在这样一种两难的处境中，他提到了“联邦”的想法，但并没有对其进行系统的阐述。对联帮真正发展比较完善的是美国早期的联邦主义者。我们国内将其翻译成联邦党人，实际是一种误解。联邦党人的出现是在华盛顿当上总统之后。早期主张建立联邦的人也被称为Federist，但他们不是一个党，而是支持主张建立联邦政府或全国性政府的人。当然首当其冲的是麦迪逊，然后有和他合作的汉谬而顿。其实麦迪逊的主张和联邦党人的主张是大相径庭。后来以汉密尔顿、华盛顿、约翰亚当斯为核心的的联邦党人，他们强调一个强有力的核心政府。特别是汉密尔顿在担任财政部长期间，加强了中央的权力、建立全国性的银行，导致麦迪逊、杰斐逊和他之间的激烈的冲突，后来他们分道扬镳。联邦党人的创新在于，把大国的安全和小国的自由安全结合起来。把小的共和国、共同体联合在一起，成为大的共和国。它被麦迪逊称为复合共和国，或叫扩展了的共和国（Expanded Republic），实际上是一个双重的共和国。这个创新海波称之为麦迪逊原理，我觉得这是很好的称呼。这实际上是订正了18世纪以前对共和国的一种误解。当时认为，要建立共和国，应该是在面积较小的土地上，基本上是城市共和国的模式。要建立大的共和国，根据18世纪以前的理论几乎的是不可能的。但是麦迪逊却觉得，不仅可能，而且可能更好。为什么了大的更好呢？他提出的一个很重要的理由是：如果一个共和国太小，里面的利益团体就非常容易勾结在一起，形成多数欺压少数的情况。因为一个共和国越小，它里面的利益团体就会越少。如果共和国大，利益团体就多，里面这些利益团体要联合起来形成多数就比较困难。我们可以想象一下，在一个三人的家庭里面，任何两个人联合起来就能欺负剩下那个人，以2：1的效果战胜那个人。但如果是一个很大的共和国，有200万、2000万、2亿人在里面的话，这很多利益团体要形成一个多数是比较困难的事情。所以，一个大的共和国不仅可能，而且对自由的保护可能更加安全。这是一个重要的论断，它的前提是如何有限制和控制Factions派系之争。从控制派系之争的角度上讲，大的共和国更好。所以联邦——把殖民地联在一起，将对自由的保护更加有利。

　　什么是联邦主义？我回国后这几个月和不少朋友都有交流，发现对什么是联邦主义，很多人都有误解。联邦主义或联邦制（Federalism）意味着更多政府之间的主权分享。我的导师奥斯特罗姆倾向于更宽泛的理解，他认为要超越政府之间权力的划分去理解联邦主义。他借用了波兰尼的概念“多中心秩序”，觉得不仅在州和联邦之间有权力划分，在共同体或者社会中也有无数个中心在行使权力。不是只有一个决策中心，而是有无数个决策中心。也就是说，在州一下的每一个政府单位仍然是按照联邦的原则组织起来的。下面的县镇仍然是以联邦的方式，并不是一个市的政府做决策，而是有无数个决策中心。这是一个重要的看法，我称之为网格状的秩序。它把社会分成一个网络，无数个中心在行使权力。没有一个中心有垄断性的权力可以控制其它的中心或者其它的共同体。从这个角度看待联邦主义有一个好处，就是可以超越形式意义上对联邦的理解。比如英国，在多数人看来与联邦主义毫无关联，认为其是单一制的国家、一统的国家。如果从多中心秩序的角度来理解，我觉得它是联邦制的国家。在座不一定接受这样的看法，我们可以交流。从英国大宪章时代开始，对各个城镇自治的保障已经非常明显。大宪章里有这么一条规定，人跟城和其它城的自古以来享有自由不可剥夺。这样的观念，加上英国和欧洲其它国家长期以来奉行的庄园制、封建制，实际上每个庄园就相当于一个共同体，它有自己独立的司法和其它管辖的权力。我觉得从多中心性的角度理解联邦主义可能走得更远，对共同体的政治架构的理解也可能更加有所帮助。

　　联邦制和单一制有什么区别呢？在单一制下，能不能做到像联邦制那样的对权力和自由的保护？如果可能的话，我们还有没有必要走联邦制的路子？我的回答是，如果说到对联邦主义和单一制的界定，在单一制下是不可能做到的。单一制的理论来源主要是霍布斯的主权不可分的理论。他认为主权不可分割，法律的统一取决于主权的统一，不可以有多个共同体共享主权。这恰恰是联邦制的特点，那就是多个主体共同行使主权。就像美国的联邦和州之间的划分，有些权力联邦政府可以行使，但有很多权力联邦政府是不可以行使的，只有州政府才能行使。这在《联邦宪法的第十修正案》规定得非常明确：没有授予联邦的权力一律归各州和人民所有。所以从某种程度上讲，州的权力是比联邦多的。联邦国会一共有18项权力，总统有6项权力，但日常生活中的权力都归各州，比如刑法、婚姻、交通安全方面等等的权力都是归各州。联邦制的理论来源就是刚才说到的麦迪逊的主权可以分享的理论。联邦制和单一制还有一个区别。在单一制下，权力的来源只有一个地方，就是中央政府。地方政府是它派生的，地方政府的权力是它授予的。也就是说，地方政府和中央政府之间没有一个同等的地位，而是一种隶属关系。这就意味着中央是最高权力机构。中央政府可以设立地方政府，也可以取消地方政府。中央可以赋予地方权力，也可以剥夺其权力。可以给得多，也可以给得少。这么以来，就很难限制中央政府侵犯地方政府的权力。过会儿会讲到中国的情况。

　　从知识的角度讲，联邦主义到底有没有基础？我称之为联邦主义知识论的基础，知识在现代经济学里也叫信息（Information）。从知识的角度讲，联邦主义有其存在的根基，其主要理论来源是海耶克的知识观。他分别在1936年和1945年撰写了两篇论文，《经济学与知识》《知识在社会中的应用》，奠定了联邦主义知识论的根基。在他看来，知识是分散在每个人的手里的，没有任何一个人、任何一个机构能够垄断所有的知识。这个前提就意味着，不可能是一个人或一个机构替其它所有人和机构决策，这样的决策机制必然导致专制。必须让拥有知识的无数个人或无数的小的共同体决策，而不是由一个中心或中央来决策。这也就是为什么海耶克认为，计划经济是根本不可能成功的。我进一步倾向认为，所有的知识都具有地方性。这可能有点武断。但我觉得，受到知识的产生和存在，受无数地方条件和因素的影响，知识已经越来越不可避免地具有地方性的特征。今天我们在这里讨论的自由、民主、共和和麦迪逊时代讨论的完全不一样，和美国人、英国人讨论用的词也不一样。但交流照样是可能的，不过我们也应该认识到，误解总是存在的。这是知识的特性决定的。

　　联邦主义的重要理念，我刚才也提到了一些。在联邦主义的制度安排下，我认为人与人的关系是契约关系，共同体之间的关系也是契约关系。无数个小的共同体形成一个大的共同体。这样的契约关系进一步延伸，国家也是一个契约。这个概念很多人对其认识存在分歧。相对其的另一看法就是把国家看成一个有机体。在我看来，国家就是人与人之间的契约关系。很多人会说，这就是社会契约论，没有什么新鲜的。我觉得这和卢梭、霍布斯的社会契约论还有一些区别。古典社会契约论重点是解释国家、政府的起源。我更接受布坎南和公关选择学派的看法，特别是布坎南的。他说用契约论的观点讨论国家或政府的起源是没有太大意义的。他认为一个社会的起源可能是由于某些偶然的因素，但是把契约论贯穿到社会组成后的治理上意义更大。把人与人的关系看成契约关系，从经济学和市场的角度类比，政治实际也是人与人之间的契约。这个学说可能有助于我们解开对国家的误解。从这样一个契约论的角度来理解国家，则国家是不应该有它自己的利益的。如果说国家有利益，那就是保护共同体中每一个个人的自由和权力。用genenral的说法，那就是在共同体中维护正义。当一个国家有其自己的追求和利益，并且是独立于里面成员的利益的时候，那危险就会到来。所有的政客都会以国家的名义发动各种各样的剥夺个人权力、侵犯其它共同体自由和权力的事件。就像我们看到了，今天的布什还有所有在他之前的总统，会以国家的名义来发动战争、限制人的权力和自由。我认为这是非常危险的。我的导师说，国家是一个神话（Fiction），是不存在的。说到这里，就要涉及到我讨论这个问题的逻辑出发点。我主张的是公共选择学派的方法论、个人主义，从个人出发。所以我反对国家是有机体的解释，它把国家看作独立于个人之外的有机体。

