晨曦：“政策稳，天下兴”——谈如何做好政策稳定工作

　　摘要：政策是社会管理的依据。目前，政策不稳定的情况在许多地方常有表现。因此，做好政策稳定工作对促进社会和谐意义重大。文章分析了当前政策不稳定的表现和成因，提出了做好政策稳定工作的基本方法。

　　关键词：政策主体；
政策调整；
政策稳定

　　政策是社会组织从事社会管理的依据，是判断是非、划分行为界限的准绳，是社会秩序的“调节器”。良好的政策能保持社会稳定，促进社会良性运转，不良的政策则会引起社会恐慌，导致社会秩序混乱。领导者作为政策主体的重要组织部分，在政策制定与实施过程中起着重要的决定作用。因此，做好稳定政策的工作，在领导活动中具有特别重要的意义。

　　一、政策不稳的突出表现是“一大三差”

　　当前，政策不稳定的情况在我国许多地方都有存在，其主要表现是：

　　1、朝令夕改，变动性大。从发展的角度看，政策完善有一个不断实践、不断充实的过程，因而变是绝对的，不变是相对的。但是，这种变动必须有节制，是变中有稳，离开了稳定这个前提，政策变动就会出现错变。几年前，本人在农村曾亲眼见到两份有关减轻农民负担的文件，前一份对农民每年应上缴的负担数额明确规定“一定五年不变”，可第二年还是同一种文件，负担数额却增加了一个百分点。在当时，第二份文件尽管也不违背中央精神，但却推翻了第一份文件中“一定五年不变”的承诺，并且还使农民负担有所加重。所以，这种变动引起农民反感，导致社会不稳定因素的出现，就不足为怪了。

　　2、灵活有余，原则性差。好的政策应是原则性与灵活性相统一。原则性是说政策内容必须旗帜鲜明，政策规定必须严肃认真；
灵活性是讲一个政策可以因条件、对象、时间的不同而有所变通，但这种变通应局限在“临界点”范围之内，即在幅度和内容上不能超过政策本身所允许的原则范围，否则，政策弹性势必无限扩大，政策原则性势必失去意义。现在，一些地方农民对山林承包权、土地承包权的改变产生不满，就是这些地方的领导者在执行政策中破坏了政策的原则性所致。本来，土地和山林在承包期限上原来都有明确的合同规定，执行过程中如发现不够完善，可以通过双方协商的方法逐步解决，但政府若在承包期内擅自变更或从农民手中强行收回，这就违犯了政策的原则性，而原则性一旦遭到破坏，群众就会对政策的严肃性产生怀疑，政策的权威性也将大大降低。

　　3、单一紊乱，相关性差。制定政策应考虑到各种政策相互之间、内外之间的制约与配合，因为任何一个政策目标的实现，任何一个政策问题的解决，往往仅靠某个单一的政策还不行，特别是在实现一个比较大的政策目标时，更需要有一系列的政策群去支撑。然而，现行一些政策在这方面考虑不周的问题却程度不同地存在着，有的政策单个看起来似乎不错，但若把几个政策放到一起分析，就会发现彼此有相互矛盾的地方。还是以农民负担为例，农业税取消以前，各级政府都制定有农民负担应严格控制在5%以内，任何部门和单位不得向农民多征的政策规定，然而当时在不少地方，同样以各级政府名义下达的教育达标、卫生达标、文化广播建设等等所需经费最后又都分摊到了农民身上，这些加到一些，远超出5%的政策规定，令农民苦不堪言，无法承受。

　　4、束之高阁，有效性差。政策的生命力在于应用，在于能解决现实问题。不发挥政策应有的功能，不运用政策解决问题，政策的有效性就无从谈起，政策的价值也不复存在。现在在我们的工作和生活中，虽有政策但不按政策办事的现象屡见不鲜，对政策采取实用主义态度，有利时照办，不利时不办的情况也不少见。从严格意义上说，将政策束之高阁与政策不稳定并不是一回事，人们之所以会将二者联系起来，是因为政策不兑现，容易使人们造成一种该政策已经消失的错觉。政策时隐时现，人们有时能感觉到它的存在，有时却又感觉不到，那么，在主观上产生政策不稳的感受就十分自然了。

