霍宪森：论中国特色的民主监督

　　纵观迄今为止人类社会发展的历史，可以从中得出一个规律性的认识，这就是，权力制约和权力监督方式是人类历史上任何一个国家和社会管理系统内部对公共权力的产生及其运行过程实施科学管理的一种最基本、最有效的形式。同时，由人民群众实行自下而上的民主制权和民主监督的权力制约和权力监督方式是人类历史上任何一个成熟的法治国家和市场经济体制及民主政治体制国家社会管理系统内部对公共权力的产生及其运行过程实施科学管理的一种最基本、最有效的形式。所以，认真研究探讨如何在当代中国国家和社会管理系统内部各个层级尽快建立起一种既能充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能真正符合中国国情和真正具有中国特色的由人民群众实行自下而上的民主制权和民主监督的权力制约和权力监督方式，对于我们在当代中国国家和社会内部尽快建立起完善的社会主义民主政治体制，对于尽快转变我们党的领导方式、执政方式和建设完善的社会主义法治社会，对于确保顺利实现党的十六大和十六届四中、五中、六中全会提出的各项奋斗目标，都具有着十分重要的现实意义和极其深远的历史意义。

　　一、什么是中国特色的民主制权和民主监督形式

　　这里所说的民主制权和民主监督形式，是相对于由领导机关集中制权和集中监督形式而言。综观古今中外人类社会政治文明建设的历史经验，我们可以看出，人类历史上国家和社会管理系统中在对各个不同层级内部常设最高领导机关及其领导人员公共权力的产生及其运行过程实施管理的权力制约和监督方式，可以大体划分为两种不同的基本类型。一种是集中制权和集中监督方式，即通过由领导机关实行自上而下的集中制权和集中监督的权力制约和权力监督方式；
一种是民主制权和民主监督方式，即通过由人民群众实行自下而上的民主制权和民主监督的权力制约和权力监督方式。从人类社会发展的历史过程来看，世界上任何一个实行封建专制统治的国家在对其国家和社会管理系统中不同层级内部常设最高领导机关及其领导人员公共权力的产生及其运行过程实施管理的权力制约和监督方式上，都是实际采取了上述前面那样一种由领导机关实行自上而下的集中制权和集中监督方式。另外，原苏联、东欧等几个在国家和社会管理系统内部实行高度集权统治的社会主义国家，也都是实际采取了前面那样一种集中制权和集中监督方式。同时，世界上任何一个在政治体制上实行所谓“三权分立”和“分权制衡”的西方资本主义国家，特别是任何一个成熟的西方法治国家和市场经济体制及民主政治体制国家在其社会管理系统内部对各个不同层级常设最高领导机关及其领导人员公共权力的产生及其运行过程实施管理的权力制约和监督方式上，都是实际采取了上述后面那样一种由人民群众实行自下而上的民主制权和民主监督方式。

　　基于上述分析，我认为，所谓中国特色的民主制权和民主监督形式，就是既能充分体现出以由人民群众实行自下而上的民主制权和民主监督的权力制约和权力监督方式为其主要特征和根本要求，因而确保能够充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类共有的政治文明建设的有益成果，同时又能充分体现出中国国情和使其真正具有中国特色，因而确保能够与我国发展社会主义民主政治体制和建设社会主义法治国家的内在要求相适应的，那样一种能够面向现代化、面向世界、面向未来的当代中国国家和社会管理系统中对各个不同层级内部常设最高领导机关及其领导人员公共权力的产生及其运行过程实施科学管理的权力制约和权力监督方式。

　　二、当前我国民主制权和民主监督形式中存在的主要问题

　　民主制权和民主监督是加强党的自身建设和国家民主政治建设的一个重要组成部分。所以，无论处于革命还是建设时期，特别是自改革开放以来，我们党都十分重视加强民主制权和民主监督，置党的各级组织、各级领导干部和全体党员于人民群众的严格监督下，防止党的领导机关和领导干部滥用权力，防止人民的“公仆”变为人民的“主人”，从而不断推动党的先进性建设和国家社会主义民主政治建设，并取得了很大成效。但是，从总体上来看，虽然通过建设和探索，一方面为我们在推进当代中国社会主义民主制权和民主监督方面积累了一些宝贵的经验，一方面也由于我们没有现成的成功做法可循，因而也从中出现了一些需要我们认真对待和深入思考，特别是应该引起人们高度重视但至今又一直未能引起人们应有重视，并亟待进一步加以研究解决的困难和问题。现主要提出以下三个方面的问题，供诸路专家和学者共同研究思考和讨论。