　　另外一个联邦主义中的核心理念就是主权在民。当然，很多单一制的国家也有这样的主张，认为主权是老百姓的。但从实质意义上理解的话，只有在联邦框架下，把权力划分为无数个中心，真正的主权在民才有可能。历史上曾有主权在君、君权神授，到后来有主权在国甚至英国的议会主权。对于英国的议会主权我觉得很多人存在误解。把英国理解为议会至上的国家是很成问题的，英国不是议会至上。很多了历史学家、法学家认为英国的议会可以做任何事情，除了不能把男人变成女人、女人变成男人外。这样的说法广为引用。但如果看看大宪章以后的历史对王权的限制，议会的权力从来不是最高的。

　　还有一个联邦主义的重要理念是主权是可以分享的、可以分割的。这就意味着不存在最高权力。如果一个社会中存在最高权力，是没有自由可言的。最高权力意味着可以干任何事情，所以我国宪法中规定全国人大是最高权力机关是可笑的，是反宪政、反自由的。当然我们的全国人大现在没有实现这一点，如果实现这一点，在我看来更可怕。因为在任何的宪政国家，不能有最高权力机关，也不能有任何人掌握最高权力。先对我们全国人大制度上的缺陷暂且不论，单就这条规定就是有问题的，它不符合宪政的理念。

　　下边我简单地说一下联邦主义的制度上的原理。第一个就是联邦主义是要建立一个多中心的制度安排。不仅意味着联邦和州之间的分权，还意味着州以下所有的共同体，包括政府的机构和非政府机构（NGO），都是行使权力的单位，并不是说只有联邦政府和州政府才能行使权力。这也就意味着共和国是一个复合制的，共和国里面套着共和国。

　　这同时也意味着是一种双重的分权。根据美国的经验，除了横向的立法、行政、司法的分权外，还有纵向的分权，那就是联邦和州以及更多的政府单位之间的分权。在麦迪逊看来，这样的双重分权，给人自由双重安全阀（Double Safety）。这把社会的权力分成了网格，没有任何行使权力的单位拥有最高的权力。麦迪逊提出双重分权是有理由的。尽管最终主权的享有者是人民，但这是不够的，并不足以限制权力，还需要辅助性措施。(点击此处阅读下一页)

　　可能对权力划分越细，对权力限制就越有效。并不是说选举就能解决问题。很多研究中国问题的人说，中国要是有了全国大选，一切问题就迎刃而解。这是过于简单化的看法，事实绝非如此。很多的非洲、拉丁美洲国家都有全国大选，但人们不认为他们是民主国家，至少不是一个宪政民主国家。所以制度上的保障是非常关键的，选举是远远不够的。如果不限制权力，或者对权力限制不够有力的，就像今天的布什一样，有人会很容易滥用权力。这样的双重分权意味着有限政府。麦迪逊在《联邦党人文集》的第五十一篇有一段精彩的论述：如果人是天使，我们不需要政府；
如果政府里面的官员是天使，我们也不需要限制他们的权力。设立一个政府，首先政府要能控制人民，其次政府必须能控制它自己。要我写的话，我可能把这两句话颠倒过来：如果设立政府，首先它必须能控制自己，然后才是要能控制老百姓。麦迪逊想建立一个比当时的政府更强有力的全国政府，所以他说出这样的话是可以理解的。也就是说，人不是天使，行使权力的人都是有野心的。怎么限制野心呢？他说必须用反野心来克服，就是用权力来限制权力，进行分权。

　　另外一个制度上的考虑，就是在联邦主义下有充分的地方自治。从美国宪政起源的角度，也能看出它地方自治的深厚根基。我们一讨论美国的宪政，很多人会想到美国的联邦宪法。这是不够的，并不是从1787《联邦宪法》它的宪政根基才确立。实际上从100多年前的殖民地时代已经确立了很多的宪政的根本的原则，包括根本的自由。新的联邦宪法设定的新的自由只有几项，大部分的自由在英国的时代和殖民地时代就已经确立了。通过早期的宪法性的文本，包括从五月花号到1639年康涅狄格的基本令，到1641年马萨诸塞州的自由宪章（Body of Liberties），美国宪政那时就已经开始了。所以美国宪政有其地方起源，并不是有了1787宪法，宪政才确立起来的，而是远远在其之前。从托克维尔的论述来看，他也认为横向的立法、行政、司法的分权外，还有纵向的分权，那就是联邦和州以及更多的政府单位之间的分权，不是华盛顿、选举或联邦政府，乡镇（Countries）在他看来才是美国民主的根基。地方自治追溯更早的话，中世纪时候的自由市，基本也是贯彻了自治的传统。Berman在其《法律与革命》中，有一章讨论得非常精彩。在13、14、15实际的时候，有成百上千的城市共和国或自由市在欧洲包括伦敦。

　　另外联邦主义的一个重要原理就是权力保留的原则。刚才我已经提到了，《联邦宪法的第十修正案》规定：没有授予联邦的权力一律归各州和人民所有。

　　另外一个联邦主义制度上的设计就是共同体之间的竞争。这一点也是非常重要的。从1956年查尔斯提到的那篇文章开始，讨论了州之间的竞争给人们提供了出口选择的机会。这个地方的公共设施和福利太糟糕的话，人们可以到另一个地方去；
这个地方的税收太高的话人们可以到另一个共同体去生活。这给了人们出口选择的机会，也就是可以用脚投票。这在经济方面表现更加明显，激励各州采取更好的政策来吸引选民。

　　最后一点，从政治试验的角度来讲。这和上面的共同体之间的竞争有一定关联。在联邦体制下，政治改革和政治试验的风险是比较小的。改革通常从小的共同体开始，不至于影响全局。如果其改革成功，其它共同体就可以学习经验。所以这样的政治就会一直有创新和活力。在单一制下，所有的政治改革几乎都通过中央的发号施令。当然，中国今天也存在着山高皇帝远的状况，地方政府可能会违背中央政府的决策我行我素。这是缺乏制度。缺乏保障的做法。

　　说了这么多，昭示了联邦主义和宪政之间的什么关系？两者有没有必然的关系，或者是偶然的关系？如果只是偶然的关系，似乎就没有必要去讨论它了。那意味着在单一制或者其它制度的结构安排下，同样可能有宪政。在我看来，只有在联邦的框架下，宪政才有可能。首先宪政的目的就是为了限制权力、保障人民的自由。如何限制权力？我举两个限制权力的方式。一种是从权力的来源进行限制。主权在民的国家，权力的来源是人民。从人民主权的方面限制，通过选举或从最终意义上改变政府的形式，不管是和平性的还是暴力性的，那样是一种根本上的限制。另一种非根本上的限制是对权力进行分割。这种联邦主义加上三权分立就把权力分成了无数块，使任何一块都没有垄断性的权力。我觉得不应该由一个机构来垄断暴力。从美国宪法上可以看到，联邦政府没有对暴力的垄断权。第二修正案规定了，人们有持有枪支的权力。这样的规定意味着，联邦政府或者美国任何一个政府并不是暴力的垄断者。进一步追溯，在《独立宣言》中已经声明，当政府变得专制的时候，人民有权改变政府。从这个意义上说，美国没有一个政府对暴力进行垄断。暴力垄断是一件危险的事情，要改变它的代价非常大。第三种限制权力的方式，就是除了分割以外，权力相互制约。这个就不多说了。另一种限制权力的方式就是对公民的根本权力和自由的保护。美国宪法上说，这些根本的权力和自由对政府的权力也是一种保护。当然，这在很大程度上取决于对宪法的解释，取决于司法。