　　二、政策不稳由三大原因造成

　　政策出现波动和不稳定，有国家宏观调控方面的因素，更多地则发生于地方各级政府在政策制定与实施这些环节上。具体表现在：

　　第一，急于求成，仓促出台，效应短期化。政策都具有短期效应和长期效应，一项好的政策应当既注意短期效应，更注意长期效应，并实现两者最佳结合。但是，有些部门在制定政策时由于指导思想上受短期行为的影响，因而出台的政策不可能富有远见，它只能满足某一时期的工作需要，只能为某一较短时间、某一较小地区、某一较窄范围的工作服务，而工作时间有所延长、工作地区有所扩大、工作范围有所扩充以后，政策弊端就日渐显露出来。这样，一项政策时效性过于短促，政策想稳定都稳定不了。

　　第二，兼顾不当，控制乏力，调控功能弱。这又可分三种情况：一是调控滞后，即对政策的调控预见性不强，政策内容已经大大落后于当前形势或政策运行严重偏离正常轨道时，制定政策的部门才想起来进行调整控制；
二是利益失衡，好的政策应兼顾动力和平衡两种功能，其中，动力功能旨在调动人们的积极性，即通过政策激励，使人们的工作热情得到提高。平衡功能旨在协调不同利益间的关系，即利用政策调节使社会成员实现利益公平。然而现在有些政策却没有很好地兼顾这两个方面，往往是向一方倾斜过大，两种功能没有同时发挥出来；
三是控制乏力，即调控手段不够强硬，调控措施不够周密，无章可循、无法可依的情况在有些地方和有些领域依然存在。

　　第三，缺乏配套，督办不够，落实力度小。政策是个系统，各个层次、各个领域的政策构成纵横交错的政策体系，它们只有互相配套，形成合力，才能产生好的政策效应。现在我们缺乏这一点，有时是政策相互之间发生摩擦出现漏洞以后，才考虑到相互配套、体系协调的问题。在政策落实上，目前对有些问题解决不力并不是因为没有政策规定，而是执行上力度太小，上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的情况在一些地方和部门表现突出。

　　政策不稳定对社会的消极影响是很大的，一方面，它破坏了政策的严肃性和权威性。政策是按照法定程序，经过特定权威机关制定颁布的，执行政策必须坚决而不能随意违反，这是政策原则性的集中体现。政策若不稳定，则会使政策无法很好地得到贯彻执行，这就使政策本身成了一纸毫无意义的空文。另一方面，它损害了党和政府的良好形象。在我国，各级党委政府既是政策的主要制定者，又是政策的主要实施者，党和政府对社会事务的管理，很大程度上是通过政策引导去进行的。如果政策不稳，落实不力，党和政府的良好意志得不到贯彻，领导目标无法实现，社会形象也会大受损害。再一方面，它会产生社会弊端，导致社会不稳定因素出现。社会稳定与政策稳定密切相关，政策稳，社会运转会井然有序，政策不稳，社会运转会摇摆不定。如今，我国社会正处于良性发展时期，和谐社会建设尤其需要有一个安定团结的社会局面，“政策稳，天下兴”，这已经成为广大干部群众的一个共识。否则，政策不稳定，人们的思想会因政策的变化出现混乱，行为会因思想的变化举棋不定，集中精力搞建设就会成为奢谈。