　　1、关于民主制权和民主监督对象错位问题。这里所谓民主制权和民主监督对象错位问题，是指从近年来各地所组织开展的民主制权和民主监督活动的实际情况来看，由于受我国政治学界和法学界一些专家学者关于对各级党委机构都一直是并且至今仍然是主观认定其既不应该是一个被各级人民直接授权的公共权力主体，因而它同时也不应该是一个被各级人民直接限权和被各级人民直接监督的公共权力主体的书斋性错误理论和错误思维方式的影响，目前多数都是把民主监督对象重点放在了那种包括由所谓立法机关（即各级人大）、行政机关（各级政府）、司法机关（各级公检法）等组成的理论上的各级政府机关上，而在现实政治生活中正在集中掌握和行使我国各级全部政府公共权力，因而实际上是作为一个我国各级第一政府的各级党委机构，却并没有被真正直接作为各级民主制权和民主监督的重点和主要对象。由此导致使我国各级所组织开展的民主制权和民主监督对象的重点严重错了位。如果对这个问题人们不能尽快有个清醒认识，如果对这种错误理论和做法人们不能尽快加以切实纠正，就将难免会使当代中国社会主义民主制权和民主监督以及当代中国社会主义民主法治建设的历史进程，因在其民主制权和民主监督的重点对象上严重偏离所应有的正确方向和目标，而导致使其或者多走弯路，或者误入歧途。

　　2、关于常设民主制权和民主监督权力机构设置缺位问题。这里所谓常设民主制权和民主监督权力机构设置缺位问题，是指我国现行政治体制的一个重大缺陷,同时也是我国各级现行民主制权和民主监督体制的一个严重弊端，就是在我们党和国家的各级公共权力结构体系中，一直是并且至今仍然是缺少配置一个类似于西方国家议会机关的相对独立的统一的常设民主制权和民主监督权力机构。根据人类社会民主政治建设特别是民主制权和民主监督政治建设的历史经验，我们知道，任何一个科学有效的民主制权和民主监督体制，都必须由软性民主主体从纵向上实施自下而上以权利制约权力的软性民主监督和硬性民主主体即作为某个同级常设公共权力机构的民主主体从横向上实施以权力制约权力，以权力制衡权力的硬性民主监督两个部分有机结合所形成。其中软性民主监督是确保实现民主监督的基础，硬性民主监督是确保实现民主制权和民主监督的根本保证。只有使它们二者实现有机结合，才能确保实现民主监督的完整性及其监督的有序性和实效性。而那种用来作为硬性民主监督主体或载体的常设民主制权和民主监督权力机构，对确保实现民主监督实效性和推进民主建设又在其中起着关键作用。因此，如果说西方近代史上英国政治思想家洛克所创立的关于由立法和行政两权分立的理论，以及法国政治思想家孟德斯鸠所创立的关于由立法、行政和司法三权分立的理论，对推进西方国家民主政治建设和人类社会政治文明建设做出了重大理论贡献的话，那么，就应主要归功于他们关于在国家和社会各级公共权力结构体系中，创造性地设计和构置出了一个以立法（监督）权和立法（监督）机关为主体的常设硬性民主监督权和常设硬性民主监督权力机构。正因如此，才使他们通过其所创立的关于立法行政两权分立和关于立法行政司法三权分立的民主监督理论在西方资本主义国家的民主政治生活中充分发挥作用，从而对促进西方资本主义民主政治的发展和法治国家的建设，做出了不可磨灭的贡献。所以，我认为，我们要在当代中国尽快推进社会主义民主和建设社会主义法治社会，其根本和关键的问题，也仍然是面临一个如何才能切实按照现代科学公共权力结构体系中关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般要求,在当代中国国家和社会内部各级政治领导体制和公共权力结构体系中，专门增设和配置一个由人民（主要是通过各级人民代表大会或党的代表大会）直接选举产生，并由其来真正直接代表和体现民意的，相对独立的统一的，同时使其实际居于与独立行使日常决策领导权力和独立行使日常行政管理权力的两个常设公共权力机构之间具有完全平等的地位,使其与这两个常设权力机构之间形成一种以权力制约权力,以权力制衡权力的，专门对作为各级决策领导者和决策执行者行使其国家公共权力的整个过程进行民主制权和民主监督，从而确保使他们各自都能切实做到依法执政、依法行政、依法司法和依法办事，进而确保使各级国家和社会公共权力都能够真正用来为人民谋利益的，那样一种对监督和制约各级国家和社会公共权力主体真正有效和管用的常设民主制权和民主监督权力机构的问题。只有真正建立起这样一个日常的常设民主监督机构和民主监督制度，才能从组织制度上确保使当代中国真正走上一个不搞群众性的政治运动,只靠通过建立起一种以权力制约权力,以权力制衡权力的有效的民主监督制约机制和科学的公共权力结构形式的途经,来稳步推进社会主义民主制权和民主监督政治建设的新路子。