　　看看宪政与共同体的结构。在单一制下，有一个最高的权力中心，有一个暴力的垄断者或权力的垄断者。这样的框架下，最高权力意味着没有限制，有限制就不叫最高权力了。这是不可能有宪政的。联邦制的结构恰恰相反，它没有最高权力，而是有无数个权利单位，所以其限制非常彻底。联邦主义的功能，就是通过宪政划分出无数个权力中心来限制权力。

　　这是理论上的分析，从经验或历史上的考察来看，联邦主义和宪政之间几乎有着必然的关系。从实质上而不是形式上来理解联邦主义，不是从名字上有没有联邦二字来理解联邦主义，英国就是一个联邦制的国家。从过去3个世纪的经验来看，几乎所有推行联邦主义的国家都有宪政。相反地，推行单一制、推行集权的国家几乎都没有宪政。无论是法国、中国还是俄罗斯历史上，这些权力集中到极致的国家都是最专制、最不可能产生宪政的。那些联邦国家，无论是美国、加拿大、澳大利亚还是德国、瑞士、印度，至少从限制意义上讲，比单一制国家更民主更自由。大国里面就只有中国、法国不是联邦制。日本地方自治的传统自民治维新以来已经很强了，台湾也是。从历史和经验上看，它们之间有必然的联系，而不是简单的偶然。像瑞士这样的小国，它推行联邦主义，被认为是最自由、最幸福、最繁荣的地方之一。有人说只有大国才需要联邦主义，我觉得只要一个共同体超过了村庄的大小，就需要联邦的多中心秩序，而不能由一个中心进行决策。我们可以从中国社区自治的经验中看到了这点。最近参加一些关于中国社区自治的研究，发现在一个5000户居民的小区里，都不大可能由一个中心来进行决策。所以早期人们觉得它和国家的规模有必然的联系，但现在看来则可能没有必然联系。一个社会，只要它达到人们不能直接在其中进行交往的规模，多中心的制度架构就是必要的。包括台湾同样都可以推行联邦主义。

　　前面是一些理论，下面结合中国的情况谈一谈。联邦主义和中国宪政的转型有没有关系？如果有，是一种什么样的关系？中国长期推行大一统也就是中央集权。我们先要做一个判断，中国目前转型的障碍在哪里？很多人认为障碍在现在的中央政府、共产党没有合法性。推行全国性选举，有了合法性，这个问题就迎刃而解。在我看来没有那么简单。选举是民主中非常小的一个方面，它不能保证民主。对中国宪政有阻碍的最大力量是集权。有人误以为中国历史上一直是中央集权，其实不是如此。在早期时候的春秋战国时期，还有一些其它的时期，都是有分权存在的。一个美国学者，著名的研究中国问题的专家白鲁恂（Lucian Pye），对中国历史有一个论断，中央集权是根本的弊病。他有一段话我读一下：所有中国人都坚信，所有权力都应该掌管在中央政府手里，由中央政府来行使。这是中国历史的最有力的因素之一。这种想法使中国保留了单一制的政治制度，并使中国人在其文化世界对竞争性的政治权威分割之事感到不安。先不讨论这是否完全符合中国的历史，在他看来，中国从历史上以来就一直害怕对权力进行分割。一定要有一个领袖或者拥有最高权力的人，我们才放心。推翻一个皇帝，我们要重新树立起来一个皇帝。还有，托克维尔在他的著作中，用一个小小的注释对中国历史上集权程度进行了描述。这句话还在商务印刷管出的《论美国的民主》中翻译错误。我认为除了错误，尤其是最后关键的一句话，翻译得正好和原意相反了。用托克维尔的话说，“旅行家告诉我们，中国人有安宁而无幸福，有勤劳而无进步，有稳定而无活力，有公序而无良俗。那里的社会条件总是可以容忍的，但绝不是极好的。可以想象，一旦中国的国门对欧洲开放，欧洲人将发现中国是世界上中央集权的最佳典范。”托克维尔认为，中国历史上，集权达到了登峰造极的地步。作为一个在法国生活多年的贵族，他对法国中央集权相当了解，发现其还是赶不上中国。在《旧制度与大革命》中，对法国的集权有非常精彩的论述。中国确实有大一统或中央集权的传统，但并不是铁板一块。

　　近代以来，中央集权进一步强化。无论是国民党还是共产党，都把政权更加集中了。如果说在中国帝制时代，县以下还没有正式政府，国民党第一次设立了乡镇一级的政府来控制最基层的社会。关于中国历史上地方社会（Local Society）有没有自治的问题也一直存在争论。但一个不争的事实是，确实存在着某种程度的自主治理。虽然没有现代意义上如同美国的自治（Self-government），但人们有自己的空间来管理地方的共工事务。人们在乡绅的带领下，或是在家庭势力的带领下，还是存在自行治理的空间。二十世纪以来，这种空间越来越小。到了共产党集权主义时代，几乎没有了个人空间，私人生活都已经受到了政府的规范。每天吃多少饭、穿什么衣服，都有人管，几乎没有了自治的空间。当然，什么是自治，国内也存在误解。我在北大念书的时候，有一次和我的老师朱苏力交流，谈到什么是自治。他说只有在中国古代，交通不发达的时候，自治才可能存在。我听了苦笑不得。Self-government这个词，翻看一下美国的历史，是早期的国父（Founding Fathers）和政治家必用的一个词。政府是建立在人们统一基础上，自己设立的。政府并不是存在于我们之外的Somebody管着我们，我们是政府的一部分，我们是能够行使权力的公民。什么是公民？根据亚里士多德的定义，必须有主持正义的权力才能算是公民。这里正义的理解非常宽泛。就是说只有你能够参与社会的治理，你才不是自然人，不是私人。你是公民，你能参与管理公共事务。这是亚里士多德对Citizenship的精彩定义。

　　托克维尔在《论美国的民主》中，把集权分为两类：政府集权和行政集权。政府集权就是有一个全国性的政府来管理全国的统一事务。这是不可怕的。在他看来可怕的是行政集权，即中央要把所有的权力都拿到手里，管理所有地方的事务。以托克维尔的视角看，我们的中央集权是行政集权。这里容易产生混淆。在中国很多人的理解是，政府就是行政，行政就是政府。

　　中国行政集权的严重就不用多说了。行政权力几乎可以为所欲为。看看立法方面的权力，全国人大。全国人大在宪法中是中国最高权力机关，在实际运行中几乎是像心脏一样的部门。这里存在双重问题。一个是宪法说全国人大是最高权力机关，这是本身是严重的制度缺陷。另一个是庞大的规模这个问题。这样的规模不会带来民主，而是导致寡头统治。为什么这么说？麦迪逊在《联邦党人文集》中关于议会规模有论述：一个社会，其议会如果由6、7个人组成，就太小而无法代表社会中各种各样分散的利益。60、70人是比较合理的。如果是600、700人，太大了。如果国家人越多议会规模越大，有6000、7000人，那就走向民主的反面。为什么？现在经济学研究认为，是存在着信息不对称。每个人的发言在议会中是有限的。一个3000人的议会，如果每人发言一个小时，那意味着一年的时间。这么算的话，一年就只能讨论一个问题，我们议会却实际只开两个礼拜。所以，在这么大的议会中，不可能所有人都发言。谁控制了议程，谁就控制了议会。因为控制议程的人可以事先确定，讨论哪些主题不讨论哪些主题，谁发言谁不发言。这变成了寡头的组织，走向了民主的反面。另外，刚才我们提到了议会至上的问题。我觉得任何一个机构至上（包括议会至上）都是危险的。我说到了的，不少大家都对英国的传统有一个漂亮的误解。(点击此处阅读下一页)

