温铁军：新农村建设提出始末

　　我国的农村政策，从根本上说主要产生于本国农村实践。特别是那些具有战略转变意义的大政方针，更是如此。在社会主义新农村建设的政策出台之前，很多地方的基层已经有了农民和青年知识分子相结合的多种创造。作为研究农村发展的人员，我们的基本观点，一是强调新农村建设的主体是广大农民；
二是主张从事人文社会科学的知识分子只有与我国农村实际相结合才能实事求是地做“真学问”。

　　尽管社会上和理论界一些人对我们这些年的做法和观点还有些不同意见，但我都着意坚持这些看法。因为，基层的实践经验和抽象的理论探讨，本来就是相辅相成的。总结以往各地农村试验的基本经验，归结到一点是什么呢？就是组织创新和制度创新。我们需要从乡村基层开始，搭建进行制度创新和组织创新的基础。

　　新农村建设是怎样提出的

　　理论界正式提出“新农村运动”概念的，是1999年北京大学的林毅夫教授。此后的2001年，我开始把一般的农村调研发展为组织青年知识分子和大学生志愿者下乡，直接操作农村基层的调研、培训和试验。

　　在2005年金秋时节党中央突出强调“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”的时候，各地有些部门的领导干部似乎有点“丈二和尚摸不着头脑”；
但是，也有很多地方基层的同志已经较早地考虑到这方面的工作，并且有了相关的政策安排，有的甚至已经取得了成绩。此前的3年时间里，我们在各地相继开展试验，陆续总结出了正反两个方面的经验。因此，可以说：

　　新村运动（国外）＋新乡村建设试验（国内）＋N个缓解三农矛盾的基层经验（地方）＝“建设社会主义新农村”。

　　毋庸讳言，建设社会主义新农村既是执政党长期以来不断完善的执政理念，同时也是中国知识分子理论联系实际的本土化认识过程。理论界正式提出“新农村运动”概念的，是1999年北京大学的林毅夫教授。此后的2001年，我开始把一般的农村调研发展为组织青年知识分子和大学生志愿者下乡，直接操作农村基层的调研、培训和试验，在这个过程中既结合了上世纪80年代从事农村改革试验区的经验，也融入了邱建生和刘湘波等青年人的提法，把晏阳初、梁漱溟等前辈上世纪20年代创立、在国际上已经颇有影响的“Rural Reconstruction（意译为‘新乡村建设’）”作为我们当代的乡村支农活动的名称。

　　中国知识分子历来主张“君子和而不同”。理论家对新农村运动的概念解读，和在新乡村建设的实践活动中结合本土历史凝练的概念有所不同；
这两个方面的工作也没有正式结合，但在讨论中我们愿意主动呼应理论家这种有积极意义的努力。我曾经在林毅夫教授召开的一次研讨会上表示过，他关于新农村运动必要性的论述，对我开展的基层试验工作有重要参考作用；
并且不止一次地对媒体说明，他的提法在理论界是最早的。

　　2003年党中央连续提出“三农问题乃重中之重”的口号以后，我和香港CSD（中国社会服务及发展研究中心）的刘健芝、英国AA（援助行动国际组织）的张兰英等小型NGO的负责人联合，先后指导和资助了一批青年知识分子下农村基层开展制度建设试验，并在翟城村开办免费培训农民的“晏阳初乡村建设学院”。随后，又进一步资助受训农民回乡创办各种合作社和社会公益组织。在这些试验中形成的政策建议除书面材料外已经两次向国务院领导当面汇报，并得到积极回应。

　　这几年，之所以能够比较实际地对新农村建设的国内外经验教训进行讨论，主要在于我和很多年轻同事进行了大量的国内外农村考察，尤其是开展了直接与农民相结合的基层试验。否则，就不可能有条件对这些经验教训作归纳分析。

　　经济高速增长累积的问题

　　1992年城市取消了粮票、布票，同时取消了各种各样的居民消费票证，当年就出现了原来潜在的、隐性的农村劳动力过剩问题突然爆发，农民工如开闸洪水一样宣泄而出。当年的人口流动才四千多万，就造成严重问题了。

