刘军宁：信息公开离不开民意表达

　　据报道，历时六年的《政府信息公开条例》有望今年正式出台。政府信息公开是一个国家的公共事务领域中的一件十分重大的事情。对政府而言，它涉及到政府的公开性与透明度，涉及到阳光与荫影的比例；
对公民而言，它关系到财产权、生命权、知情权、经济自由、言论自由等一系列重大的基本权利和自由。公民个人若是得不到相关的信息，就无法了解自己的处境，不知如何更好地生存和发展。政府信息公开的必要性，根本不需要任何复杂的、高深的学理上的论证。信息公开的逻辑，就是我们日常生活中的主人与仆人的关系逻辑。依我看，公民是主人，政府是仆人（所以，政府官员被称作公务员，就像仆人被称作家政人员一样）。仆人的使命是为主人服务并获取与工作绩效相对称的报酬。仆人当然有义务向主人如实报告主人家里所发生的任何重大事项。主人有权利随时向仆人了解家里的事情和情况。主人的事情没有必要告诉仆人，仆人也不能随便打听，这表现为公民的隐私权。只有不承认公民与政府之间的主仆关系，才能否定政府向公民公开信息的义务。可是，如果公民与政府不是主仆关系，那是什么关系呢？难道有理由把这样的关系颠倒过来吗？其他任何性质的关系都难以想象，更难以接受！

　　如果上面的论证成立，我理解，《政府信息公开条例》的推出在一定程度是对上述公民与政府关系逻辑的承认与肯定。与发达国家相比，这样的举措虽然来得很迟，但是总比不来要好。孕育了六年，才确定预产期，可见，《条例》遭遇的阻力之大，需要扭转的观念和调整的利益之重。所以，如果这个条例能够如期面世，那也的确是来之不易。不论其效果如何，我们不妨抱有一份同情性的理解。不过，从所报道出来的内容来看，这个《条例》还是有一些值得期待的东西。

　　从上述逻辑来看，这个《条例》中最有价值的是对仆人的一个根本观念的否定。这就是“保密假定”的观念。在以往，政府行动的隐含观念是凡是政府掌握的情况，都是秘密的。只是把其中最为无足轻重的内容以宣传的方式告诉公民。换句话说，政府官员在处理公务时，心里揣的是对公民保密的假定，即“以秘密为原则，以公开为例外”。而即将出台的《政府信息公开条例》至少在字面彻底否定了上述“保密假定”的原则，提出了“以公开为原则，不公开为例外”的原则，即“公开假定”的原则。如果该原则能落到实处，这意味着，政府官员对自己所做的一切、所掌握的一切都有对公民完全公开的心理准备，由假定向公民保密到假定向公民公开。这两种截然不同的心理状态将会对官员的行为产生重大的影响，迫使他们在做见不得阳光的事情的时候心里有所顾忌。

　　当然，上面所说的是完全基于《条例》能够得到有效实施。可是，也正是在这一点上，人们的顾虑还没有完全解除，心里还有一些问号。例如，这部《条例》就算是极其完美，也还是部条例，不是法律，其约束力，也无法与法律相比。再如，中国每一级政府都有五套以上的领导班子，而这部《条例》就算能够得到有效执行，也才能约束其中的一套班子。所以，其所覆盖的范围是极其有限的。

　　还有，这个《条例》中提出要在各级政府设立一个信息委员会，设首席信息官。根据这项设计：县级以上各级人民政府均设立一个信息委员会，该委员会是合议制机构。政府各部门的首席信息官是信息委员会的当然委员，委员会的专家委员主要是由有威望的专家和学者担任，全体委员都是兼职工作。信息委员会目前的主要作用是受理申请人对信息申请的申诉，并提出咨询意见。以后，随着社会发育程度的逐步成熟，信息委员会会承担越来越多的宏观政策设计职能。这个主意乍听起来像一个不错的制度创新，但是，一旦仔细推敲，却不免让人心生疑问。现在的政府机构已经叠床架屋，冗员充斥，臃肿不堪。再增设政府机构势必将进一步改变纳税人与食税人的比例，加重纳税人的负担。不仅如此，这样的机构一旦设立，各级民意机构的作用必将受到进一步削弱。在现代民主国家，作为行政部门的政府信息公开，在很大程度上，是通过立法（民意）机关实现的。政府信息公开首先要对民意代表机构公开。公民如果在获得政府信息方面有障碍，首先要求助他们所选出来的民意代表。况且，行政部门的信息公开从来都是在与其他部门的制约与平衡中实现的。离开了来自其他部门和社会舆论的压力，独大的行政不可能有充分的信息公开。而信息公开和问责制度首先要借助民意机构的力量。

　　没有强有力的民意和民意机构，就没有让公民的满意的信息公开。这应是信息公开立法的出发点。

　　（本文原载《第一财经日报》2006年9月27日，发表时有改动）

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