　　另一个在我们中国现在的政治框架中的问题，就是法制的统一。法制的统一，在我看来是可怕的，是反“法治”的。在一个存在多种利益、多个共同体的社会当中，治理的根据不能来自一个统一的法律。每个地方存在着地域性差异，资源、环境、文化等等因素都存在差异。举个例子：刑法里有盗窃罪。多少钱构成盗窃罪呢？这在西藏、新疆、上海和北京是完全不能一样的。如果我们规定是2000元，在西藏、新疆、甘肃这些经济不发达地区，在当地人们的心目中认为这是构成犯罪的。但如果是在上海、北京、深圳，应该不会被很多人理解为犯罪。所以，统一法制是不可行的，带来的是反法治的倾向。美国的刑法基本都是由各州自己来制定的，比如对强奸罪的刑罚，各州的严厉程度是不一样的。

　　中国转型的第二个方面的障碍就是国家至上主义，一种对国家的迷信和迷恋。我认为现在这个情况已经很严重了，可能有人不太同意我的看法。我就说说为什么我是反国家的，为什么宪政是反国家的。首先，关于国家的神话，国家是什么？如果把它理解为人与人之间的契约关系，国家不是一个实际的存在，是我们之间的一种关系。这样的神话在卡西尔的《国家的神话》中有很好的论述。从柏拉图以来对国家的理解，到后来马基雅维利把它推向极致，再到后来的黑格尔。我对国家始终持敌视的态度。从契约论的径路考虑，国家的神话是危险的。国家不能作为独立于个人的存在。在我看来，宪政是反国家的。国家是要行使权力、垄断暴力的。有人可能反驳说，没有国家可不可能有宪政？在我看来可以，不仅可以在历史上也是存在的。宪政的根本目标不是国家的强大，而是个人的自由和权力。国家是否强大是无关紧要的，与个人自由之间并无必然联系。从历史经验看，不存在这样的必然联系。中世纪的Law Merchant是通行了几个世纪的商人的自治。他们之间没有国家的权力，用自治的方式解决纠纷，并不是通过第三人用暴力手段解决纠纷。商人团体自治发展出一套规则。更广泛地存在是一种自愿性（Volunteer）的组织，各种各样的社团的存在。冯兴元他们最近在研究的浙江的钱庄，就是一个民主宪政的小的共同体，它不需要第三人来强制执行。一二十个人把钱凑在一起，有非常详细的契约规定，谁在什么时候应该出多少钱，逃跑了要受到什么处罚等等。这就是一个宪政共同体，所以不是说只有在国家框架内，宪政才有可能。进一步讲，美国的英文名是United States。美国不是一个State，不是像中国、法国那样的民族国家，而是无数个被我们翻译为州的共同体联合。State这个词本身是国家的含义。我们把它翻译为州，是民族国家这个概念传入中国后，我们区别于一个比它更高层次的实体或政体的称呼。今天的欧盟也在朝这个方向发展，也是重在消解民族国际。过去300年，特别是在欧洲，历史和经验表明民族国家就是不停的战争。要解决这种战争威胁，求得经济繁荣，这些民族国际就要联合起来形成联盟。这就是联邦，它能阻止民族国家相互侵犯的势头，给欧洲带来持久的和平和发展。现在欧洲正在朝这个方向努力，欧洲能否走到这一步，牛津大学的Larry Siedentop教授最近出版的一本书《Democracy in Europe》（论欧洲的民主）做了分析。书中最后一句话是：当然联邦主义应该成为欧洲的未来，但是今天的欧洲人似乎还没有做好充分的思想准备。

　　最后要说的是，宪政在中国到底怎么样才可能？刚才说了很多联邦主义的原理，我也是认为中国要实行宪政应该走联邦主义的道路。首先要基于各地的差异，这包括资源、环境、文化、历史、传统等等因素。不仅是民族的差异，还有南北差异，东西差异。04年，我为了做博士论文，到全国四个省的农村做过调查。为了有更好地更真实的了解，我住在村民家里。以土地制度为例，各地的差异是难以想象的。如果仅靠中央颁布的法律和文件，是根本无法了解中国的土地制度的千差万别的。虽然中国农村还是集体主义所有制，实际各地的做法却是非常不一样。有的地方土地已经永远不再分配，也不可能再分配，包括我的家乡。我父母亲种了一块土地，自从承包以来就从来没有分配过，在当地人眼里也不可能再分配。每家每户发生了无数的变动和变迁，再分配会带来极大的成本和冲突。另外，在某些地方，比如江西，几乎每年都在分配土地。这是因为当地有这样的观念，就是每家都渴望生一个男孩。人口在不停地增加和变动。必须调整土地才能保证他们生活上的安全。湖北农村却是不在意生不生男孩，很多年轻人家里都是只有一个孩子，女孩也无所谓。因为那里盛行倒插门的传统，女婿到女方家里去生活，他们觉得无所谓。他们更关注的是，能不能给孩子提供更好的教育和生活，因为上学很贵。我们要是去更多地方，可能还能看到更多的风俗。比如白族、苗族可能就有更特别的风俗习惯，跟我们的或我们想象的完全不一样。另外要推行联邦主义的原因是，只有地方才了解地方，中央是不了解的。我已经从信息、知识的角度说过，不再展开了。

　　另外还有些对联邦主义的误解。一个是联邦主义会削弱国力。什么是国力？在前几年，很多人界定为中央政府的机器能力，比如税收是多少。我觉得这是不重要的，重要的是藏富于民。美国、英国、瑞士等国家的强大并不是因为政府的强大，而是人民的强大和自由。这才是根本。还有人持这样的看法：联邦主义会导致区域寡头制、诸侯割据。他们说中国历史上一直是区域寡头制和集权制的循环。在我看来这是对联邦主义的精髓没有很好地理解。我觉得不会导致这样一个局面，恰恰相反，联邦主义能让共同体能更好地联合在一起。举西藏为例，如果让西藏自治，它会不会分裂出去？在我看来它是不会的。从安全的角度考虑，它没有必要脱离一个大的共同体，它后面的就是印度这个大国。如果地方能推行真正的自治，它是没有必要独立出去的。它独立的唯一理由，是没有自治要服从中央集权。如果不推行联邦主义，这种独立的张力就会一直存在。所以我觉得那样思路是站不住脚的。当然更严重的，说联邦主义会导致国家的分裂，我觉得同样不会。进一步讲，分裂了又怎样？无关紧要，这取决于我们追求的目标。如果我们追求的是个人的自由和权力，而不是国家的统一和强大，对我来说分裂是无关紧要的。我只关心每一个活生生的人，包括在座的各位，有没有自由和权力。当然，这一点我和一些人也存在争论。大共同体中的小共同体能不能独立出去？甚至是在美国联邦体制下，一个州能不能宣布独立？我和海波也存在着不同的看法。海波反对州可以独立，在我看来州是可以独立的。我的理由是，如果这个州的人和州外的人都同意它独立，它就显然可以独立。没有任何理论能比人们的同意更加重要。这是我对契约论的延伸。用契约论的观点，建立在人们同意的基础上，就没有理由不可以独立。美国有个1868年的判决就涉及到这个问题。当时德克萨斯州要求独立，最高法院没有让它独立，他们认为既然加入到了联邦中，就不可以独立了。但在美国历史上，要求独立的事件发生过很多次，很著名的就是1868年德克萨斯州那次。联邦法官的理由是很脆弱的，他说我们宪法中写着要建立一个完美的联邦（perfect union），这就假定了加入近来后是不可分出去的。他把perfect union误解为permanent union，这是对联邦宪法的误读。另外一个对联邦主义的误解是地方保护主义。它认为联邦主义使地方权力过大，都由中央统一管理，就不会有地方保护主义了。在我看来恰恰相反，如果地方有更多的自治，就不会用非法律途径或者荒唐的手段进行保护了。在联邦的框架下，今天所谓的地方保护主义根本就是一种正常的诉求。为什么不能保护地方的利益，除了阻碍全国市场的一些行为外，很多利益都被人误解了。