　　3、关于对民主制权和民主监督的认识上不到位问题。这里所谓关于对民主制权和民主监督的认识上不到位，是指目前在这个问题上，存在着诸多方面的糊涂观念和错误认识。一是在对是否应该把各级党委机构也同时作为各级民主制权和民主监督的重点和主要对象问题的认识上，至今还仍然存在着“不应该”、“不必要”和“不便于”的三种糊涂观念和错误认识；
二是在对民主制权和民主监督主体和监督形式的认识上，至今仍然有不少人都片面地认为，民主制权和民主监督只主要包括软性民主主体从纵向上实施自下而上以权利制约权力的软性民主监督，却不应同时包括硬性民主主体即作为某个同级常设公共权力机构的民主主体从横向上实施以权力制约权力，以权力制衡权力的硬性民主监督在内。三是在对民主选举、民主决策和民主监督三者之间关系的认识上，至今仍有一些同志或者把民主选举等同于民主监督，或者把民主决策等同于民主监督，因此严重影响和忽视了对社会主义民主监督问题的深入思考和研究。四是在对民主监督与多党轮流执政制度之间关系的认识上，至今仍有人错误的认为，它们二者之间有着内在的必然的联系，因而错误地认为，要搞好民主制权和民主监督，就要实行多党轮流执政制度。上述存在的对民主制权和民主监督问题认识上的几个不够到位问题，是直接导致当代中国各级民主制权、民主监督和民主政治建设之所以举步维艰，进展迟缓的一个重要原因。

　　三、怎样改进和完善中国特色的民主制权和民主监督形式和监督制度

　　基于上述分析，现就怎样改进和完善中国特色的民主制权和民主监督形式和监督制度问题，提出以下三点粗浅意见，供大家共同研究思考和讨论。

　　 1、在民主制权和民主监督的重点对象上要正位。这里所说在民主制权和民主监督的重点对象上要正位，指当前关键是要将把民主监督对象重点放在那种包括由所谓立法机关（即各级人大）、行政机关（各级政府）、司法机关（各级公检法）等组成的理论上的各级政府机关上，并去集中精力组织开展那种对其进行法定民主制权和民主监督的实践探索活动，真正尽快转变为把在现实政治生活中正在集中掌握和行使我国各级全部政府公共权力，因而实际上是作为一个我国各级第一政府的各级党委机构，同时也直接作为各级民主制权和民主监督的重点和主要对象，并去集中精力组织开展那种对其进行法定民主制权和民主监督的实践探索活动。这样既有利于使我们国家适当学习借鉴西方民主政体国家关于在对其社会管理系统中民主监督对象范围的具体确定方式和原则掌握上，都是以其国家和社会管理系统中各个层级内部实际作为主要承担该层级内部最高决策领导权和最高行政管理权职能的常设最高领导机关及其领导人员，作为其民主监督主要对象范围的干部管理经验和成熟做法，同时也有利于使当代中国各级的民主制权、民主监督和干部管理制度改革工作，都能够切实从当代中国的实际出发，使其真正体现出中国特色和真正符合当代中国的现实政治国情。