　　对于新农村建设而言，统一认识的难度很大，因此有必要先讨论认识问题。

　　众所周知，中共十六大以来在国家发展战略上已经明确了战略性转变的意图，无论是在目标上，在指导思想上，还是在政策方针上，都已经相对明确地提出了发展战略转变的要求。2002年的十六大正式把全面建设小康社会作为到2020年要实现的大目标，这本身就意味着对以往发展战略的调整；
也是基于对以往发展过程中存在的问题的认识而提出的。

　　首先，作为改革开放的总设计师，邓小平同志在推进我国改革开放之初的话是辩证的，也是全面的。他说：贫穷不是社会主义，要让一部分地区先富起来，让一部分人先富起来。但是，如果我们的改革开放搞出来了一个新的资产阶级，造成了两极分化，那我们的改革开放就失败了。这个预警，应该说是非常有前瞻性的。

　　在背景认识上，社会学界陆学艺同志的研究值得重视。党的十六大召开之前，他主持的全国抽样调查报告显示，两极分化已经客观存在，并已影响到了国家的稳定，而稳定是压倒一切的。

　　因此，在十六大之前，对报告征求意见的时候，已经在思想理论界引起过很多讨论；
其中就有关于“公平与效率”哪个应该优先的争论。只不过做地方实际工作的同志和在部门工作的同志对于十六大之前的有关讨论没有太多关注。今天我们的战略转变不是突然提出的，而是十六大以前对有关问题讨论时就已经有很多涉及了。我们不妨再引述北京大学林毅夫教授的分析。

　　1999年林毅夫教授在一个小型讨论团体―――“中国经济五十人论坛”的一次发言中明确指出：我们现在是双重过剩条件下的恶性循环。就在同一年，他提出应该不失时机地进行“新农村运动”。

　　所谓双重过剩条件下的恶性循环是指什么呢？

　　第一是人所共知的劳动力过剩，到2003年中央强调三农问题是重中之重之后，温家宝总理曾经有过明确表述。我们国家劳动力的总规模，几乎是全部发达国家劳动力总和的两倍。发达国家尚且有政府如何面对失业、如何提供社会保障等问题，还有社会不安定，罢工游行等事情。因此当大家讨论制度问题、体制问题、政府改革问题的时候，我认为应该考虑：这个世界上有什么体制，什么制度，什么政府，什么政党能够解决如此庞大规模劳动力的就业问题？

　　我国劳动力过剩的问题，前无古人，后无来者。

　　放开市场易，解决市场带来的问题难。近年来我们就不得不面对世界上规模最庞大的劳动力进入市场之后引发的问题。以前劳动力过剩是隐性的，因为有城乡二元结构，农村劳动力是不能自由流动的，那时有矛盾，但不显著。可现在是在其他要素没有完全放开的情况下，率先让劳动力完全走市场。有谁想过，释放8亿农村劳动力进入市场，难道不是如洪水一般吗？

　　对于这个问题，当然应该辩证地看。我们一方面认为市场经济是有效的，党中央在1992年明确提出建立社会主义市场经济新体制。但那时政府、企业和公众都没有搞市场经济的经验。1992年城市取消了粮票、布票，同时取消了各种各样的居民消费票证，当年就出现了原来潜在的、隐性的农村劳动力过剩问题突然爆发，农民工如开闸洪水一样宣泄而出。上点岁数的人都记得，那时候火车汽车都爆满，顶上都有人，出现严重的交通堵塞。当年的人口流动才四千多万，就造成严重问题了。

　　于是，从1992年社会开始惊呼民工潮，一呼就是13年。这个潮只涨不落，从当年四千多万到现在的1.2亿，几乎是当年的三倍多。越来越明显地表现出劳动力几乎属于绝对过剩，是无限供给的生产力要素。而按照要素的稀缺性决定价格的原理，就必然导致劳动力的收入绝对是最低的，低到维持劳动力简单再生产的基本生活需求都不够。所以，在那些劳动力待遇太差而物价指数较高的地方，外来民工就开始用脚投票———不来了，沿海某些地方就出现了民工荒。这本来是一个经济规律导致的结果。可我们很少有人认真讨论这样的问题，大家还停留在以往一般发展主义和市场主义的语境中，没有回顾1999年林毅夫的提法：第一位的矛盾就是劳动力过剩，当然会导致恶性循环———劳动力绝对过剩，无限供给，导致工价下跌，购买力下降，随之造成内需不足，这是一个恶性循环。