　　我就说到这里，希望能听一听大家的问题。谢谢。

　　茅于轼：我觉得听了一个非常好的报告。这个会场太小了，应该让王建勋的声音让全国都听到。我非常赞成他的许多观点。我是搞经济的不是搞政治的，但是我最近也不约而同地想到与这有关的一些问题。什么是国家？就是政治家为了自己的利益编造出来的谎言，叫老百姓向其纳税。史可法是民族英雄，他忠于明朝，坚守扬州不投降。破城以后，屠城十日。我觉得要走向民主和自由，这些问题要加以讨论。

　　联邦主义最基本的问题是权力分配的问题，我们可以用经济学中收入分配的方法看一看。研究收入分配有基尼系数、劳伦斯曲线。中国的权力分配的基尼系数等于1.0，全中国毛泽东一人说了算。一个理想的权力分配是一条直线、对角线，基尼系数等于0。这就是每个人有平等的权力。正如王建勋教授讲的，美国人民有拿枪的自由，枪是最后的权力啊，所以这条线是直线。我赞成这个说法，一个唯一的秩序就是执法秩序，而不是外加的某个神圣的人给我们制定的秩序。

　　好了，我这个主持人不多讲了，再讲就侵犯大家的利益了。下面请高全喜教授发表意见。

　　高全喜：听了王教授精彩的演讲，对他的观点，我有同意的也有不同意的。他对联邦主义、联邦主义与宪政、联邦主义与个人自由、联邦主义与国家这些问题的展示，是一个逻辑清楚严整、价值取向明确的论述。这些论述建立在个人自由、多中心秩序上，是一种规范主义的政治学论述。你提升出了一个政治学的原理，对象是从美国的联邦制提取出来的。这样的理论研究我是完全赞同的。同意的方面我不多说，提出一些疑义。

　　这样一种契约论的、个人至上的联邦主义路径，对于美国的政体是不是一个全面的理解？还是说，只是采取了一个原则，以一贯穿。实际上，你提出的对象——美国，它目前获得的成果比如个人自由、国家强大、经济有序、联邦主义等等，并不是靠你所提炼出来的契约论的联邦主义这样一个原理就能造就出来的。在美国历史国家的特殊性中，还有一条国家主义的主线。美国党、联邦党人为什么要搞联邦国家？美国这样一种历史特殊性的生成，是多种因素造成的。从规范主义的路径来解释美国的特殊性经验，然后回过头来总结欧洲，再对应中国，我觉得这里头理想主义的色彩很重。有可取的方面，但是不符合中国现实。我不反对你主张的规范主义联邦制的线索，但我觉得这个线索的使用应该是审慎的。特别是对中国进行考量时，应该采取综合的方法。

　　第二个我要谈的，你把联邦主义视为政治学原理中最高的组织规则。在我看来，联邦主义不可能高于政治、混和政体，而是在其之下的。一个社会群体中，个人自由、经济自由都摆脱不了权力（Power）。政治真的可以通过联邦制消解掉吗？我觉得你是摆脱不了的。比如欧盟，你想摆脱区政治化，是不是可行？特别是在中国这样的情况下，既有逻辑上的、政治学原理的层次，另外还有历史演变、渐进的过程。你讲的规范主义很好，但是拿到欧洲、中国是否可行？美国是有其特殊性的，主权分割只有在美国这个特定情况下才能产生。历史上它是先独立出去后才形成国家。其它国家为什么产生不了主权分割理论，这里头的历史因素必须重视。

　　所以从这两条看，你最后提出的宪政是反国家的，我觉得还要更加清醒地认识。刚才你提到的“我是个人，国家分裂对我无所谓”，这样的理论能得到多少人民的接受，如果推广会有什么后果？从权宜之计考虑来说，我觉得也是可怕的。当然你有很多观点我是赞同的，但是我觉得你有很多观点也带有教条主义、独断主义的因素。一条原理一根筋统到底，我觉得这是不太审慎的。

　　吴稼祥：你的逻辑我很喜欢，你的自由和个人的价值取向我是很赞同的。但我也同意刚才全喜讲的，这里面也确实存在问题。我们研究问题难免有一种偏好，希望把这个问题搞得世界上最大，这样我们就会研究得很高兴。实际上我同意全喜的说法，民主包含四个构成，你讲的只是其中一项，或一项中的50％。价值和平等，是民主的基础。接下来还有程序问题，就是多数决策的原则。第三个是政策性共识。现在被鼓吹得沸沸扬扬的协商民主，讲的就是政策层面的共识。还有一个就是架构共识，就是分权，包括横向分权和纵向分权。我们一般把联邦主义理解为纵向分权，不包括立法权、司法权和行政权的分割。你说没有国家也行，完全没有政策层面的分权。因为艾拉扎把结构分为三种：金字塔结构、矩阵结构和中心—外围结构。你几乎消减了所有的政治性结构，统统变成了网络型的联邦体结构。这样的极端和理想的情形对中国有巨大的诱惑。中国自清末的近代以来，有五次民主化，每次都是对民主的理想化的追求，结果是以为通向天堂的道路最后却连着地狱。第一次是戊戌变法，它只是包含民主的要素，(点击此处阅读下一页)

　　对王权有限制。结果是导致更大的集权和反动，使清王朝更加保守。第二次是辛亥革命。国家的大一统是有其渊源的，要是将其一棍子打死，很多人都不会答应的。我感觉现在的所谓的自由主义，实际上是越来越孤立了。辛亥革命的结果是国家分裂，中央权力被地方强占了半个世纪。分裂的后果是动乱，是军阀混战。中国有句话“兴，百姓苦；
亡，百姓苦”。没有国家也是可以的，如果人都是神仙、天使的话。因为人不是天使，所以必须有国家，如果没有国家，那将是灾难。所以辛亥革命后，专制、动乱、战争相互交替。孙中山担任大总统之前是赞成联邦主义的，上台以后他不赞成了，后来导致了国民党更大的专制。近代以来专制逐步加强，套在我们脖子上的绳索越来越紧。理想本身是好的，但理想主义导致了被理想出卖。第三次是新民主主义革命，导致了群权体制。第四次是文化大革命。毛泽东说要把中央集权压平，导致了全民参政，后果是相当严重的。第五次是1986年邓小平再一次提出政治体制改革。以后从89年到现在是一个反弹，以至于我们现在都在怀念80年代。理想就像是一个软件，我们要把它安装上去。但是理想越完美，安装越困难。

　　你的原则是好的，但是要注意现在的环境。一个国家要想维护共同体，无论是什么体制，要看民主状态。民主状态分为两种：沙拉式和拼图式。美国是典型的沙拉型的，民主像沙拉一样搅拌在一起。苹果、梨、香蕉，黑人、白人，西班牙人、爱尔兰人搅拌在一起，独立性很差。一个国家民主上区域集中，像拼图一样一个一个拼起来，就是拼图式民主。这些问题都是你需要考虑的，不是那么简单的。

　　最后还要讲的一点是，联邦主义中权力分配不能一概而论。对于美国，联邦主义是权力集中的问题，对欧洲也是这样，叫做一体化。中国的联邦主义恰恰是分权。另外，联邦主义不仅仅意味着个人的活力和自由。美国的联邦主义是把自由和强大统一起来的理想状态。通过各个共同体 的自治保证了个人的自由，通过各个共同体的联合保证了国家的强大。不要感觉强大不重要，它非常重要。“一个人掏出波兰的护照，他不屑一顾扔到一边；
掏出瑞士的护照，他看了看点了点头；
掏出美国的护照，他马上致敬；
掏出苏联的护照，他眼睛像火燃烧起来，说要把这个护照烧为灰烬。”所以，公民国籍不一样，含金量也不一样。美国人在世界上是一等公民，全世界都反对美国也有这个因素，就是公民国际人权的不平等。只有联合起来的强大的个人，才能获得所有的弱小的共同体的公民不能获得的权力。这包括经济利益和政治利益。我就说这么多。