　　三、做好政策稳定工作的基本方法

　　影响政策稳定的因素并不仅仅表现在实施阶段，而是从方案制订就开始的一系列环节上。所以，做好政策稳定工作也必须从源头抓起，这样才能真正确保稳定。

　　首先，制定政策时弄清依据，精心构思，优化方案，审慎出台。制定政策是政策运行的基础，也是执行政策过程中首要的环节，政策制定不好，政策稳定也失去了任何意义。

　　弄清依据，是说政策必须建立在科学的基础上。依据是政策产生的前提条件，任何一项政策如果缺乏依据，不仅不能产生，而且即使勉强产生出来，也会因为缺乏充分的前提条件而变得苍白无力。所以，政策依据是否准确与全面，能否正确反映事物的本质和规律，对政策制定正确、科学与否关系极大。政策依据有理论依据与现实依据之分。理论依据即制定政策应遵循的理论原则和观点，如方针路线、相关知识、法律法规等；
现实依据指制定政策应考虑的客观情况，如时代特点、所处环境、省情市情等等。另外，借鉴历史也是一个重要依据。各级领导和相关部门在制定政策方面都有过成功经验或失败教训，善于运用这些历史依据，可以在制定政策上少走弯路，多出成效。

　　精心构思，是说要根据政策的指导思想、对象情况等，对政策的基本内容、任务要求、方向目标进行反复推敲。政策构思是一种创造性思维活动，它直接影响着政策的质量，因此，既注重扎实稳妥又讲究创新突破，这是政策构思的基本要求。不这样，制定出来的政策就难以在质量上得到保证，也难以为日后政策稳定打下坚实的基础。

　　优化方案，是指在政策拟定出来以后，通过进一步分析、论证及测评，对方案进行充实完善，或者同时制定出几个不同的方案，通过相互比较，从中选出最后的方案。优化方案是实现政策科学化的先决条件，符合实际、效益突出、切实可行，这是优化方案必须考虑的几个重要方面。

　　审慎出台，是说政策制定出来以后不要急于推出，一方面，要向与这项政策有关的部门和人士征求意见，进行进一步修正。另一方面，提请上级部门审查批准，并选择合适的时候再正式出台。从有利于政策稳定的角度讲，审慎出台还意味着政策在实施之前，政策制定者要对该政策的发展趋势做好预测，不然，政策内容不能发展和继承，政策的生命力就不会长久。

　　其次，实施政策时加强宣传，把握方向，搞好衔接，不断完善。政策实施是整个政策运行过程的关键环节，关系到政策的成败。在这个过程中，一是要注意做好宣传发动工作。二是要掌握好方向，把握好进度。三是搞好阶段衔接，注意平衡协调。四是要加强检查，不断充实。领导者要增强政策责任心，注意发现政策运行中的种种不足并及时进行修正，从而使政策更加符合党的方针路线和广大人民群众的意愿，使政策内容更加完善与科学。

　　再次，调整政策时选准时机，制定步骤，力度适当，确保稳妥。

　　选准时机——政策调整与政策出台一样，都有一个时机问题。政策调整应选择最适宜的时机进行，调整前要认真分析原定政策是否进入衰变期、拟调整的政策内容能否为社会和群众所接受认可等等。时机不当，过早会出现盲动，过晚会出现不力。

　　制定步骤——政策调整具有一定强制性，而强制性行为应讲究方法，按步骤进行，否则实际效果会受影响。从有利于稳定的角度讲，调整内容应从小向大扩展，即按照个别调整→局部调整→整体调整的步骤进行。

　　力度适当——调整政策的力度要以不影响社会稳定为前提。一般来说，涉及地域较大的，速度快一些、力度大一些效果会好一些，如果举棋不定，拖拖拉拉，效果一定不会太好。反之，对覆盖地域较小的政策进行调整，力度可相对小一些。

　　确保稳妥——调整政策是为了更好地用政策对社会实行有序管理，这里，稳妥十分重要，不讲稳妥，任何调整都会引起社会恐慌，都将导致社会不稳定因素的产生。所以，对政策进行调整也应从讲大局的高度去认识。这样，有良好的政治纪律、正气环境作保障，政策的连续性才会得到贯彻，政策的稳定性也才能从根本上得到保证。

　　此外，在调整的问题上，还要注意把调整与终止相区别。政策终止是指一项政策因使命完成，或因存在种种弊端而不再使用；
政策调整则是在保持原政策总体精神不变的前提下，加进原政策所没有的新内容，它是政策运行的继续。如果用终止政策的办法去调整政策，即先把政策封存起来。这样政策就会时有时无，稳定性就被破坏了。

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