　　第二个矛盾是资本过剩———目前我国银行部门存款大于贷款的总量已经超过10万亿，外汇储备也已经超过9000亿美元。我在过去发表的文章中分析到：中国早在1995年即成为世界上所有转轨国家中货币深化程度最高的国家。据1995年世界银行对28个转轨国家的统计，中国当时M2和GDP的比值超过百分之百，同期俄罗斯只有27%，美国76%，记得那时只有日本超过百分之百。中国90年代通过大量增发货币，把资源和资产用推进货币化的方式表现出来，这当然是市场经济的必然要求，但也在客观上造成了金融资本的相对过剩。

　　当资本过剩的时候，会出现什么情况呢？按照一般经济规律，当然应该是资本价格下降，因为过剩要素的价格应该下降。但是，由于我们国家在劳动力下降到维持劳动力简单再生产的水平之下的同时出现了资本要素过剩，结果就暴露出了体制问题：在生产力诸要素———土地、资本和劳动力要素的结合上，以某种制度安排来维持相对较高的资本价格。是什么制度呢？金融垄断制度———与权力结合的垄断能够维持资本要素的相对高价。

　　于是，劳动力走市场，金融资本客观上却不能完全走市场。这种双重过剩，确实会造成林毅夫所说的恶性循环。

　　金融垄断资本的体制条件之下，为了维持高价格，金融部门只能追求投资收益高的领域，于是，大量过剩的金融资产在股市收益高的时候进股市，房市收益高的时候进房市，但就是难以进制造业、民营经济，更不进中小企业和高技术风险投资，因为只有在高收益的领域中才能获得资本的回报。

　　这导致实体经济部门在运转上出了问题：一方面劳动力无限供给，一方面金融垄断，这两个问题导致中国经济出现了尴尬的状况———大家看到房地产大发展，基金业、股票、期货等也神速发展，而真正的实体经济部门仍然有很多困难。

　　实事求是的战略转变

　　中央在所有新的指导思想提出过程中间，始终强调把三农问题放在首位。随一号文件强调增加农民收入而提出一系列政策措施，正在变成新世纪党中央的惠农政策。

　　回顾一下这些问题就可以了解，并不是今天才有这种战略转变的思考，而是之前就已经有相当多的讨论。我们看到关于这些问题的早期讨论，就应该注意到，中央在面对这些问题时作出的调整，乃是执政党的一个实事求是过程。

　　从2002年全面小康大目标提出之后，中央的战略转变指导思想日益清晰起来。温家宝同志说，“全面小康大目标提出非常重要，但难点重点都在农村。”到2003年1月份党中央提出三农问题是重中之重，明显表现出中央调整战略方向的意图。要想实现全面小康，就得把重点放在最大的弱势群体———农民的发展上。

　　2002年党的十六大之后筹备中央农村工作会议，当时胡锦涛总书记提出的指导思想，就是加强对农村的倾斜投入，把财政资金新增部分用到县以下的农村公共开支，把国家的农业投资主要用到村以下和农民相关的项目。这一思想早在全面小康大目标提出之后，就已经在党内明确了。

　　但是，投资方向调整起来很困难。尽管党中央强调，但在2003年还是难以给县以下农村基层增加多少公共开支，也没有给村以下农民需要的小项目增加多少投资。当年的建设占地变本加厉，耕地一年就减少了三千多万亩。这是改革开放以来前所未有的最大规模的征占土地，失地农民超过三千万，社会矛盾进一步激化。一方面经济高增长，另一方面资源、能源消耗都是空前的。新一届党中央领导集体为了表示决心，在中央农村工作会议上提出“三农问题是全党工作的重中之重”。这就是2003年中央第一次强调三农问题是重中之重的背景。

　　矛盾客观存在，认识不统一的问题也客观存在。到2003年末，中央讨论当年的经济情况和2004年的经济预测的时候，部分学者提出，我们确实存在某些部门或者某些领域、某些行业的经济过热，建议中央采取宏观调控政策。