　　刘海波：我先谈谈联邦主义的起源问题。我觉得关于联邦主义起源这样的问题，属于不可思议的事物。如果一定要说宪政起源于基督教、联邦主义起源于神学，我们就很难从联邦主义或者美国的制度中有所借鉴了。所以我觉得这个问题可以不必讨论。

　　第二个，王建勋对美国联邦制历史的理解还不是很完善，这个吴稼祥老师、高全喜老师都指出来了。比如《联邦党人文集》的目的是联合起来，建立一个强大的全国性政府。这很大程度上是为了对外能够捍卫这块土地上人民的利益。当时13州殖民地也设立了议会，但是在他们看来无效。无效的原因是违反了政治学中的一些基本原理。要在政府之上设立一个政府，政府又不能有直接征税的权力，而且政府又不能直接对人民行使权力。他们认为这完全是无效的办法，要抛弃这种无效的办法，运用政治科学原理来建立一个全国性的政府。当然这个政府必须受到控制，才有三权分立的体制，也不废黜原来的州政府。这就形成了双重的构架。看《联邦主义者文集》汉密尔顿的论述，就会很清楚。他对历史上无效的邦联体制，包括神圣罗马帝国的体制是痛加嘲笑的。麦迪逊在其晚年是珍视联邦的，这是历史事实问题。

　　第三个方面，关于联邦主义的模式。把头脑中建构起来的模式直接视为价值本身，然后一切以这个模式为依准来衡量世间的是非，这被人称为理想主义者。我觉得这种理想主义是有问题的。它混淆了世俗和神圣的永恒的对立的性质，混淆了自然法和实证法、经验事物和超经验事物的对立。所以我是把联邦主义这个模式看成一个理论工具，它帮助我们完成其它研究。它是和数学、物理学这些定义类似的事物。为了思考，把美国抽象成模式。这是一个双重政体的模式，即有一个权力直接来源于人民的全国性政府，并且有其独立的执法机构，不借助于州政府等其它政府执行法律。这个意义上，美国联邦政府是一个完全集权制的政府。这里集权的是从其行政机关和立法机关的关系而言的。它的立法机关是三家，上下两院加上总统。这三家和它的行政机构之间的集权性质是彻底的。不存在某个行政机构还有一个实体的地位。不存在这样的可能，即某个行政机构能够颁布和参议院、众议院、总统颁布的法律相违背的命令规章。现在行政机关非常庞大，每州都有立法分支，总数400、500百万人。

我觉得这种双政体结构是他们的创新。实际上，美国联邦主义和德国联邦主义的区别是非常大的。相反，美国联邦主义和英国的从中世纪以来形成的政府结构很相似。也是分中央的政治和地方的政治，高级的政治和低级的政治，这两个政治是不重合的。中央关注的事务的领域和地方是截然不同的。但德国不是这个样子，它的政治体制和我们有很多相似的地方。所以作为一个理论工具，双重政体可能是更好的分析模式。双重政体、非双重政体可能是更适于分析的模式。在双重政体里，我觉得中世纪以来的英国、江户幕府时代的日本、西周的中国、今天的美国、加拿大、澳大利亚都是双重政体的模式。反双重政体的，一种彻底的中央集权制，一种是纯粹的邦联体。邦联体的权力完全是属于各个单位的，像今天的联合国一样。联合国大会就是各国的会议而已，没有独立的议会或独立执行机构，它不是由各国选出的议员构成的，是由各国派出的大使根据各国政府的命令来作出决议的。今天的德国和中国是混和了单一制和邦联制的体制。它和双重政体很不一样，这是今天中国中央和地方关系发生问题的所在。中国人大开会的时候还要分省审议，这是中国的议会却还是各省组合。而各省根据宪法独立产生立法、行政、司法机关。这是很特殊的。甚至政治局也是这样，重要省份的头头就会当政治局委员。一个人如果没有具体的职务，仅仅是政治局委员，看起来就是没有权的。中央委员就更不用说了，就是一个行政长官的俱乐部。发展到今天，共产党的政治局不是一个独立的审议性机构。行政部门就更不用说了，为什么中央部门升官快？因为就几百个人。不想美国政府几十万人。中央只负责颁布法规，执行依靠地方。地方是组成中央的决策机构，中央任命地方机构的官员。好像我们兼有集权制的坏处和邦联体制的坏处。地方政府不是一个单独的行政部门，但是却有一个政权全部的权威。它比封建诸侯的权力更大，又不具有诸侯的长远的打算。所以我认为改变中国中央和地方的关系，还是可以吸收双重政体的特点。这个中央政府现在在做——垂直管理。它有可能解放地方政府，即是不是解放省，但至少可以解放市和县。在市和县实现地方自治，这样的自治政府不可怕，它和上面没有联系。法院控制这个层次的地方政府不是很难的。

　　冯兴元：听你的描述，有个口头禅“我认为”。经济学里最怕“我认为”，一讲就变成主观性质的了。实际上，你讲的很多都是从实践中总结出来的。所以有时候还是要注意。

　　第二个，罗宾逊来到孤岛上，只要他一天二十四小时有三四个小时用在安全保卫上，这就是政府。所以完全没有政府是不可能的，自治的政府也是政府。社会自治也是一种政府形式。不一定要是辖区的，团体性的也是。

　　第三个，就是一个加拿大的教授提出竞争性联邦的概念。像美国、加拿大都是复合型的政府，有很多权力中心。实际上中国也是复合型的竞争性政府，但是性质不一样。这种事实上的多中心和政府的自利是发生联系的。政府有竞争性，这是和政府有自利的一面有关系的。这就决定了，上有政策下有对策。我们国家的地方利益主体还是比较明确的，它偏离单一制的上级政府的要求，有一定的自主性。所以我们说中国的政府也是竞争性的政府，但和法制下的竞争性政府是不同的概念。

　　第四个方面，我听到大家的批评主要针对建勋的联邦主义，实际上他还讲了宪政。他提到宪政的定义就是限制政府权力，当然肯定还有别的东西。为什么目前我们对中国特色的联邦制不持完全认同的态度呢？因为联邦制建立的原因，是维护个人的自由权力。无论是像美国那样组建的，还是通过集权组建的联邦制，底下最终还是维护个人的权力和自由。我们国家你不能称之为财政联邦制、市场维护性联邦制、中国式的联邦制。联邦制不仅仅是分权、制衡，还有个人层面的东西。我有一篇文章《有关中国经济与财政体制的联邦制视角及其规范》，从经济联邦制和财政联邦制的角度来看中国经济和财政的走向，想提出自己的范式。中国可以讲是准财政联邦制。政治学更认同财政联邦制，但是财政联邦制内含集权倾向。财政联邦制讲的是，哪一级政府来提供哪一级公共产品。只要是从经济效率上说，这个公共产品适合你提供，就由你来提供。这样很多事情就集权化了。从政治角度说有个分权定理，如果集权，不同的辖区有不同的偏好。你提供统一性的产品对我来说太多了、太好了，对另一个辖区数量又太少了、质量又太差了。所以从长远方向看，尽管经济学家认同体制方向的财政联邦制，前面还要加个“新”字，因为要抑止集权倾向加入地方参与。经济联邦制，也就是市场维持性联邦制。以后我们要把它挪开不写了。我就讲这些。