　　2、在常设民主制权和民主监督权力机构设置上要定位。这里所说在常设民主制权和民主监督权力机构设置上要定位，(点击此处阅读下一页)

　　是指在民主制权和民主监督权力机构设置上，要严格按照现代科学权力结构体系中关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般要求,通过首先在各级政治领导体制和公共权力结构体系中，专门增设和配置一个由人民（主要是通过各级人民代表大会或党的代表大会）直接选举产生，并由其来真正直接代表和体现民意的，相对独立的统一的，专门对作为各级决策领导者和决策执行者行使其国家公共权力的整个过程进行民主制权和民主监督，从而确保使他们各自都能切实做到依法执政、依法行政、依法司法和依法办事，进而确保使各级国家和社会公共权力都能够真正用来为人民谋利益的，那样一个对监督和制约各级国家和社会公共权力主体真正有效和管用的常设民主制权和民主监督权力机构。通过专门设置这样一个常设民主制权和民主监督的公共权力机构，从而既有利于使软性民主监督形式和硬性民主监督形式相结合，使其在民主监督实现形式上符合人类社会发展中民主建设的一般规律；
同时又便于使人们组织开展民主制权和民主监督实践探索活动，逐步积累经验，符合当代中国的现实国情；
特别是这种做法有利于使人们在既定国家基本政治体制和基本民主制权和民主监督程序的规范下，组织开展民主制权和民主监督实践探索活动，从而使社会主义民主监督减少诸多不应有的困难和阻力，使人们少走弯路。至于怎样增设和配置这样一个常设民主监督公共权力机构，我认为，从当代中国的现实国情出发，可以考虑初步提出以下三个方面的基本思路和三种不同类型的具体实现形式，供我国各级党政领导同志和专门从事党建理论及政治体制改革理论研究的专家学者共同研究探讨。一是在各级党组织系统内部常设民主制权和民主监督公共权力机构的创建上，从现行党的领导体制状况和便于实现党内权力结构形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索创建起一种由各级纪检委作为各级党组织系统内部常设最高民主制权和民主监督公共权力机构的配置方式。二是在各级国家政权系统内部的常设民主制权和民主监督公共权力机构的创建上，从我们国家现行政治体制的基本状况和便于实现国家政权系统内部权力结构形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索创建起一种由各级人大常委会及其党组作为各级国家政权系统内部常设最高民主制权和民主监督公共权力机构的配置方式。三是在我国农村行政村一级和公有制企业事业基层单位内部的常设民主制权和民主监督公共权力机构的创建上，从我们国家现行政治体制的基本状况和便于实现我国公有制基层单位内部权力结构形式的转轨变型和平稳过渡出发，可以设想探索创建起一种由基层单位内部村务（校务或企务）监督委员会作为常设最高民主制权和民主监督公共权力机构的配置方式。以上三种思路和三种不同的具体实现形式，各具特色，分别适用于不同领域，通过它们三者的有机结合与统一，从而构成当代中国特色的常设民主制权和民主监督公共权力机构形式的一个基本框架体系。