　　事实上，2003年农业农村形势的严峻导致了2004年的宏观调控；
而2004-2005年的宏观调控使近年来我国的经济发展连续超过9.5%，被海外媒体称为“奇迹”。在中国执政党新一届领导集体2004年推动宏观调控以后，中国连续两年出现了曾经在2001年的美国出现过的“两高一低”———高增长、高就业、低物价———这就是曾经一度被国内学者和媒体炒作过的“新经济现象”。但中国经济界之所以没有如国外那样炒作自己的新经济现象，是因为我国近代社会科学大体上师从西方，(点击此处阅读下一页)

　　可西方至今还难以正视中国的发展历程，更遑论形成基于中国发展经验的理论。只有英国人提出了个“北京共识”，也是按照西方的意识形态来探寻中国不同于“华盛顿共识”的特色。

　　如果进一步分析，就会看到认识不一致这种现象的背后，其实是利益结构的作用。

　　2002年十六大提出转变战略，强调三农问题是重中之重，接着2003年的十六届三中全会比较集中地讨论了政策问题和改革问题，明确提出了放弃单纯追求GDP的目标导向，转向综合发展，并提出了五项统筹，其中城乡统筹放在首位，针对性很强。三中全会之后这些提法进一步明确为“科学发展观”。

　　这和以往有什么不同呢？发展的前提发生了改变。原来各地都是以招商引资论英雄，其实是以资本为本，以GDP来看政绩。这是很多地方心照不宣的发展前提。科学发展观的提出意味着前提改变了———以人为本。目标也很清楚———可持续发展。从这个前提出发，为了达到目标，就有了一系列新的提法，例如，有效经济、循环经济、节约型社会等等。要改变增长方式，改变原来单纯追求GDP导向之下的行为方式，改变政策的指导思想，就要有一系列的改变。其中最重要的动作是：中央使用了宏观调控手段，同时紧缩“两根”———银根和地根；
并且使用行政力量，使得我们能够在短期内避免出现过大的损失，经济能够较快地健康增长。

　　在这个阶段，国务院出台了宏观调控文件；
党中央出台了新世纪的一号文件。中央在所有新的指导思想提出过程中间，始终强调把三农问题放在首位。为贯彻一号文件增加农民收入而提出一系列政策措施，也体现了胡锦涛总书记在2003年1月份中央农村工作会议上的思想：把财政更多用于县以下农村基层的公共开支，把国家农业开支更多用在和农民相关的小项目上。这些都正在变成新世纪党中央的惠农政策。

　　但是，在没有转变各个部门的行为前，在各级干部完全跟上中央的政策思想前，必须要让局面有所缓解。怎么办？2004年两会上，温家宝总理提出了免除农业税的政策，有效地配合了国家宏观调控，使2004年经济稳定、健康并且较快增长。对此，我曾发表文章说：“2004新政之最大者莫过于免赋”。

　　接着人们看到的是，中央在2004年召开十六届四中全会，进一步把科学发展观强调到政治高度———执政党执政能力的建设，于是就有了新的执政理念———构建和谐社会。

　　和谐社会作为执政理念的提出，就等于对各个地方，各个部门特别是对党的负责干部提出了政治上的要求，如果不能按照和谐社会的理念来调整行为，加强执政党的执政地位，提高执政党的执政能力，就是不能主动和中央保持一致。在此之后，2005年两次举办省部级高级干部研讨班，统一全党思想，特别是高级干部的思想。

　　综上所述，可以看到新农村建设提出之大背景很清楚，就是党中央在推进战略转变，提出新的执政理念和新的发展思路。但是，因为原有的利益结构已经固化了，条块分割，利益复杂，所以，有必要把思想统一到“科学发展观”与“和谐社会”这样一个新的战略转变时期的指导思想上来。在这样的困难情况下，农村领域中的诸多问题才会一而再再而三地被提出来，到五中全会召开，已经是第五次强调“三农问题是重中之重”了。在这些问题上，共产党员应该坚定不移地跟中央保持一致———坚持和谐社会执政理念，加强执政党的执政地位。哪些行为不符合，就要及时调整。

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