　　张博树：唱点反调。总的来说，题目很好。联邦制和宪政问题对中国来讲是很大的问题。我最近正在写文章，更多地从可操作层面而非理论层面讨论中国的宪政改革。我觉得中国的宪政改革至少可以划分为九个目标，总的目标就是改变现在的一党专制。九个具体目标包括政党制度的改革、选举制度的改革、政府制度的改革、国家结构形式的改革，除此外还有新闻制度、知识制度、教育制度等等。都是广义的中国现在宪政改革需要走的具体方向。事实上，现在的一党专制渗透到了各个领域，已经是一个整体。改革也不可能改哪一面，而是需要结合起来。但就国家形式结构的角度看，刚才王先生谈了很多，特别是对美国联邦制的理解。我觉得在考虑中国宪政改革的理论基础、可行性的时候，要对现在世界上已有的、逐渐积累起来的宪政方面的经验以俯视的姿态去理解。当然，这些国家走在我们前面是有其历史原因的，但我们不能仅仅是根据美国、瑞士或加拿大的经验。我们要分析哪些经验具有一般性的参考价值。我这里提几个，一个就是公民权力。不管是联邦制或单一制，只要能被称为民主国家的，它首先要尊重公民权利。当然，公民权力从理论上怎么推导，那是另外一个问题。作为人类几百年历史经验的结晶，这条是可以被认同的。第二是权力制衡。在每个国家，权力制衡都有不同的特点，但是所有国家宪政结构的设计原则上是一样的。即对权力的制约是一样的，所谓横向是三权分立，纵向是中央和地方权力的划分。第三个就是国家治理。这个国家我们做广义理解，不仅包括中央政府还包括地方政权。治理问题在现在显得尤其重要。因为人类在进入21世纪后，面临的问题已经不是诸如1787年美国人开会研究怎么样在13个殖民地自治基础上组建一个统一的国家这样的问题。我们目前在国家治理上遇到的问题，是地方利益和团体利益包含的矛盾，和更大范围上公共利益之间的冲突。经济学上对这个有很多的描述，比如集体行动理论、市场腐败性问题。这些问题如果转换到政治学层面看，说明一点：即便承认个人自由、公民权力是最基本的利益，但是利益原则在不同场合的应用，可能会导致不同的团体之间的利益紧张。这个问题在100、200年前不是很突出。到了今天，这些权力已经互相影响了，这个问题就显得紧张了。这个问题和宪政或说国家结构形式的取舍是有密切关系的。这是我们在考虑国家结构形式的时候，首先要关注的几个问题。

　　具体谈谈中国问题。中国比较特殊，大家刚刚谈了不少。首先，中国是一个中央集权的国家。当然，王先生也说了，用一个中央集权恐怕不能概括这个问题。确实，这取决于从哪个角度看问题。总体来说，从秦始皇到现在的2000年时间，基本是中央集权化的，只有几次短暂的分裂时期。这是我们在考虑中国问题的时候要看到的传统。第二个问题是我们今天的体制。它已经存在半个多世纪了，从文化意义上继承了我们以前的王权专制的传统。但是它也有很多新的元素，表现在国家治理上、国家结构形式的把握上，有很多新的特点。网上有个朋友发表了一篇文章，(点击此处阅读下一页)

　　讲中国现在的地方政府，在招商引资的时候，出于政绩、地方性等考虑，客观上和国际资本串通一气。这只是一个例子，它说明在现有的一党专制体制下新产生的问题，给我们思考今天的问题创造了独特的背景。所以，中国要思考宪政国家结构形式，只要有两个参照。一是如何落实公民权力。公民权力在一党专制的统治下，容易被抹杀。它在我们文化文化氛围中，也长期受到压抑。第二就是怎样能完善我们的大国治理。刚刚王先生讲国家可以不考虑，那是理想化的极端主义。我要是写这个主题，就不能从你的角度考虑，它没有可操作性。中国人口众多、地区差异巨大，又由于传统的和现在的体制上的原因，使我们今天面临一个极其复杂的局面。在这样的条件下，怎样进行大国治理、落实公民权力，是摆在我们面前最重要问题。

　　杨晓维：我是来学习的。因为这涉及到政治学，我是搞经济学的。我不太明白宪政、公民权力、国家体制等等概念，但是我关心一个经济学上的问题也是焦点问题，地方政府的问题。在现在的中央集权下，地方政府要对中央政府负责，但是地方这么大，中央又不可能制定统一的规则。这个问题是比较麻烦的，但是我没有上升到较高的层面上，像公民权力、宪政这些。

　　李实：我们现在讨论的是两种政治结构，它们各有优缺点。我觉得政治结构很大程度上是内生的，是社会选择的结果。什么因素在影响这个选择？什么决定了有的国家选择联邦制，有的国家选择单一制？是文化的因素还是其它因素？在联邦制之前，有很多小的相对独立的国家的形式。然后由于共同利益的需要，形成了联合体。过去的集权国家有非常强的历史传统，可能是通过战争等方式最后形成了联邦制。我不知道，这种具体的选择结果到底和什么因素有关。文化、发展水平、地域、环境、民族这些方面的差异，可能对于我们理解现有的制度差异有帮助。我觉得最大的问题不是选择联邦制还是单一制的问题，最大的问题还是主权在民的问题。把权力还给老百姓，在这个基础上老百姓重新进行选择。这样选择，不管形成联邦制还是单一制，最后可能出现趋同。所谓趋同，就是结构治理中分权倾向越来越明显。以英国为例。英国从没有承认自己是联邦制，但是在发展的过程中，地方的权力越来越大。所以最后可能只是名称上的差异，权力结构上的差异变得越来越小。把权力还给人民，其重新选择之后的政治结构和原来的政治结构和文化观念相互融合，形成新的政治结构。我主张这样一种方法。

　　张博树：中国现在最大的不同是原来的文化基础和这套理论不一样。我们在这个意义上要做的事情和原来的传统是冲突的。无论是市场经济还是民主宪政，我们都是从外部直入。怎么能够根据的我们的条件和特点发展。所以它不是一个自然进化的过程，肯定有主动的模仿学习。

　　段绍译：我主要是来听听的。今天的主题很好，我欣赏其中很多的观点。但确实，在我们中国的现状下，这种制度的推行是不太有可操作性的。但是把它作为研究的方向，作为实行宪政的过渡途径以提供更新的思路，这是可以考虑的。一个国家的强大是整个人民的自由、富足、尊严的总和。国家是一个契约，是每一个人认为需要这么一个机构进行治理，才有了国家的存在。不是说每个人都要按照国家的意图行事。而我们中国则可以说是政客统治人民的工具。什么东西都是人民的，人民却什么都没有。有人就说了这么一个故事。我们的政府是人民政府，法院是人民法院，印的钱是人民币，在北京读书有人民大学，开会有人民大会堂。但是一个农民去打工，他不能像我们坐卧铺，他只要有地方坐就行，不然有地方站也好，然而找个站的地方都不容易。他拿着扁担从窗户里钻进去，不小心打碎了玻璃，列车长要他赔，他说不赔。列车长问为什么。他说人民铁路为人民，我就是人民的一部分。中国所有的国有财产都说是人民的，也意味着所有的国家财产我都有一份。我宣布，从现在开始，所有的国家财产我都不要了，就只要这块玻璃。所以我自己打烂一块玻璃，我就是不赔。他只要这一块玻璃都不行。但如果是一个铁道部的领导打碎了玻璃，或者只是乘警、车长，可能都不需要赔。所以这个国家根本不是人民的，谁控制了权力就是谁的，但他会冠冕堂皇地说：这是国家利益。有一次我去党校听课，谈到资本主义制度、社会主义制度时就讲过这样一些话。

马克思把人类历史发展分为五个阶段。他认为原始社会、奴隶社会、封建社会都是非常和谐的，因为那些时期是具有什么特性就是什么社会。但是我们实际上不能先确定一个制度再去实行。马克思这个观点错了，但他不过是一个学者，有理由提出自己哪怕是错误的观点。因为真理总是在斗争中发展，在比较中存在。马克思的观点错了，但他本身没有过错。谁错了？是把马克思错误的观点强加于人的人错了，把自己错误的观点冠上马克思主义的名义强迫别人接受的人更是错了。所以国家也一样，它应该是人民自愿选出来的治理机构，国家不能有自己独立的利益，它的利益就是每个个人利益的总和。国家要充分保护人民的自由和权力，只有在这个前提下，国家才是有价值的。