　　3、在对民主制权和民主监督问题的认识上要到位。这里所说在对民主制权和民主监督问题的认识上要到位，是指必须彻底克服目前人们在对民主制权和民主监督问题上现实存在着的一些糊涂观念和错误认识，同时在以下几个方面必须有个正确理解和清醒的认识。一是在对是否应该把各级党委机构也同时作为各级民主制权和民主监督的重点和主要对象问题的理解上，从关于既要授权于党委，又要限权于党委，使党委严格限定在国家宪法和法律以及《中国共产党章程》的规范内正确行使党和人民赋予的公共权力，使党委机构直接作为公共权力主体代表党和人民对当代中国国家和社会实行科学执政、民主执政、依法执政这个当代中国社会主义民主政治建设的基本规律的内在要求出发，必须充分认识到不仅“很应该”、“很必要”而且也“便于”将各级党委机构同时作为各级民主制权和民主监督的重点和主要对象范围；
二是在对民主制权和民主监督主体和监督形式的理解上，从任何一个科学有效的民主制权和民主监督体制，都必须由软性民主监督和硬性民主监督两个部分有机结合而成。其中软性民主监督是确保实现民主监督的基础，硬性民主监督是确保实现民主制权和民主监督的根本保证这个人类社会民主政治建设特别是民主制权和民主监督政治建设的历史经验出发，必须充分认识到，民主制权和民主监督不仅应包括软性民主主体从纵向上实施自下而上以权利制约权力的软性民主监督，而且也应同时包括硬性民主主体即作为某个同级常设公共权力机构的民主主体从横向上实施以权力制约权力，以权力制衡权力的硬性民主监督在内。只有使它们二者实现有机结合，才能确保实现民主监督的完整性及其监督的有序性和实效性。三是在对民主选举、民主决策和民主监督三者之间关系的理解上，必须充分认识到民主选举绝不等同于民主监督，民主决策也不等同于民主监督，它们之间虽有一定联系，但彼此又有着较大的明显区别，因而对当代中国社会主义民主监督问题还需进行认真思考和深入研究。四是在对民主监督与多党轮流执政制度之间关系的认识上，必须充分认识到，它们二者之间没有必然的联系。那种认为要搞好民主制权和民主监督，就需要实行多党轮流执政制度的理论和思维方式，是非常错误的，也是不符合社会主义基本政治制度的要求和当代中国现实国情和党情的。因此，要搞好民主制权和民主监督，绝不是要全盘照抄照搬西方国家的现成民主监督模式，而只能是从当代中国实际出发，严格在继续坚持和完善人民代表大会制度、坚持和完善中国共产党领导下的多党合作与政治协商基本政治制度的基础上，力求做到能够有所发现，有所发明，有所创造，有所前进，使社会主义民主监督形式充分体现出中国特色，从而使我们能够通过创新当代中国社会主义民主监督形式和监督体制，为切实推进社会主义民主政治建设和人类社会政治文明建设做出自己应有的贡献。

　　2006年11月

　　作者单位：中共山东省委党校省直分校

　　附:主要参考文献

　　1、《民主政治建设关键是在创新民主监督机构和监督制度上下功夫》，霍宪森，发表于2005年9月26日光明网光明观察。

　　2、《中国政治体制改革的理论研究方法要尽快从书斋走向现实一对当代中国政治学理论研究方法转型问题的思考》，霍宪森，发表于2005年1月光明观察。

　　3、《民主监督一中国共产党的理论与实践》，张晞海主编，中国方正出版社2006版。

　　4、《论建立中国特色的横向权力监督体制》，霍宪森， 发表于2003年12月4日人民网。

　　5、《党委立宪与当代中国政治体制的改革》，霍宪森，发表于2005年2月光明网。

　　7、《论创立中国特色的议行分立的公共权力结构形式》，霍宪森，发表于中国选举网。

　　8、《建立村务监督委员会创新村级民主治理机制》，浙江武义县委县政府，村民自治网。

　　9、《当代中国政治监督体制研究》，莫吉武著，中国社会科学出版社2002年10月版。

　　10、《权力授予和权力制约》，孟祥馨著，中央文献出版社2005年1月版。

　　12、《论党的领导方式和执政方式》，高新民、农华西著，广西人民社2003年3月版。

　　13、《十六大文件汇编》，人民出版社2002年11月版。

　　14、《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，2004年9月24日人民日报。

　　15、《时代的声音一一三个代表与党的建设》，王长江著，青岛出版社2002年6月版。

　　16、《邓小平政治学说研究》，郭伟、张星伟著，四川大学出版社2004年5月版。

　　17、《江泽民执政党建设思想读本》，江金权编著，人民出版社2005年2月版。

　　18、《西方国家权力制约论》，叶皓著，中国社会科学出版社2004年10月版

　　19、《西方政治学说史》，浦兴祖、洪涛主编，复旦大学出版社1999年版。

　　20、（英）《政府论》，洛克著，商务印书馆1982版。

　　21、(法)《论法的精神》，孟德斯鸠著，商务印书馆1961年版。

　　22、《我的政治改革观》，霍宪森，发表于2005年2月光明网光明观察学术观点。

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