　　王建勋：我感谢所有在座的精彩评议。你们的观点中我有些是赞同的，但也有些是不赞同的。首先需要说明的是，你们的问题我都能回答，但时间有限，我就做了整合。我们很多的分歧来源于对基本概念理解的分歧。比如对民主的理解，刚才有人提到的多数人说了算是民主的重要原则。对于很多赞成宪政民主（Constitutional Democracy）来说，多数决定并不是民主的重要特点。民主意味什么？回到古希腊源头上的那个词，意味着人民治理。人民治理并不是一部分治理，这是很大的问题。所以简单地说，我理解的民主就是自治，而不是多数人说了算这样的规则。我刚才已经提到了，亚里士多德认为，每个人在这个社会中，都有参与主持正义的权力。这个状态在我看来就是自治的。当然，自治并不意味着没有代议，既有代议也有亲自的参与。

在麦迪逊时代，他定义的民主就是直接民主。所以概念在这几百年里已经发生了流变，他所谓的Democracy和今天的已经不一样。我刚才已经说了，我们的很多分歧主要是在自治、民主这些概念上。不同的理解导致我们对政体、制度的安排有不同的看法。包括对我们的中华人民共和国，什么叫共和国？这在任何一个懂得共和的人看来都是荒唐的，中国显然不是共和国 。但是如果局限于这个框架去推行政宪转型，是找不到出路的。我们不能局限于这些流行的观念、通俗意义上的理解，否则政治学没有前途。这是我要澄清的。很多评论中我们之间的分歧，源自对根本概念理解的分歧，对民主、政度、甚至是人民的理解。火车上打破玻璃，然后说我是人民的一份子，打破玻璃为什么要赔。这其中对人民的理解和我们、卢梭、麦迪逊都是不一样的。问题出在这里。

　　另外还要澄清的是，我坚持的是以一贯之的古典自由主义立场。我觉得应该回到古典自由主义，以个人自由、有宪政府和自由市场为根基。试图从一个人那里找到所有理论源泉是不可能的。斯密、修谟、布坎南还有我的导师奥斯特罗姆，所有的人都有其局限。但不是最重要的，我们的问题分歧不应在这里。自由主义本身是多元的，唯一的自由主义是否存在值得怀疑。我坚持我的古典自由主义，其思想来源有修谟、斯密、孟德斯鸠、麦迪逊、布坎南和我的导师。正如我们中国今天也叫共和国，这是荒唐的。所以这是概念问题，什么是共和国什么不是，在达成基本共识的前提下才能讨论。比如我认为个人自由比国家统一重要，你非要认为国家统一比个人自由重要，或者认为只有国家统一才有个人自由，那我们讨论的基础就存在冲突。我觉得不管国家是分裂或者统一，自由高于一切。从中国历史看，最分裂的时期是最自由的时期。

　　下面我挑一些重要的问题回答。大建不约而同地指责我是理想主义者，我从来不否认。我是理想主义者，但是我的理想不是建立在空想上的。我后半部分没多讲，还有我正在写的论文《中央与地方的关系》，这些讨论都是建立在实证的基础上，分析中国今天的现实。我不是在自己脑子里造出这套理论。这套理论在英美历史上已经实践了几百年，是基于经验教训的总结，也是基于我04年7个月的调查。另外我觉得理想主义也没什么不好的，大家在提到这个词的时候却带有贬义，这是我不赞同的。如果今天大家都有崇尚个人自由的理想主义，中国离民主、宪政就不远了。正是如此多的人都从一种冷冰冰的现实出发，从一种纯粹的法律实证主义的角度出发，从存在的就是合理的这样的教条出发，导致了我们现在仍然不能实现民主，而且可能在100、200年内还建立不了。

　　另外要提出的是如何理解美国的历史，美国历史上到底有没有国家主义的主线。我在几年前写过论文《宪政民主何以在中国成为可能——大一统和联邦主义》。这是没有发表的论文，主要是反驳甘阳和王绍光。在甘阳和王绍光看来，美国的联邦主义实际上是加强了中央的权力。我觉得其中存在着极大的误解。有人觉得美国是由分散的殖民地联合起来成立的，它是从分散走向联合。但是这里有个基本的事实被忽略了，那13个殖民地都是属于英国的，是从大英帝国独立出来的。如果你今天不赞成美国的一个州可以从联邦独立，就违背了当时美国革命的最根本的前提。成立美联邦是独立的结果，承认了可以从一个国家分裂出去。当这个国家变得专制的时候，为什么不可以独立呢？美国自己就是这么做的。当然，后来不选择这么做了，有很多的理由，这里就不多说了。如果认为美国存在国家主义，我觉得不错。但是这不意味着麦迪逊等人就持着国家主义的立场。这里还是取决于如何理解国家主义。说汉密尔顿这些联邦党人有国家主义的倾向，我不反对。但是把麦迪逊和杰斐逊的主张理解为有国家主义，我觉得有问题。美国成立联邦，表面上看像中央集权。问题实质不在这里，而在于它如何保护共同体的安全又保护它的自由。这个问题很大，无法展开讨论。说它有国家主义的径路，我觉得是存在。但是否一定是主张联邦主义政府的人，一定是麦迪逊、杰斐逊这些人走了这个径路，这还需要研究。这种径路一直没有中断，包括到了内战时期反对南部联盟脱离，这种倾向更加明显。今天的美国政府已经变得日益强大，把很多州在18、19世纪拥有的权力拿走了。国内有两个倾向。一种是标榜自由主义的人，支持美国做的一切，包括发动伊拉克战争。还有一种是左派，仇视美国，认为其所做一切都是帝国主义行径。美国有很多教训供我们学习，当然也不是美国做的一切都是可取的。重新解读美国历史是大学问，不是我这里能说的。这需要对美国历史更多的阅读、更深的认识。

　　另外高老师批评我有方法论的教条主义，不得不反驳两句。我觉得我的方法论实际上是拿了公共选择学派的。如果你说布坎南也错了，那我无话可说。简单地说谁对谁错关系不是很大。方法论是个人主义，强调人的理性选择。吴老师刚刚提到的几种民主的原则，比如价值共识、程序共识、政策架构等等，都是很好的提法。但是这里面有些概念我是不赞同的，比如协商性民主在我看来意义不大。因为民主本身就意味着deliberation，没有deliberation就不是民主。在其前面加上定冠词，并不能帮我们理解一个共同体的人民是如何治理的。刘海波提到的起源问题我是赞成的，并不是依靠神学才能建立宪政，并不是有基督教才能建立宪政。只是借用一下，我并不认为在中国只要建立基督教才有可能建立宪政。双重政体模式是个很好的描述。很多时候我们的问题在概念定义上，我们定义可能不一样。还有对人民统治的提法，我是反对的。在一个民主社会中，人民就是治理架构的一部分。

　　另外中国的宪政改革，张老师提到了改变一党制的问题。我对此同意，但这不是根本，权力的结构才是根本。可以看到在很多国家包括拉丁美洲都有多党制，但不能带来真正的民主、自由和宪政。这里面有个问题：如果不能建立多中心或分权的制度，多党制能否实现？多党制和权力的分割，到底哪个是源头？这是一个问题。如果不存在分权，另外一个党是不是根本就无法产生。不过，党的问题我并不关注，我的导师也不认为它是一个根本问题。要是认为美国今天是政党统治，那就错了。政党统治不是民主，是背离民主。尽管我赞成你的一党走向多党的思路，但我仍然认为那不是根本问题。李老师提到了还权于民，这可能才是根本。但是，人民仅仅有最终的权力是不够的，必须限制那些日常行使权力的人。必须有制度限制行使权力的人，这非常关键。就算这是最重要的，但是又不能做到对权力的限制，那仍然无法最终实现人民的主权。提联邦主义容易让人产生误解，多中心秩序可能更容易为人们接受。这种多中心本身就是具有开放性的。我就说到这里，谢谢大家。

　　2006年11月24日，来源：天则双周论坛

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